原題：從整體支配到協商治理：鄉村治理轉型及其困境——基于北鎮“釘子戶”治理的歷史考察
一、問題的提出
1990年代末至21世紀初，“三農問題”爆發，成為世紀之交國人關注的焦點，以致有學者發出“農民真苦、農村真窮、農業真危險”的感嘆。2002年，國家啟動農村稅費改革，2006年初農業稅費全面取消。隨之而來的是，國家各項惠農政策逐步實施，鄉村治理迎來轉型契機。從“管理型”向“服務型”轉變，成為新時期基層組織建設的重點。然而，這一治理轉型是否可以實現順利過渡，卻不是一個應然性問題，而是一個實踐性問題。稅費改革前后，基層治理模式到底呈現什么樣態？在轉型中遭遇了什么困境？何以產生這樣的困境？這是本文所要探討的核心問題。
一直以來，學者多將農村中的各種問題指向基層組織權力運作的失范，并分別從基層干部自身、鄉村制度、國家體制，以及鄉土社會的特殊性四個層面作了探討。有學者認為，“三農問題”的爆發可以歸咎于基層政府的“贏利化”、“黑惡化”，基層干部貪腐，而且作風粗暴。還有學者認為基層干部的權力運作失范根源在于鄉村制度存在諸多問題，基層秩序中盛行特殊主義、義務與權利的互惠條件、權威的絕對主義、靈活和變通的種種治理特征，鄉村社會缺乏現代公共規則，充滿了非正式治理。從國家體制的角度來看，一些學者認為基層組織權力運作的失范，很大程度上由國家的“壓力型體制”造成基層組織產生目標替代，形成“鄉村利益共同體”、基層政府間的共謀現象等。還有學者認為，基層組織“正式權力的非正式運作”植根于鄉土社會，中國政治文化中包含對權力行使的道德評價和對權力基礎的認知，從而彰顯出“連帶式制衡”的權力運作機制和“策略主義”的特征。因此，在一些學者看來，基層社會的半正式治理具有必然性和延續性，這種行政實踐誕生于一個高度集權卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴張統治的需要下所作出的適應，成為中華帝國的簡約治理遺產，其中有一定部分持續存在于民國時期、毛澤東時期和現今的改革時代。而在李懷印看來，基層權力運作的半正式化恰恰是一種“實體治理”，可以達到官民兩便的效果。
總之，對于基層組織權力運作的半正式與非正式運作尚存在一定的爭議，但從長遠來說，要實現國家治理能力現代化的目標，在基層確立公共規則具有必要性和不可逆性。農村稅費改革以來，國家強化“依法行政”和建構“和諧社會”目標，基層治理模式也隨之改變，鄉村權力運作機制發生重大變化?；诖?，本文將通過基層治理中較為普遍的釘子戶治理問題來窺探基層治理模式的轉型。對一個鄉鎮近30年“釘子戶”治理實踐的田野考察，呈現農村稅費改革前后鄉村治理的不同模式，進而分析治理轉型的困境。
筆者曾于2011年12月至2012年7月在D市北鎮進行累計約180天的田野調查，主要通過深度個案訪談和參與式觀察獲得田野資料。研究通過對鄉鎮所屬北村、東村、嶺村、勝村等12個村落與鄉鎮的基層治理實踐進行總體調查，形成“鄉域政治”這一整體性事實，從而形成對基層治理的整體性理解。在此基礎上，研究重點關注近30年來在治理“釘子戶”過程中，基層組織應對方式的歷史演變，并對其后果進行探析，以此探究鄉村治理轉型的內在機制及其困境。特別說明的是，本文的“釘子戶”不具有任何貶義的內涵，這些“釘子戶”往往是村莊中的“聰明人”，他們在基層治理中，往往與基層干部形成持續、激烈的博弈與對抗，使一些治理目標無法實現。這種對抗博弈，從農民的角度來說，既可能是一種維權的方式，但也可能是一種機會主義謀利的方式。這里的“釘子戶”包含了計生工作中的“釘子戶”、稅費征收中的“釘子戶”、拆遷“釘子戶”、上訪“釘子戶”等等。
二、農業稅費時代：“株連”的計生控制與“設卡”的稅費征收
20世紀80年代家庭聯產承包責任制實施以來，鄉村治理進入“鄉政村治”的時代。家庭聯產承包制的實行意味著村集體與農民的關系發生重大變革，村集體不再是一個壟斷所有資源的單位，對農民也不再具有絕對支配關系，鄉村社會不再是一個“全能主義”式的“總體性社會”。這一時期鄉村治理面臨兩大重要任務：計劃生育和農業稅費征收工作。這也被人們形象的概括為“收糧派款，刮宮引產”，也是官民博弈的主要發生領域以及干群矛盾焦點所在。
在1980年代的農村，“傳宗接代、多子多福、養兒防老”的生育觀念依然根深蒂固，男性更是被視為農業的主要勞動力。因此，“偷生”、“超生”現象較為普遍，而“超生”后抗繳社會撫養費的現象也很普遍，北鎮的超生率曾高達40%。為此，政府采取強硬的措施進行應對?！霸摿鞑涣?，扒房牽?！毙蜗竺枥L了當時的計生工作。
暴力性強制措施固然起到強大的威懾作用，但也容易激化矛盾，故而也就無法成為一種常規性手段。同時，一些當事人在知曉政府將對其扒房、搬東西之后，就事先對資產進行轉移，這一手段對“逃”生的人控制力有限。因此，基層組織須采取常規性手段進行制約。北鎮各村就發明了一些“土政策”對計劃生育進行控制，并產生明顯效果。
“凡是超生的農戶沒收其全家的所有承包地，包括其父母的口糧田；凡是超生的農戶，不準參評困難戶；凡是超生的農戶，家人及其自身在社辦企業工作，全部予以辭退，在鄉鎮工作的予以免職；凡是超生的小孩，不準其上戶口，并責令其全家強制遷出?！?
“我們村（勝村）曾經有一戶姓王的家庭，在生育完兩個女孩以后，又再生了一胎男孩，并且拒交罰款。鄉鎮由此嚴令該村村民小組將其地全部收回，并責令其強制遷出。為此，小組確實沒收了其全家的田地。后來村里人覺得他可憐，過了一兩年以后，又將土地以租賃的方式給了他。再到后來他去鎮里繳了罰款，其他人也就沒再過問，他們又獲得了承包土地的資格?！?
“大概在1990年，我們村有一戶老焦家，父子倆本來都在社辦企業石灰廠工作，因他們家的媳婦超生，兩個人就全部被企業辭退，后來他們一家只能外出打工了。”
村組織將農民自身乃至家庭的各種利益進行連帶來制衡其行為，是采用捆綁式治理進行“軟控制”。在計劃生育中，這種“軟控制”使老百姓抵抗的成本極高，甚至因此失去生存的基本資源。因此，大多數農戶不得不屈服于現實?！坝媱澤叱钡臅r候，能給你搞窮、搞垮。它近乎切斷了農民生活中各個方面的資源，這是當時的普遍形勢?！痹凇败浻布媸钡目刂浦?，農民對計劃生育的抵抗就從“逃”變成了“怕”，這大大抑制了計劃生育“釘子戶”的產生，但也導致干群關系的空前緊張，在全國一些地方甚至頻頻引發“惡性事件”。
與計劃生育類同的是，稅費征收也成為1990年代末鄉村組織的工作重點和難點。以嶺村為例，從表1可以看到，嶺村從1991年到1993年人均稅費負擔增幅相對緩慢，人均稅費負擔年均增長都在5元以內，從1994年開始出現較大幅度增長，每年增長約10-20元，稅費征收的難度也明顯加大。1991年至1994年，每年欠稅的只有2000多元，尾欠戶基本是村莊中的困難戶，鎮里、村里往往也會予以減免。1995年以后，欠稅累積總額明顯增加，尾欠戶數量翻倍，1998年，尾欠戶大約占全村總戶數的10%。換言之，不僅村莊中的一些困難戶尚未繳清稅費，而且出現了一些尾欠“釘子戶”。
對于“釘子戶”，鄉村干部“做工作”通常是無效的。這些“釘子戶”慣用的邏輯是：“你把其他的人都收了，我也會想辦法交”?！搬斪討簟敝灰诌@種“爭當倒數第一”的邏輯，鄉村干部對其采取的人情策略必然是無效的。不僅如此，他們還會到處散布消極言論，嗤笑那些按時完成稅費任務的人“傻”，從而造成極其負面的后果?！搬斪討簟比缛舨恢卫恚渌S大流的農戶便會效仿。即便隨大流農戶的思想工作被做通，下一次征收工作就會遭遇他們的詰問：“你們怎么盡拿軟柿子捏？”。當“做工作”無法奏效的時候，村干部就會啟用另外一些手段：
“凡是有尾欠且故意不交的農戶，會受到各種方式的制裁：一是其在鎮村社辦工作的就扣其工資；二是家里有小孩在小學、中學上學的，不讓其孩子上學；三是企業不對尾欠戶家人安排就業；四是承包山林等不優先；五是尾欠戶家庭的姑娘、兒子結婚不予以登記；六是尾欠戶需要村鎮開設相關證明的不給開；七是鎮里開設一些學習班，讓尾欠戶接受教育；八是在各種方法無效后，通過司法部門強制執行?！?
由上可見，農業稅費強制征收的手段與控制計劃生育的手段類似，其采用的也是一種捆綁式治理，處處“設卡”。全面多樣的連帶方式，對生產生活在村落中的農民來說，很難不受影響。例如，對小孩上學的限制幾乎涉及每家每戶；第五、第六條雖然不能即刻產生效應，卻讓那些尾欠“釘子戶”明白，稅費是不能拒繳的，同時也讓已經上繳的農戶獲得心理平衡。第七條讓尾欠戶進學習班，則是基層政權在“做工作”這樣的治理技術無效的情況下采取的一種政治手段，其主要是為了彰顯國家權力的在場，從而對尾欠戶的形成政治壓力。不過，這些“釘子戶”不僅擅于與村干部打交道，擺出“爭當倒數第一”的邏輯，而且在基層政權介入時也能應付自如。如此一來，鄉村干部只能啟用最后一個手段：通過司法部門強制執行。
據北鎮各村村干部回憶，20世紀90年代末有兩次全鎮統一的起訴尾欠“釘子戶”的情況，司法機關最終介入強制執行。司法部門的介入顯示國家權力的在場，并預示著村干部隨時可能動用“起訴”的手段，因此具有強大威懾力。司法程序動用與否需要在其必要性和治理成本之間尋求平衡。因為這并非常規治理手段，司法強制將使基層治理付出高昂的成本。然而缺少這種強制手段的震懾配合，基層組織不僅無法治理“釘子戶”，也會讓越來越多老實的農民喪失“公平感”并缺乏穩定的預期，而他們可能變下一個“釘子戶”，基層治理就會陷入惡性循環。
綜上，對大多數老百姓來說，基層組織通過各種正式與非正式的資源捆綁連帶對其進行治理，已經構成很強的支配力量。鄉村兩級雖然無法壟斷所有資源形成人民公社時期那般“總體性支配”的強大力量，但鄉村集體并沒有解體，村集體還掌控著機動地、集體林地、鄉村企業及其它一些經濟資源，并對農民的土地有一定的調整分配權等等，鄉村干部仍可以通過整合各種可以利用的正式與非正式資源進行類似“株連”與“設卡”之類的捆綁式治理。即如一些學者指出的，村級組織仍然擁有較強的治權，即配置物質性資源和權威性資源進行鄉村治理的能力，但同時也出現基層干部權力濫用的現象。這種捆綁式的治理延續了人民公社時期“總體性支配”的治理路徑，實際上是一種“整體支配”的治理，更加注重治理的實效，而非治理的規則。
三、后稅費時代：從協商無效到“擺平”處理
進入21世紀，農民生育觀念發生巨大轉變，絕大多數地區的計劃生育控制已經成為鄉村組織的日常性服務工作，而非中心工作。同時，農業稅費取消之后，國家不再從農村汲取資源，反而通過不斷輸入資源來“反哺”農村。國家、基層組織與農民的關系再一次發生重大調整，基層工作的重心發生重大轉變。當前，通過“爭資跑項”來提供農村公共品供給與信訪等綜治維穩成為新時期基層組織的中心工作和難點工作。而工作難點之一便是無法治理“釘子戶”。這一時期的“釘子戶”主要包括地方資源資本化過程與農村公共品供給等項目建設過程中遭遇征地拆遷的“釘子戶”，以及在綜合治理中出現的上訪“釘子戶”。
地方資源資本化是隨著近年來鄉鎮的大量招商引資，以及一些資本下鄉而推動的包括土地資源資本化和其它資源的資本化。在地方資源資本化過程中，最典型的表現為政府征地拆遷和企業占地等過程中所出現的農民與政府、資本家之間的利益博弈。政府、開發商拆遷征地中的“釘子戶”，曾在成都唐福珍自焚事件、重慶最牛“釘子戶”和江西宜黃事件中引起媒體的高度關注，并近乎發起了一場媒介介入的社會運動。但針對這些事件，情緒化、道德化的聲音掩蓋了對事物發生內在機制的理性分析，“釘子戶”似乎成為了普通農民的代言人。但是，“釘子戶”是否能夠代表大多數農民？事實上，“大多數的老百姓在利益得到合理補償之后即會同意，他們的工作是比較好做的。而“釘子戶”之所以是“釘子戶”，就是他們是少數的幾個人。在同等條件下，為什么大多數能同意，少數人就不同意呢？除非是不發展，那可以不征地不拆遷”。鄉村干部從發展的角度去理解地方資源資本化中的“釘子戶”，“釘子戶”成為了他們工作的最大阻力，并認為“釘子戶”的訴求超出了正常的合理訴求。從主張權利的角度來看，每個公民有權利保護自己的財產，政府強拆即是侵權。二者之間的張力則是發展與穩定之間的困境。在高速發展的背景下，城鎮化的建設過程中圍繞拆遷征地而進行的利益博弈必然成為一種常態。在資源資本化過程中，充當“釘子戶”是農民利益博弈的一種手段。只要利益各方能在市場中達到平衡，即構成一種市場分利行為，勿需對地方政府、資本家和農民進行過度道德化的解讀，農民在利益博弈當中也并非一定處于弱勢。
特別注意的是，農村公共品供給建設中“釘子戶”蔓延的狀況成為“后稅費時代”鄉村社會治理的主要困境。農業稅費時期，公共品的建設，從資金來源上來說，主要依靠“公益金”的提留和義務工的統籌來進行建設的，而從工程實施來說，允許土地調整的制度以及“結平衡賬”的方式，使農村公共品建設得以順利進行。然而，當前農村公共品建設，村集體已經不再向村民收取任何費用和統籌任何勞力，“一事一議”的籌資籌勞制度也成了一紙空文，農村的公共品供給形成對國家的單向度依賴，村莊內生供給能力幾近解體。在資源下鄉的背景下，農村的公共品供給陷入無法對接農戶的困境。這種困境通常表現為：鄉村兩級組織在進行公益項目建設中，通常需要占用一定的土地，甚至需要拆遷一些東西，如一些院墻等。一些農戶往往會提出超出合理利益范圍的補償要求，阻礙公益事業建設進行。近年來，北鎮各村莊在修路、修橋、修自來水管道等公益事業中都遭遇過“釘子戶”阻撓。以下是其中一些案例：
案例1 2007年北村修建、拓寬省道需要占地拆遷，涉及35戶農民，其中34戶均達成賠償安置協議，但有一戶要點在某城鎮規劃區內建房，否則不同意。鄉鎮無法滿足其條件。目前為止，這戶農民的房子依然未拆，其院子外還堆砌了許多石頭，并占到道路寬度的1/3.目前已有2人騎摩托車撞到此處身亡，10人因此受傷。
案例2 2009年福村修建自來水管道，需經兩戶農民的林地，這兩戶農民提出2000元的賠償條件，村干部幾經協商無效。村干部召集村民代表大會協商，村民代表也不同意對其進行賠償。最后，福村村書記私人掏腰包對其補償才最終解決問題。
案例3 2008年窯村鋪設柏油路并進行道路拓寬，需要拆遷農戶王兵的一間平房小賣部。村干部召開班子會議之后，與王兵商議，準備對其進行照價賠償。按照村民代表大會通過的集體估算，這間平房折價后約為3萬元。不過，王兵提出10萬元的賠償要求。一個月內，村干部多次與王兵協商未果。2008年6月18日晚上10點，一些小混混來到王兵的小賣部，將小賣部的窗戶和瓦片砸碎，然后逃離現場。王兵深知這是因為不同意拆遷惹下的禍，第二天主動找“黑白兩道”通吃的村主任何海協商，接受了3萬元賠償。
以上幾個案例可以作為當前農村公共品供給建設中一些“釘子戶”與基層干部之間博弈的代表。公益事業建設惠及大多數村民，但一些村民仍借此提出一些超過合理補償的利益訴求。對此，勝村于書記曾經用“沾邊就賴”來形容。公共品供給中的“釘子戶”以一種非暴力的不合作展開利益博弈，而非農業稅費時期“被動、消極”的自我保護。當前，“釘子戶”不僅難以治理，而且出現蔓延的趨勢。成為“釘子戶”某種程度上成為一種值得炫耀的事例，而不再是一種被人恥笑的行為。“沒本事”、“呆傻”、“無能”成了厚道農戶的代名詞，并遭到“釘子戶”的嗤笑。少數的、個別的“釘子戶”在客觀上對鄉村干部濫用權力的行為構成一定的制約作用，但是邊緣群體的“釘子戶”所形成的亞文化不斷沖擊著主流文化，這將導致村莊主流秩序無法維持。由于缺乏治理“釘子戶”的強制性手段，村干部“做工作”、村民代表決議全部失效，協商治理最終也成為泡影。
為擺脫這一困境，基層組織在實踐中采取了一些應對策略，主要包括：“回避放棄”、“開口子”和“以惡治惡”等三種方式。首先，“回避放棄”是基層組織在治理“釘子戶”中的一項消極治理術，通過回避與“釘子戶”的矛盾，甚至放棄鄉村事務的進一步運作以保持鄉村社會的基本穩定。如同案例1一樣，很多公共項目工程因遇“釘子戶”而停擺，最終其他農民的共同利益受到損害，甚至因此付出“人命”代價。其次，“開口子”，即“花錢買平安”。這里的“錢”是一種廣義上的物質報酬，包括低保這樣的物質福利或其它利益進行補償的方法。經費或物質來源則是來自鄉村兩級組織的公共支出，也來自如案例2中富人鄉村干部的私人支出。由于大部分的“釘子戶”的主要訴求是謀取一定的利益，基層組織“開口子”是解決臨時性問題最便捷的一種方法，正所謂“人民內部矛盾人民幣解決”。但這種方法鼓勵了“會哭的孩子有奶吃”的邏輯，容易造成“釘子戶”的擴散效應。第三，“以惡治惡”是當前鄉村干部在特殊情況下動用“灰色勢力”進行暴力威脅的治理策略。這一治理策略在資源下鄉和資源資本化的背景下通常被富人主政的鄉村干部所運用。如果說“花錢買平安”是富人村干部的一種妥協應對策略，而以“灰色暴力”威脅則是富人干部不妥協、“以惡治惡”的治理手段，如案例3一樣，村干部最終通過動用“混混”治理“釘子戶”。換言之，當前基層治理在協商治理無效的情況下，轉向策略主義的“擺平處理”。如此一來，農民的機會主義與基層組織的策略主義相互形塑，基層治理陷入惡性循環。
四、基層治理轉型的困境
對近30年北鎮“釘子戶”治理的歷史考察發現，農業稅費時期，基層組織治理計生“釘子戶”和稅費欠繳“釘子戶”的主要采用“株連”與“設卡”的方式，這是一種“連帶式制衡”的機制。其本質是延續人民公社時期“總體支配”的路徑而采用的一種“整體性治理”模式。這種治理方式雖然能夠有效實現治理目標，但也存在諸多不規范性，村級組織處于一種較為強勢的地位，農民的權利無法得到有效的保障。農村稅費改革以后，中央加強了對基層權力的規訓，期待通過依法行政、協商治理來實現鄉村社會的“善治”。但實踐中，協商治理在一些領域發揮作用，確立了程序性的議事規則，但在“釘子戶”治理中無法奏效，治權弱化的鄉村組織轉而進行策略主義的“擺平處理”。這種實用主義的治理方式，與農業稅費時期一樣，都為了快速達成治理目標而采用一些非正式手段。略有不同的是，在擺平處理中，之所以采取“花錢買平安”是由于“釘子戶”處于相對強勢位置，基層組織因治權弱化而在博弈中處于相對弱勢位置。一些鄉村干部為了扭轉這種弱勢地位，便引進地方“灰色勢力”進行“以惡治惡”。然而，“以惡治惡”缺乏合法性，也是種不可持續的治理策略，更是與公共規則的治理背道而馳。
鄉村治理的轉型必須將其置于國家治理轉型的背景下才能更好的理解。2004年以來，中央政府逐漸形成了以“科學發展觀”為核心的治國新理念，將經營性的政府行為轉變為公共服務為本的治理體系，并將法治化、規范化、技術化和標準化作為行政建設和監督的核心議題，國家治理模式從“總體支配”向“技術治理”轉型。技術治理主要是通過強調權力行使的規范性，以及通過不斷改進程序和精細技術來發揮其治理的職能，依靠“行政吸納政治”的邏輯進行社會建設。期待通過依法行政、民主協商來達成鄉村社會的“善治”。在基層治理中，技術治理的典型表現為：近年來愈加要求鄉村兩級組織在權力運作中依法行政、講究程序、講究民主、按制度辦事，實行協商治理。無論是鄉村選舉、低保人選確定、村莊公益事業開展等等，在程序上必須按制度規定行使，進行民主協商，各個地方也都推出“四議一審兩公開”制度，作為基層組織權力運作的基本法則。從理論上來說，實行“四議一審兩公開”之類的制度，是“把黨的領導貫穿于村民自治的全過程，保證黨的路線方針政策在農村的貫徹落實；充分尊重農民的主體地位，落實農民群眾的知情權、參與權、決策權、管理權和監督權；嚴格依法決策、依法管理、依法辦事，規范權力運行，進一步鞏固黨的執政基礎，維護好、發展好、實現好農民群眾的根本利益”。從實踐效果看，這一制度的實施一定程度上有助于村務的公開并對村干部權力的濫用進行限制，從而也抑制了農業稅費時期村級組織慣用的“整體支配”的治理模式。然而，作為一種群眾性自治制度，這一制度少有對農民義務的強調，以及配置對農民履行義務的相關強制措施，從而無法真正起到激發民眾、動員民眾參與的效果。這典型的表現在項目實施中，村民代表、黨員代表通過的會議決議遭遇“釘子戶”博弈時毫無強制力，往往變成一紙空文。
換言之，當下包括程序主義在內的技術治理方式，在限制鄉村組織的權力運作時，卻無法保證農民也按照程序主義的規則行事?！八淖h一審兩公開”、“一事一議”等制度本身是村民自治的組成部分，而中國的村民自治本質上是一種群眾性自治。在群眾性自治中，民主決策能夠形成于少數服從多數的規則，但民主決策得以實施卻是需要以強制力作為保證，民主自身并無法實現。這種強制，包括行政上的強制、文化上的強制，或者通過利益分配進行強制。但是，隨著國家從鄉村社會的不斷撤出，行政上的強制力已經無法作為當前鄉村社會的后盾。文化上的強制原本主要依托社區中的血緣、人情、輿論等邊緣化機制得以實現，但這一機制伴隨鄉村社會的“原子化”也已失效，作為邊緣群體的“釘子戶”反而形成亞文化，沖擊著村莊的秩序。行政強制與文化強制的失效，使村級組織唯一可以依托的就是通過利益分配進行強制，這也是農業稅費時期“整體支配”慣用的治理方式。然而，這種方式需要村集體掌控一定的資源作為前提。農村稅費改革以來，基層組織對于內生資源和外來輸入資源的配置能力大大弱化，同時，權力運作規范化的監督不斷加強，鄉村組織利益分配的強制能力也因此逐步喪失?；鶎咏M織所倚賴的三種強制力都無法得到保障，這必然造成“少數決定多數”的困局，對“釘子戶”的治理也就陷入困境。因此，鄉村治理要實現從“整體支配”向“協商治理”的轉型，不僅需要樹立新的公共規則，而且需要為公共規則的落實提供強制力保障。
作者簡介：陳鋒，社會學博士，碩士生導師，任教于北京工業大學人文社會科學學院，華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究人員，目前參與過全國十余省市農村的調研。
中國鄉村發現網轉自：《華中科技大學學報（社會科學版）》2014年06期
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