黨的十八大提出“兩個一百年”奮斗目標，指出到中國共產黨成立100周年要全面建成小康社會，其緊迫性顯而易見。圍繞全面建成小康社會，習近平總書記提出了一系列新思想、新論斷、新要求，并一再強調，“最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區”，“小康不小康，關鍵看老鄉”，“一個民族都不能少”，“不能丟了農村這一頭”，“決不能讓一個蘇區老區掉隊”……這一系列論斷，充分體現了以習近平為總書記的黨中央把13億多人全部帶入全面小康的堅定決心。
美麗鄉村建設是全面建成小康社會的重要內容。2013年中央一號文件就提出要推進農村生態文明建設，強調“加強農村生態建設、環境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉村”。隨后，農業部發布了《關于開展“美麗鄉村”創建活動的意見》，并確立了1100個“美麗鄉村”創建試點鄉村。2014年中央一號文件又再次強調“通過美麗鄉村建設，建設農民美好生活的家園”。
美麗鄉村建設面臨的問題
過多關注生活、生態，忽視生產
改善鄉村基礎設施和農民居住條件，將生態環境治理、美化生態景觀作為美麗鄉村建設的重要內容，目的是讓廣大鄉村居民與城市居民同享我國改革紅利。但通過近幾年對基層地區開展實地調研后發現，很多地方僅僅將二者作為美麗鄉村建設的內容，對如何加強農業生產，提高農業可持續發展能力，增加農民收入并沒有給予足夠的重視。特別是農業生產設施，如水利設施、田間道路設施，遠遠不能滿足現代農業的需要。這些根本性問題在美麗鄉村建設中恰恰沒有得到關注。同時，在一些地方，美麗鄉村建設與小城鎮建設緊密相結合，遷村并點，占據了大量的優質耕地，還帶來了沉重的環境壓力。
在美化村莊生態景觀方面，很多地方都采取粉刷主要干道兩側建筑的墻體，把街道兩側堆放的秸稈、樹枝等農村生活燃料集中到偏僻的村中空地上的辦法，這不僅是在掩飾問題，還增加了安全隱患。因此，這種方式被農村居民認為是另一種形式的政績工程。
美麗鄉村建設應該是生活、生態、生產“三位一體”，不同地方由于情況各異，重點可以有所側重，但不能太過偏頗。同時，美麗鄉村建設應該是把農村建設得更像農村，更突出鄉村的特點，這樣鄉愁才能更濃。如果把廣大的農村都建成高樓大廈，原來的村莊消失了，曾經生活的小院子消失了，鄉愁就會成為一種奢望。
在美麗鄉村建設過程中，農業生產自身沒有得到足夠的重視，農業生產過程中的生態問題更是常常被忽視。眾所周知，在農業生產過程中，化肥的施肥強度有增無減，而化肥的利用率較低，大部分則進入土壤及水體，造成污染。同時，除草劑、殺蟲劑的投入強度很大。農藥包裝物（特別是農藥瓶）等污染日益成為農村生態環境污染的重要源頭。目前，由于缺乏包裝物回收制度，農民在使用之后往往將其丟棄于田間地頭，或者拋于水體之中，造成二次污染。此外，白色污染也是隨處可見，農村規模化養殖場的污染防治措施嚴重缺失。污水、糞便隨意排放和堆放對周邊水域、土壤造成污染，也會影響周邊的空氣質量。
過多關注硬件建設，忽視軟件建設
道路、水、路、電等基礎設施的硬件建設作為美麗鄉村建設的重要內容，對于提升鄉村居民生活福祉確實發揮了重要作用，但軟件建設如果跟不上，美麗鄉村建設的成效就會大打折扣。
黨中央、國務院一再強調要統籌城鄉發展，這里所強調的統籌，不僅僅是基礎設施等硬件方面的統籌，更是軟件方面的統籌，包括社會保險、醫療、衛生、教育、文化等方面。因此，在美麗鄉村建設中，應進一步加強上述軟件設施建設。同時，應加大宣傳力度，促進廣大農村居民生活習慣、生活方式的改變，以更好地適應美麗鄉村建設的要求。
廣大農村居民的主體作用沒有得到體現和發揮
結合基層調研情況來看，目前一些地區美麗鄉村建設都是“自上而下”的項目推動，而不是“自下而上”的需求帶動。因此，各級政府及相關部門自然成為了美麗鄉村建設的主體，而真正應該成為主體的廣大農村居民則游離于美麗鄉村建設之外。
從各級政府及相關部門來講，都有各自的特定分工。因為美麗鄉村建設涉及多個部門，國家層面上各個部委都會制定不同的計劃，推行與其職能分工相對應的項目，而且基本都是采取“自上而下”逐級推行的模式。基層部門也只能根據上級主管部門的要求，選擇一些村莊進行試點實施。為了突出實施效果，往往會選擇有較好基礎的村莊作為項目實施的對象，而真正有需求的村莊卻很難獲得這些項目支持。這就是廣大農村居民所講的，政府選擇試點喜歡“錦上添花”，而不愿“雪里送炭”。從廣大農村居民的角度來看，由于項目是政府及各級部門推行的，他們認為這自然是政府該負責和承擔的事情，是政府的“政績工程”，與他們沒有關系。概言之，供給與需求出現錯位。
然而，基層部門也很無奈，他們沒有選擇其他項目的權利，只能實施本系統上級部門要求的項目。出現這種尷尬局面的根源，在于美麗鄉村建設資金整合機制的缺失和部門之間的協調機制的缺失。
基礎設施建設還有很多不合理和不完善的地方
通過基層調研發現，一些地區美麗鄉村建設所關注的基礎設施建設多集中在村內道路、文化廣場、農村飲水安全工程、供電、村里路燈等方面，以及農民的泥草房、危房的改造工程，而對地下工程（如污水問題）關注不夠。
在鄉村景觀建設上，多采用粉刷方式對村中主要道路兩側的墻面進行處理，表面上看起來確實干凈一些，實際上只是掩蓋了問題。對于農村房屋改造，多采用“穿衣戴帽”的方式，如若處理不當，不僅會嚴重影響到民居的多樣性和特色，而且不能從根本上解決問題。
實施農村飲水安全工程，特別是山區農村飲水安全工程，所投入資金一方面是僅僅考慮到了工程項目資金，而且是按照飲水不安全人口確定投資規模，沒有考慮到山區的地勢地貌、農民居住分散、材料多次轉運等特征。另一方面要求地方進行資金配套，以彌補山區農村安全飲水工程項目實施中所涉及的征地、項目設計、監理費、青苗補償、項目建設管理等費用，但山區多為國家扶持開發重點地區，根本沒有能力進行配套。所有這些都會對美麗鄉村建設成效造成不良影響。
組織與協調機制不完善，牽頭部門混亂
美麗鄉村建設是一項系統工程，需要自上而下各級部門之間的相互協調、共同推動。黨中央、國務院提出美麗鄉村建設之后，各個部門隨之都積極響應，圍繞本系統的工作分工，紛紛推出相應的行動計劃。毋容置疑，這些行動計劃都是圍繞著美麗鄉村建設來展開的，都是美麗鄉村建設的重要內容。但在具體執行中卻問題頻現。國家層面上，美麗鄉村建設試點是由農業部負責。但基層協調美麗鄉村建設的部門不盡統一，有的地方是由新農村建設辦公室負責，有的地方是由農業工作辦公室或者農委負責，有的地方是由黨委宣傳部負責，有的地方是由城鄉建設委員會負責，還有的地方是由黨委政策研究室負責。勢必導致國家部門文件的下發渠道不順暢，監督檢查的執行力度也會被大大削弱。這也是造成不同部門推行各種行動計劃，建立各自部門示范村的一個重要原因。
正是由于牽頭部門的不統一，美麗鄉村建設行動中各地的名稱也相應較為混亂。各級政府及相關部門都在創立自己的“品牌”，都要體現自己在美麗鄉村建設中的成效。如政府部門的“文明村”、環保部門的“生態村”、宣傳部門的“生態文明村”、建設部門的“美麗村莊”、林業部門的“美麗林場”，如此等等。雖然，這些部門推行的行動計劃亦為美麗鄉村建設的重要組成部分，但紛繁的名目肯定不利于工作效率的提升。
美麗鄉村建設的對策建議
為推動美麗鄉村建設，國家相關部門、各級政府都出臺了一些相應政策。這些政策在制定過程中，有的沒有充分考慮在落實過程中可能出現的問題，引發出一些矛盾。如農村居民房屋改造，特別是泥草房、危房改造工程，基層執行政策時，由于泥草房、危房改造申報數量與下撥資金數量不匹配，容易導致基層相關部門、鄉鎮的工作陷入被動。再如，農村生態環境連片整治工程，國家投入了很多資金，將環保設施逐漸延伸到廣大農村，一些鄉鎮所在地建設了污水處理廠、垃圾中轉站、運輸車、農村安全飲水工程等基礎設施，但由于鄉鎮、村集體經濟基礎薄弱，農村基礎設施和公用事業的經營管理往往呈現出有人建、有人用、無人管的狀態，損毀情況比較嚴重。一些地方甚至出現將垃圾運輸車賣給農民作為農用運輸車的現象。
在政策實施過程中，沒有注重部門之間協調機制的建立，由此導致了各部門在參與美麗鄉村建設中各自為政，進而導致國家投資的分散，難以實現預期的成效。此外，國家相關政策在區域差異方面沒有給予足夠的關注，特別是在有關資金配套政策的制定和落實上，確實給我國一些老、少、邊、窮地區帶來了很大的負擔，影響了這些地區美麗鄉村建設進度，進而影響到全面建成小康社會目標的順利實現。
因此，在政策的頂層設計上，應從項目導向轉向基層需求導向。不是各個部門想搞什么就搞什么，而是基層需要什么就做什么，否則矛盾會持續不斷。同時，應該根據不同的區域經濟發展狀況，設計不同的發展模式，不要搞一刀切。此外，要不斷完善政策調整機制，有關部門應該根據美麗鄉村建設實際及時對政策進行調整，以解決美麗鄉村建設過程中出現的新問題。
美麗鄉村建設過程中，各個部門所推行的行動計劃多關注項目實施過程，對實施效果沒有給予足夠關注，特別是保持行動效果的機制嚴重缺失。因此，建議逐步建立農村基礎設施與環境管理模式的創新機制，克服重建輕管，確保建一處工程服務一方群眾的目標，明確管理主體和管理責任，加強對管理人員的技術培訓，提高管理人員知識水平和管理技能。
（作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員、中國生態經濟學學會秘書長）
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
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