——兼與劉保玉教授商榷
【摘要】 土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，是農(nóng)民應(yīng)得的重要財(cái)產(chǎn)，家庭土地承包經(jīng)營權(quán)也不具有人身專屬性，可以成為遺產(chǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，具有流通性。完全放開家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是改革的趨勢，限制家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和否認(rèn)其可繼承性不符合改革發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的要求。規(guī)定林地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承具有合理性，各類土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)有同樣的待遇，因此，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性，而不是禁止包括林地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承。
【關(guān)鍵詞】 土地承包經(jīng)營權(quán)；用益物權(quán)；遺產(chǎn)繼承
在《繼承法》修訂中，如何規(guī)定遺產(chǎn)的范圍是一個(gè)有爭議的重要問題，其中對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否可作為遺產(chǎn)繼承有肯定與否定兩種完全不同的觀點(diǎn)。劉保玉教授在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題探析》中對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承的學(xué)界爭議作了評(píng)析，[1]指出以往的否定理由均已過時(shí)，應(yīng)另尋更有說服力的理由來否定土地承包經(jīng)營權(quán)可作為遺產(chǎn)而發(fā)生繼承。他主要通過對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的主體、功能進(jìn)行分析，得出家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不能繼承的結(jié)論，并主張全面禁止家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承。由于從立法上確定土地承包經(jīng)營權(quán)可否繼承不僅是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)關(guān)涉維護(hù)農(nóng)民利益、穩(wěn)定發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)問題。因此，筆者擬從以下方面再談?wù)勛约褐鲝埻恋爻邪?jīng)營權(quán)可繼承的觀點(diǎn)，以與劉保玉教授商榷，并望引起學(xué)界和立法者的重視。
一、關(guān)于家庭土地承包經(jīng)營權(quán)是否可作為遺產(chǎn)繼承
眾所周知，農(nóng)村土地承包制度是一項(xiàng)改革的產(chǎn)物，討論家庭土地承包經(jīng)營權(quán)可否作為遺產(chǎn)繼承也須從改革的進(jìn)程出發(fā)。最初，承包關(guān)系僅被視為一種合同關(guān)系，并沒有確認(rèn)承包人對(duì)承包的土地的權(quán)利為物權(quán)。因此，1985年制定的《中華人民共和國繼承法》（以下簡稱《繼承法》）第4條規(guī)定：“個(gè)人承包應(yīng)得的個(gè)人收入，依照本法規(guī)定繼承。個(gè)人承包，依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的，按照承包合同辦理。”最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國繼承法〉若干問題的意見》第4條規(guī)定：“承包人死亡時(shí)尚未取得承包收益的，可把死者生前對(duì)承包所投入的資金和所付出的勞動(dòng)及其增值和孽息，由發(fā)包單位或者接續(xù)承包合同的人合理折價(jià)、補(bǔ)償，其價(jià)額作為遺產(chǎn)。”這里所指的個(gè)人承包包括土地承包但不限于土地承包。上述規(guī)定明確了承包收益可以作為遺產(chǎn)依《繼承法》繼承，但未明確土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承，如此規(guī)定是因?yàn)椤巴恋爻邪?jīng)營權(quán)等物權(quán)體系尚未真正通過立法予以確認(rèn)，故關(guān)于用益物權(quán)的繼承性一直在立法上為‘承包關(guān)系’的繼承所代替，而承包關(guān)系的繼承則受法律規(guī)定及承包合同的雙重限制”。[2]
然而，隨著改革的深入，農(nóng)村土地承包制度不再被視為一項(xiàng)解決農(nóng)村集體組織經(jīng)營困難的臨時(shí)措施，而成為一項(xiàng)長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度改革措施，從而對(duì)于農(nóng)村土地承包人的承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也逐漸厘清。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）中明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，是一項(xiàng)用益物權(quán)。該法第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”用益物權(quán)為一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是沒有爭議的。《繼承法》第3條中規(guī)定“遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的合法財(cái)產(chǎn)”。作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)然為公民的合法財(cái)產(chǎn)，也就理應(yīng)可作為遺產(chǎn)。正如張新寶教授所言，“土地承包經(jīng)營權(quán)屬于一種用益物權(quán)，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，有其使用價(jià)值和價(jià)值，應(yīng)該考慮允許其同繼承人的其他財(cái)產(chǎn)一樣被繼承，保護(hù)被繼承人的繼承權(quán)實(shí)質(zhì)上是保護(hù)原承包經(jīng)營權(quán)人基于承包經(jīng)營權(quán)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)。”[3]
《物權(quán)法》中對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的主體統(tǒng)稱為土地承包經(jīng)營權(quán)人，而《農(nóng)村土地承包法》將土地承包區(qū)分為家庭承包和其他方式承包，其他方式承包是指通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式對(duì)荒地等農(nóng)村土地的承包。對(duì)于這兩種承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，學(xué)者多認(rèn)為二者不同。如崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為，通過家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)，是我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的產(chǎn)物，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為集體土地所有人中的一分子所應(yīng)獲得的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，是他們就業(yè)所必需的，是他們獲得生活來源的法律保障。與此不同，“四荒”拍賣、招標(biāo)是一種開放的市場行為，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)原則上是基于價(jià)高者得或條件理想者得的游戲規(guī)則而歸招標(biāo)人或買受人享有。[4]對(duì)于以其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性，學(xué)者爭議不大。有爭議的是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可否繼承，主張不能繼承的主要理由是“土地經(jīng)營權(quán)雖是一種用益物權(quán)也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，但其具有一定的身份性，是農(nóng)村集體成員享有的福利待遇”。筆者認(rèn)為，這一理由并不能否認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性。
首先，盡管從家庭土地承包經(jīng)營權(quán)取得上看，家庭承包的承包人應(yīng)該是本集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)戶，但這并不能表明家庭土地承包經(jīng)營權(quán)是為特定人設(shè)立的人役權(quán)。
認(rèn)定家庭土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份性的理由在于取得承包經(jīng)營權(quán)的只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，然而只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶才能通過家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)，是因?yàn)檫@種土地承包經(jīng)營權(quán)是“集體組織成員作為集體土地所有人一分子所應(yīng)獲得的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)”，這種“身份”上的特殊性不同于為特定人設(shè)立的人役權(quán)的身份性，家庭土地承包經(jīng)營權(quán)并非屬于劉保玉教授所言的人役權(quán)。人役權(quán)是在他人財(cái)產(chǎn)上為特定人設(shè)立的一種用益權(quán)，只對(duì)該特定人發(fā)生效力，一旦該人死亡，該役權(quán)也就消滅。家庭土地承包經(jīng)營權(quán)則不因物權(quán)人的死亡而當(dāng)然消滅。雖然家庭土地承包經(jīng)營權(quán)是以“戶”為基本單位的，但每戶所承包的土地一般是按人分配的。家庭土地承包經(jīng)營權(quán)一旦設(shè)立，在承包期內(nèi)原則上“增人不增地，減人不減地”。有學(xué)者認(rèn)為，這說明在家庭成員中有人死亡時(shí)，只要該戶還存在，就不發(fā)生繼承問題。劉保玉教授也以此證明家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的不可繼承性。但筆者認(rèn)為，這一原則正說明土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性。因?yàn)榧彝ネ恋爻邪?jīng)營權(quán)的設(shè)立之始是以家庭人口而不是按戶分配承包地的，而農(nóng)戶的成員相互間是有繼承權(quán)的，盡管承包戶內(nèi)的某一成員死亡，不發(fā)生其他法定繼承人的“跨戶繼承”，但其死亡也不發(fā)生該成員分配的承包地被收回，“戶內(nèi)成員對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)屬于共有關(guān)系，成員的份額權(quán)則存在繼承問題”，[5]這也正說明家庭土地承包經(jīng)營權(quán)并非為特定人設(shè)立，不是具有人身專屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)。張玉敏教授也曾指出，“被繼承人對(duì)土地、果園、魚塘、山林的承包經(jīng)營權(quán)就其性質(zhì)而言，并不具有人身專屬性，在承包期內(nèi)，其承包經(jīng)營權(quán)由其繼承人繼承并沒有實(shí)質(zhì)性障礙”。[6]
其次，家庭土地承包經(jīng)營權(quán)盡管具有社會(huì)保障的功能，但這不能影響其可繼承性。
家庭土地承包經(jīng)營權(quán)確實(shí)具有保障農(nóng)民基本生活需要的功能，也可以說是農(nóng)民享有的一種福利待遇。但是，之所以具有這一功能，也正因?yàn)樗寝r(nóng)民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的重要權(quán)利，這種社會(huì)保障并非是國家或者社會(huì)特別給予的，而是農(nóng)民作為土地所有權(quán)主體之一分子應(yīng)得的財(cái)產(chǎn)。也就是說，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，并非是特別給予的福利待遇，而是對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。因此，即使國家能夠給予農(nóng)民社會(huì)福利待遇，也不能因此剝奪農(nóng)民基于所有權(quán)一分子應(yīng)得到的這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利。另外，一項(xiàng)權(quán)利是否為福利待遇，并不能決定其是否具有可繼承性。劉保玉教授認(rèn)為，“正如城市生活困難者領(lǐng)取低保的資格和權(quán)益，其繼承人不得繼承；經(jīng)濟(jì)適用住房房主的繼承人不符合申購條件的，不得繼承經(jīng)適房，唯可以繼承由政府回購所得的價(jià)款。承包人的土地承包經(jīng)營權(quán)不得作為遺產(chǎn)，但是如果承包人付出投入使得土地的生產(chǎn)能力提高，其繼承人有權(quán)要求一定的補(bǔ)償。”筆者認(rèn)為，領(lǐng)取低保的資格，不論是城市生活困難者還是農(nóng)村生活困難者，都不能繼承，因?yàn)檫@并非財(cái)產(chǎn)權(quán)。生活困難者領(lǐng)取低保所得的財(cái)產(chǎn)，則無論是城市居民還是農(nóng)村居民領(lǐng)取的，都是可以繼承的（至于是否會(huì)有剩余則為另外的問題）。至于經(jīng)濟(jì)適用房是否可以繼承，則不能一概而論，這決定于購買經(jīng)適房時(shí)的規(guī)定。況且，經(jīng)適房房主對(duì)其房的權(quán)利與農(nóng)民對(duì)其土地的承包經(jīng)營權(quán)并不具有可比性。但與此相似的其他的“房改房”、“福利房”不可繼承嗎？顯然不能得出這樣的結(jié)論，因?yàn)檫@種房產(chǎn)權(quán)是公民個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)。那為什么一涉及農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的繼承我們就要予以諸多限制呢？筆者認(rèn)為，主張予以限制者盡管以保護(hù)農(nóng)民利益為理由，但這種限制卻并不符合保護(hù)農(nóng)民利益的原則，并不具有正當(dāng)性。
再次，土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊目的性也不影響其可作為遺產(chǎn)繼承。
依《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是承包經(jīng)營權(quán)人用以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的用益物權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)的這一特定目的，是其不同于其他用益物權(quán)（如建設(shè)用地使用權(quán)等）的重要特征。有學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)的特定目的性也決定了它不能繼承，因?yàn)槔^承人有的不能或不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)的這一特定目的性只決定了無論何人繼承土地承包經(jīng)營權(quán)都不能改變土地承包經(jīng)營權(quán)的特定目的，但并不影響土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性。因?yàn)槔^承土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承人即使自己不能或不從事農(nóng)業(yè)生活活動(dòng)，也可以將其繼承的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人行使，自己獲得轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)所得的收益。當(dāng)然，這涉及土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓，以下我們討論土地承包經(jīng)營權(quán)可否流通問題。
二、關(guān)于家庭土地承包經(jīng)營權(quán)是否具有完全的可流通性
不可否認(rèn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)可為繼承權(quán)的標(biāo)的，但也并非全部財(cái)產(chǎn)權(quán)都可繼承。一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)是否可作為遺產(chǎn)繼承還決定于其是否可以流通。一般說來，不具有流通性、不能轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)是不能繼承的，如扶養(yǎng)請(qǐng)求權(quán)就不能繼承。而具有流通性、可轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)都應(yīng)是可繼承的。反對(duì)家庭土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承的一個(gè)重要理由是家庭土地承包經(jīng)營權(quán)并非可自由流通的財(cái)產(chǎn)權(quán)。筆者認(rèn)為，這一理由也是不能成立的。
應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)于家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的可流通性有一個(gè)從限制到逐漸放開的過程。最初，對(duì)于承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是予以較嚴(yán)格限制的。如1999年7月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》第14條規(guī)定，“承包方未經(jīng)發(fā)包人同意，轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或者互換承包經(jīng)營標(biāo)的物的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無效。”因?yàn)樵谶@一時(shí)期，承包關(guān)系僅被看作是合同關(guān)系，合同權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓、變更當(dāng)然應(yīng)經(jīng)另一方當(dāng)事人的同意，因此，承包合同的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包或者承包標(biāo)的物的互換都須經(jīng)發(fā)包方同意，否則無效。
至2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》開始確認(rèn)了承包方對(duì)土地承包經(jīng)營的權(quán)利為物權(quán)性權(quán)利，也確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的可流通性。該法第16條明確規(guī)定，承包方“依法享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利”。第32條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”當(dāng)然，該法對(duì)于家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也予以一定限制，而非完全放開。如該法第37條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”。
在《物權(quán)法》制定中是否賦予家庭土地承包經(jīng)營權(quán)完全的流通性，曾有不同的觀點(diǎn)。2007年3月正式通過的《物權(quán)法》對(duì)于家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)和其他方式取得的土地承包權(quán)的流通仍作了不同規(guī)定。該法第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”而第133條規(guī)定，“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。”時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長的王兆國在向第十屆全國人大第五次會(huì)議所作的《關(guān)于〈中華人民共和國物權(quán)法（草案）〉的說明》中作了以下說明：“關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押能否放開的問題。考慮到目前我國農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國范圍看，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟。為了維護(hù)現(xiàn)行法律和現(xiàn)階段國家有關(guān)土地政策，并為今后修改有關(guān)法律或者調(diào)整有關(guān)政策留有余地，物權(quán)法草案規(guī)定：‘土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。’‘宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”，該說明無疑提供了以下信息：第一，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的完全放開，從全國看當(dāng)時(shí)條件尚不成熟，待條件成熟時(shí)即可實(shí)行完全放開；第二，法律之所以如此規(guī)定，是為今后修改有關(guān)法律和有關(guān)政策留有余地。這里所提的“留有余地”正是指完全賦予土地承包經(jīng)營權(quán)流通性。因此，盡管《物權(quán)法》中規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人“有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”，但并未對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)以入股、抵押等方式的流轉(zhuǎn)作出禁止性的規(guī)定。
事實(shí)上，自《物權(quán)法》實(shí)施后，國家政策一直致力于推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。如2008年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求：“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。”《中共中央國務(wù)院關(guān)于 2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》提出：“抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。”“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。”2012年12月31日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》再次要求：“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度。堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”并指出：“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。”從上述規(guī)定可以看出，在國家政策的層面上對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不是強(qiáng)調(diào)如何依現(xiàn)行法予以限制，而是強(qiáng)調(diào)如何修改、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，以保障由土地承包經(jīng)營權(quán)人自主地按照自愿有償原則流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自愿有償原則，表明土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)可由權(quán)利人自主流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。實(shí)際上，至少在許多地方土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)完全由土地承包經(jīng)營權(quán)人自主決定，而不必經(jīng)發(fā)包人同意。
從以上所述的國家政策和各地進(jìn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)看，可以說，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)的完全流通性是改革的趨勢，未來對(duì)與此不相符合的法律法規(guī)會(huì)作出相應(yīng)的修改。筆者認(rèn)為，在修訂繼承法時(shí)應(yīng)當(dāng)預(yù)見到這種趨勢，從土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的一項(xiàng)重要的具有流通性的財(cái)產(chǎn)權(quán)上考慮其可繼承性。即使在繼承法上不能明確土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承，至少也不能規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)不得繼承。
三、關(guān)于林地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承是否合理
《農(nóng)村土地承包法》第31條第2款規(guī)定，“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以繼續(xù)承包。”學(xué)者多認(rèn)為這一規(guī)定確認(rèn)了林地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承。劉保玉教授認(rèn)為，這是法律對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)可繼承的例外規(guī)定，并且認(rèn)為，“從立法論的角度看，法律規(guī)定的此種例外是否合理，不無疑問”。他主張，“不如一律禁止家庭承包下的承包經(jīng)營權(quán)的繼承，以保持體系和立法精神上的一貫性。”筆者贊同劉教授的這一觀點(diǎn)：即對(duì)于各類土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承問題，法律應(yīng)規(guī)定一致。但筆者認(rèn)為，，不應(yīng)當(dāng)以“一律禁止家庭承包的經(jīng)營權(quán)的繼承”來實(shí)現(xiàn)此目的。
第一，盡管現(xiàn)行法中未明確規(guī)定除林地土地承包經(jīng)營權(quán)的家庭土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承，但也從未規(guī)定家庭承包下的土地承包經(jīng)營權(quán)不可以繼承。對(duì)于家庭土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以繼承，理論上有爭議，“禁止家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承”只能算是一些學(xué)者所理解的立法精神，卻并非就是真實(shí)的立法精神。并且“禁止家庭土地承包經(jīng)營權(quán)承包”這種觀點(diǎn)并不符合土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)在屬性，也不符合保護(hù)農(nóng)民權(quán)益以及促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的時(shí)代要求和國家政策。
第二，禁止林地土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承，不僅與現(xiàn)行法的明確規(guī)定不符，更重要的是不符合林權(quán)制度改革的要求。2008年6月8日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》要求用5年時(shí)間完成集體林權(quán)制度的改革，明確規(guī)定“在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯拢值亟?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途”。林權(quán)改革就是要使“四權(quán)（所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)）”真正落實(shí)，賦予林地經(jīng)營權(quán)完全的流通性是落實(shí)“四權(quán)”的體現(xiàn)。也只有承認(rèn)林地經(jīng)營權(quán)的可繼承性，才能真正實(shí)現(xiàn)林地經(jīng)營權(quán)的完全流通。因此，規(guī)定林地經(jīng)營權(quán)可以繼承并非不合理，而是保護(hù)林地承包經(jīng)營權(quán)的合理結(jié)論。
第三，林地承包經(jīng)營權(quán)與耕地、草原等土地承包經(jīng)營權(quán)同屬于土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)，所不同的僅是承包期限和土地用途，因此，在是否可繼承上法律應(yīng)當(dāng)同樣對(duì)待，只不過任何土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承都不能超過承包期的剩余期限和不得改變土地的用途。因此，筆者主張，“為保持體系和立法精神的一致性”，不應(yīng)一律禁止家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承而應(yīng)承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)（不論何種方式和何類土地的承包經(jīng)營權(quán)）的可繼承性。
注釋:略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北方法學(xué)》
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