2015年中央一號文件首次提出“推進農村一二三產業融合發展”。這是我國順應經濟新常態、尋找發展新動力的重大戰略舉措,也是加快轉變農業發展方式、建設社會主義新農村的重大政策創新。近年來,我國農村一二三產業融合發展迅速推進,發展模式多樣化、經營主體多元化格局基本形成,對農業強、農民富、農村美和城鄉一體化的促進作用日趨凸顯。但就總體而言,我國農村一二三產業融合發展仍處于初級階段。要切實推進農村一二三產業融合發展(后文簡稱“農村產業融合”),關鍵是要拓寬視野,創新思維,完善其利益聯結機制。
農村產業融合利益聯結機制建設面臨的主要問題
(一)部分經營主體對農戶的示范帶動不足,影響農村產業融合更好地惠及農民
許多外來大企業規模大、實力強、理念新,其投資的項目容易“速成”為農村產業融合的“樣板工程”,顯著提升本地農村產業融合的“顯示度”。許多地方在招商引資中,片面追求“高大上”,導致引進的企業與農戶或相關農村在資源動員能力和談判地位上差異懸殊,農村地區或農戶難以形成平等話語權,在農村產業融合中只能處于被動跟隨地位。這容易導致部分項目對農戶或農村發展缺乏輻射帶動效應,成為農戶可望而不可及的“盆景”,甚至將農戶“屏蔽”在農村產業融合的“大門”之外。還有一些外來企業在帶動農戶參與農村產業融合時,機會主義傾向嚴重——“對企業有利時就帶動,對企業不利時就推開”,影響農戶參與的穩定性,加大農戶面臨的風險,影響帶動農民增收的效果。
(二)把利益聯結機制狹隘理解為對農戶的利益分配機制,不同經營主體之間、不同利益主體之間互惠共贏、風險共擔的格局難以形成
許多地區把農村產業融合的利益聯結機制,簡單理解為在不同經營主體之間、不同利益相關者之間,甚至企業同農戶之間“分蛋糕”的問題;對于不同經營主體之間如何通過分工協作、優勢互補,共同做大農村產業融合的“蛋糕”;對于不同經營主體之間圍繞農村產業融合形成的利益聯結關系及其對農戶利益的影響考慮不夠。其突出表現是,在討論完善農村產業融合的利益聯結機制時,如何讓領軍企業或產業鏈核心企業更好地帶動一般經營主體提升參與能力、擴大參與機會,從而間接帶動農戶提能增收的問題,很少被列入議事日程。在實踐中,有些規模大、實力強、理念新的新型經營主體只是“自掃門前雪”,不愿發揮領軍企業或產業鏈核心企業的作用。部分外來大企業投資的農村產業融合項目占用了大量資源,卻是個“飛地經濟”,同當地相關經營主體之間“有競爭,無合作,缺關聯”,甚至擠占后者參與農村產業融合的空間,“招來了女婿(外來企業),氣跑了兒子(本土企業)”。許多農村產業融合項目同質性強,產品供給和商業模式創新不足,缺乏個性、特色和文化內涵。形成這些問題的一個重要原因是,在推進農村產業融合過程中,領軍企業或產業鏈核心企業未能有效帶動其他經營主體提升參與能力、增加參與機會。
(三)相關權益保護制度不健全,加劇農戶和農村地區利益邊緣化的風險
農村產業融合的過程,也是推進農村特質資源、特色文化開發及其與資金、技術、人才等優質要素優化組合的過程。當前許多地方在農村資源開發和產業融合項目的選擇中,如何有效保護所在農村和農戶的基本權益,尚未形成有效的制度安排。由此導致所在農村和農戶往往處于被動接受的地位,缺乏規劃參與權和資源收益分享的談判權,加劇其利益流失。政府主導型經濟的特點、農民組織化程度低、資源價格形成機制不合理、企業社會責任制度不健全,進一步加劇了這些問題。因此,在有些地方,工商資本憑借其地位優勢和對地方政府的影響力,可以強勢介入農村資源分配、壟斷資源開發,所在農村和農戶的意見很少得到重視,其利益也容易被邊緣化。有些地方外來企業主導農村產業融合活動,過度開發農村特質資源和特色文化,輕視環境保護和資源可持續利用,甚至為追求短期效益形成環境和安全隱患,一個重要原因就在這里。
完善農村產業融合利益聯結機制的對策建議
(一)廓清認識,明確完善農村產業融合利益聯結機制的方向
相對于發展現代農業或推進農業產業化經營,在農村產業融合中,新型經營主體類型更為多樣,關系更為復雜,作用也更為突出;普通農戶要參與農村產業融合,加快自身的轉型提升更為緊迫。完善農村產業融合的利益聯結機制,關鍵是要解決好兩方面的問題:一是在新型經營主體之間、新型經營主體與普通農戶之間構建起激勵相容機制,激發不同經營主體參與農村產業融合的主動性、積極性和創造性,形成不同經營主體之間分工協作、優勢互補、互惠共贏、風險共擔的新格局;二是為農戶參與農村產業融合搭建更廣闊的平臺,提供更好更多的機會,帶動其更好地增強參與融合的能力、分享融合的成果。
(二)堅持提能增收并重,促進農村產業融合的成果更好地惠及農民
農村產業融合要實現可持續發展,必須依托農業,立足農村,惠及農民。完善農村產業融合的利益聯結機制,必須把完善對農戶的利益分配機制放在重要地位,把促進農民增收的效果作為檢驗農村產業融合成果的重要標尺。否則,推進農村產業融合,讓農民更好地分享農產品加工、流通和農業旅游等增值收益的目標就會落空。但是,完善農村產業融合的利益聯結機制,僅僅重視對農戶的利益分配機制和促進農民增收的效果,還遠遠不夠。要把擴大農戶參與農村產業融合的機會、帶動農戶提升參與農村產業融合的能力,放在完善農村產業融合利益聯結機制的突出地位,為提高農戶參與農村產業融合的可持續性創造條件。
要優先支持能統籌帶動農戶提能增收的新型經營主體,促進農戶降低參與農村產業融合的成本和風險。那些對農戶提能增收帶動作用較弱的經營主體,不應作為農村產業融合的支持對象。許多本土化的新型經營主體,經營規模和經濟實力未必很強,但社區親和性較足,容易形成對農民提能增收的帶動效應,也容易形成同農戶之間的穩定合作關系,應該作為農村產業融合的優先支持對象。日本在推進“六次產業化”的過程中,鼓勵中小企業與農林漁業者合作,促進農林漁業者自我成長為農工商經營主體,并通過對工商企業投資農業的準入審查與認定,以及對農工商合作中工商企業的持股比例限制,維護農林漁業生產者權益,防止其陷入對工商資本的依附和利益分配邊緣化。這種經驗值得借鑒。
近年來,有些外來的經營主體從事農村產業融合活動時,主動對接農民合作社或通過領辦合作社等方式,建設穩定優質的農產品原料基地,實現外來企業本土化與增強對農戶提能增效的帶動能力有機結合。這是應該提倡的。
(三)拓寬完善利益聯結機制的思路,引導不同經營主體分層發展、分類發展和互惠共贏、風險共擔
在完善農村產業融合的利益聯結機制時,對于經營主體與普通農戶的關系應該優先重視,但僅僅重視這一點還遠遠不夠。通過發揮領軍企業、產業鏈核心企業的引領或導航作用,引導不同經營主體之間、經營主體與農戶之間增進利益聯結,層層傳遞和放大帶動效應,應是完善農村產業融合利益聯結機制的高級形式。這有利于促進產業鏈、供應鏈、價值鏈整合和薄弱環節治理,提升農村產業融合的整體水平和發展質量,也有利于更好地帶動農戶參與農村產業融合。要結合完善利益聯結機制,引導不同類型的經營主體分層發展、分類發展,共同提升參與農村產業融合發展的能力,做大農村產業融合的“蛋糕”,更好更可持續地推進“農業強、農民富、農村美”。要注意引導農戶合作甚至農民合作社的合作,提高農民的組織化程度,增強農戶、農村地區的合法維權能力和同工商資本的談判能力。
(四)深化對完善利益聯結機制階段性的認識,優先重視利益聯結機制的穩定性
鼓勵新型經營主體結合區域背景和發展階段,因地制宜、因時制宜地選擇農村產業融合的利益聯結機制。在推進農村產業融合的初期甚至中期,不同經營主體之間、經營主體與農戶之間都需要經歷一個互動、“試錯”甚至提升各自能力的過程,農村產業融合的組織制度創新也需要一個適應期。不顧發展階段,盲目“拉郎配”,一概要求規模、實力甚至經營理念差異懸殊的經營主體之間,或經營主體與農戶之間建立緊密型利益聯結機制,很可能欲速不達、事與愿違,甚至會加劇新型經營主體帶動農戶的“畏懼”心態。在一定時期選擇農村產業融合的利益聯結機制時,穩定型、較緊密型更為重要。在此前提下,有序引導利益聯結機制由松散型向緊密型轉化。如在利益分配機制方面,引導訂單合同、股份(合作)、風險轉移、服務協作、流轉聘用型等不同分配機制平等競爭、優勝劣汰。
(五)完善制度環境,維護農戶和農村地區在農村產業融合中的合法權益
按照試點先行原則,鼓勵依托行業協會、產業聯盟或地方政府,在誠信、環保、標準、食品安全、社會責任、資源開發保護和帶動農戶等方面,探索對工商資本、社會資本參與農村產業融合的負面清單制度,督促經營主體提升參與農村產業融合的水平和質量。借鑒國際經驗,完善相關法律,保障農戶或所在農村對農村產業融合的參與權和選擇權,維護其主動權。
(本文是由作者擔任首席專家的國家社科基金重大項目“產業鏈視角下的加快轉變農業發展方式研究”之階段性成果,項目批準號12&ZD056)
作者單位:國家發改委宏觀經濟研究院產業所
中國鄉村發現網轉自:《中國發展觀察》2016年02期
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