摘要：新政期間，清政府推出了“振興農務”的新政策，并出臺了一系列政令或措施，如農務行政機構專門化、引進近代農業生產要素的制度安排、放墾及獎勵公司等。這些作為來自于政府方面的制度供給，顯示了政府在政策制定的目標和視野上的根本性轉變。這一方面標志著國家干預經濟方式的改變；另一方面也預示著國家在組織和發揮農業生產方面職能的進化，是國家對農業管理的開端，符合時代之需要，因而構成了中國農業經濟近代化及農業經濟制度近代化的重要一步。
關鍵詞：制度供給；晚清新政；農業政策；社會績效；
農業經濟的發展從根本上說取決于農業領域中勞動生產力的提高和農業勞動者個體自主活動能力的增強。但在一個只有治亂循環、王朝更迭的社會環境中，農業因生產要素和技術缺少明顯變化而陷入到一種被稱之為“特殊類型的經濟均衡狀態”中。在此種情況下，政府作為轉型時期制度創新方面最具優勢的社會組織，對于社會進化和“均衡狀態”的打破起著十分重要的作用。因為政府是一個“超級企業”，“它能通過行政決定影響生產要素的使用。……它可以強制規定各種生產要素應如何使用。”［1］（P22）晚清新政期間，中國作為一個近代化進程中的“后來者”，正是在內外多種壓力的驅迫下，政府開始了建立現代民族—國家的努力，試圖通過強化和擴展國家權力來有效地實現其對社會經濟的改造和直接干預。為達此目的，清政府在變革行政體制的同時，提出了包括農務在內的“振興實業”政策，并由此出臺了一系列與興農有關的法令。所有這些“行為規則”作為來自于政府方面的“強制性”制度供給，對中國農業的近代轉型起到了前驅先路之功效。本文擬對此略述之。
一、政府農務行政機構的專門化
從社會的角度來考察，國家的某一項新經濟政策的出臺和行政機構的嬗變，其始發動因不是一般的經濟矛盾，而是被社會廣泛發覺的整個國民經濟的矛盾。晚清時期，中國經濟尤其是農業生產，伴隨著國內人口的增加，天災人禍之頻仍及國外西方商品經濟的沖擊而日趨衰敗，最終致使民生日蹙。在此種情況下，以田賦為財政收入主源的清政府遂陷入了國用匱絀的窘境，“言常用則歲出歲入不相抵，言通商則輸出輸入不相抵，言洋債則竭內外之力，而更無以相抵”。［2］（P6）羅掘俱窮的經濟危機與社會外部生態環境惡化的交織，驅使許多“以天下為己任”的有識之士不能不對洋務時期形成的“重商思潮”進行反思，去重新探尋經濟發展的內在邏輯，再加上西方農學新知東漸的催生及對多年來中外商戰效果的感悟，使他們在不懷疑工商業對于國家利益固有價值的前提下，重新體認到農業的經濟和社會價值，故而形成了新形勢下的“農本意識”，強調農業是中國的立國之本、富強之道。1897年，張謇在《請興農會奏》一文中指出：立國之本不在兵和商，在于工與農，“而農為尤要。蓋農不生則工無所作，工不作則商無所鬻，相因之勢，理所固然”。［3］（P13）無獨有偶的是，1898年4月，張之洞也上奏稱，富國之道“不外乎農、工、商三事，而農務尤為中國之根本”。［4］（P1285）當時諸如舒爾茨語。他認為：“傳統農業應該被作為一種特殊類型的經濟均衡狀態”，其核心問題是生產要素和技術條件長期以來缺少明顯的變化（見［美］西奧多·Ｗ·舒爾茨著，梁小民譯：《改造傳統農業》，商務印書館１９９９年版，第２４—２５頁）。就此而言，當時中國的農業生產狀況極類似于此。人們普遍認為中國的現代民族—國家建設始于清末新政時期。它的創立有兩個表現：一是國家行政力量的強化；二是對傳統社會—經濟的改造，以培植“不斷增長的國民經濟與民生體系”。從這兩點上來看，清末農業制度上的近代化趨向，從一個側面體現了清政府建立現代民族—國家的努力。依據諾思關于制度的定義，價值觀念、倫理道德、意識形態等都應是制度的構成部分。按照契約的法律化的程度來理解，這些雖然只能算是一種“非正式的制度”，其遠沒有國家規定的“正式的制度”，即被社會所認可的、文化進化所形成的規則，具有影響力和權威性。但是，意識形態作為一種行為方式，它可以通過提供給人們一種“世界觀”而使政府的行為決策更經濟、更合理與更公正（參閱道格拉斯·Ｃ·諾思著，陳郁等譯，《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店1994年版）。同時它也可能與政府的制度安排發生沖突，阻礙經濟運轉，使交易成本上升，引起制度安排失效。由此可見，社會轉型時期，人們的價值觀念、意識形態對政府正式制度的形成有著相當大的影響作用。此類的言論俯拾皆是，不一而足。從這些如出一轍的話語中，不難看出，“思變”時代人們在產業結構的安排上已經形成了一種新的共識：以農為本，農工商一體化經營的理念。不過，需要強調的是，此時人們所言的“以農為本”之話語和舊時官方倡導的“農本”思想已大異其趣，并非是簡單地推崇傳統的小農生產方式，而是將農業作為國民經濟基礎的意義上來論述，視作為工業提供原料的部門。因此，從這一角度而言，人們的這種共識顯然是在逾越傳統社會的“重本抑末”之定勢，打破農工商產業間壁壘界限后的理性產物。
一般說來，意識形態與制度之間的關系極為密切，它對制度的形成與嬗變具有基礎性的作用。而觀念作為意識形態的核心，它的更新無疑是一切制度變革的前提與先導。清末為數不少的士人正是在這種農工商一體化經營的新產業理念驅使下，開始勸諫政府，希望憑借國家政權的壟斷地位和其低廉的社會成本來確立“理性化”的官僚體制。具體到農業方面，就是要求肇建專司農務的行政機構，推進中國農事生產的進展。1901年9月，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞聯名上奏朝廷說：近年以來工商業均有所發展，“惟農事最疲，有退無進……今日欲圖本富，首在修農政”。［5］（P4758—4759）此種考慮之下，他們要求在京城專門設立“督農課桑之事”的農政大臣，并“立衙門，頒印信，作額缺，不宜令他官兼之，以昭示國家敦本重農之意”。［6］（P45—46）1902年晉撫岑春煊、直督袁世凱也分別奏稱：“農工為商務之本，而商之懋遷，全賴農之物產、工之制造。歐美、日本以商戰立國，而于農業、工藝精益求精，經營董勸不遺余力”，故中國應向這些國家學習，“尤注意務農，專部統之。”［7］（P852）臣僚的吁請，財政之短絀，使清廷中樞的價值觀念也發生了轉向，意識到“農工商業為富強之根本”。因而，1902年諭令特派大臣“專辦商務”，且責成各地督撫“及時振興”農工要務。同年10月，奉命外出歐美日本考察商務的載振歸國，向清中央提出設立商部，以官權加強對全國農工商各業的統一擘劃。1903年6月，南洋華僑張振勛上書稱：現時政府財力竭蹶，國庫空虛，其能湊集巨資，承辦一切者，惟仰賴于商；農、工、路、礦諸政必須歸并商部一部，否則事權不一，亦非商戰之利。在諸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初設專門性的產業行政機構—商部，地位僅次于外務部而列其他各部之首。商部內分設保惠、平均、通藝、會計四司，分別負責農、工、礦、交通、財政等事宜。其中“平均司”為專門執掌與農業相關的如“開墾、農務、蠶桑、山林、水利、樹藝、畜牧一切生植之事”的“農政機關”。［8］至此，清中央有了以籌劃發展農業為旨歸的統一領導機構，從而為農業改良的制度化鋪平了道路。同時，商部將農業納入其管轄范圍，并對其職責做專門化、具體化的界定，顯示出農業問題得到政府前所未有的重視；而且也表明國人的農業生產開始走出自然經濟的藩籬而面向市場，要求農業為商品的生產、流通服務。
事實上，商部問世之后，也正是“以該部章程中有管理農務之條”為由，力圖在政府近代農業經濟計劃中充當支配者的角色。為此，一方面調整農業政策，積極從事于整頓全國各地及各項農事。如在1903年11月，奏請政府“振興農務”，提出“清地畝，辨土宜，興水利，廣畜牧，設立農務學堂、農事試驗場”等項具體措施，并“通飭各省舉辦”，以發展近代新型農業；［8］另一方面又著力于進行地方行政機構的變革，奏準中央在各地設立商務局，作為商部在地方的分支和可靠的支持機構，以形成新式的權力運作網絡。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商務議員數名，“悉心體察”本地包括農業在內的諸項事宜，務必定期將“各省土產生貨若干，價值若干；何者暢行，何者滯銷；何者可以改造熟貨，何者當設法改良”等農情狀況分門別類地匯報到商部。［9］兩方面的結合無疑加速了省級農政專門機構的創設。1902年袁世凱在保定首設負責本屬農業改良的直隸農務局；1905年川督錫良在成都設立川省農政總局，“以挈全省農政之綱”，局內分設農田、蠶桑、樹藝及畜牧四部門，各縣設農務局，“以稽考本屬農事”，各鄉遍設公社，層遞形成了“總局倡之，各屬率之，公社董之，民間則效而實行之”的農務系統。［10］這樣，中央有了專門管理、指導農業的機構，各省州縣設了農務局、勸農局，初步匯成上下相依、指臂相連的近代垂直式的農政系統。
1906年，隨著新政的深入，清廷對中央各部權限做了較大改組，將工部并入商部，改稱為農工商部。同時變原來的“平均司”為“農務司”，“專司農政”，舊時隸屬戶部的“農桑、屯墾、畜牧、樹藝等項”，工部的“各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚”等涉農事宜，悉劃歸農務司管理。［11］(P480)與此相應，各省的商務局也變為農工商務局，并在各地設“勸業道”官制，附設勸業公所；各廳州縣設勸業員，辦理各地含農業在內的實業事項。毋庸置疑，經過此次調整，中樞與地方機構中有關農務的行政責任更明、職能更細，并在一定程度上改變了先前中央機構上新舊雜陳，且部門間因在職權范圍上糾纏不清而多掣肘推諉的弊端，統一了對以農業為首的實業的領導權，加強了近代意義的經濟集權制，為農業改良提供了制度與行政方面的合法性基礎。
概括地說，新政時期人們產業觀念的變革和對農業功用的重新體認，驅使清政府農業行政開始了近代嬗變。晚清自上而下的新型農業行政構成，無論就其概念名稱，還是論其職責權限，與舊時形同虛設的戶部相較，愈來愈專門化、細密化和合理化；而且已初顯上下相系、分層負責的科層管理跡象。行政組成系統的此種“理性化”發展，打破了傳統社會那種決策做出后因缺少從中央到地方的垂直領導系統與固定機構而無以貫徹執行的流弊，同時也扭轉了在傳統“抑商”政策下，農工商各產業間不通聲氣、“各自為謀”的狀況，初步顯現了各業間在行政管理上協調性和水平整合跡象。所有這些都為晚清乃至民國建立以后農業方面的近代化奠定了行政制度方面的基石，正因如此，時人才言：“民國實業之有政策，以設立商部始。”［7］
二、引進近代農業生產要素的制度安排
出口農產品在世界市場競爭中的劣勢地位，使清廷及商部認識到“商務初基，以提倡土貨為要義，而商之本在工，工之本在農，非先振興農務，則始基不立，工商亦無以為資”。［12］(P11241)而農業的振興，對于“后發外生型”現代化的國家來說，除了肇建專門化的近代農務行政部門外，還必須要動用政府的力量推動制度變遷，以對傳統農業中的各種生產要素進行改良，引進西方先進的生產技術，促使其向近代農業的進化。有鑒于此，清中央以“命令和法律”形式，先后制定和頒布了許多“興農”措施，為農業提供服務，概括起來主要集中在如下幾個方面。
第一，在變革學制的基礎上，創辦各級農務專門學堂，提倡農學教育。近代農業與傳統農業的一個最大區別就在于生產中對科學技術及某些非傳統的生產要素的應用。與之相應，人才的需求及培養也就成為此時農業變革中的關鍵，再加之中西方經濟方面的差距，使清政府感悟到“實業教育為今日之急務”。故從1903年起，陸續制訂、頒布了一系列關于發展農業教育的政策和規章，興辦農業學堂由此也就成為新政中的一項“既定國策”。首先在其頒行的《奏定實業學堂通則》中說：中國農工商各業故步自封、沒有進境，是因“實業教育不講”的緣故，現今提倡的實業學堂為“振興農工商各項實業，為富國裕民之本計”，并規定農業學堂分為初、中、高三級，分別招收年齡不等、學歷不同的學生。［13］(P742)隨后不久，清廷又頒布了《奏定初等農工商業學堂章程》、《奏定中等農工商業學堂章程》和《奏定高等農工商業學堂章程》，詳細厘定了三類農業學堂的開設辦法，對科目及課程的安排也做了較為全面的規劃。如中、高等農業學堂分為預科、本科，本科又細分為農學、森林學、獸醫、蠶業、水產等專業。同時各專業又都設置了全面合理且與農務關系密切、操作性強的課程，以高等農業學堂的農業專業為例，所設課程包括農學、園藝學、化學及農藝化學、植物病理學、昆蟲學、土壤學、肥料學、農業理財學等21門。［13］(P759)除此之外，清政府還要求各中小學堂或實業學堂附設實業補習普通學堂，三年畢業，分為農業、商業、水產等四科，農業科開設農具、害蟲、園藝、養蠶、家畜等14門課程。而且為推動農務學堂和農業教育的快速發展，1906年清朝學部奏請在京師設立高等農業學堂和工商學堂各一所，“以為全國模范”；嗣后又兩次下令各府州縣須在兩年內分設中、初等實業學堂各一所，每所招生百名。政府教育方針的轉向及相關教育政策的推動，促使了清末農學教育的高漲。據統計，到1909年，全國計有高等農業學堂5所，中等31所，初等75所，累計達111所，在校人數為6028人。后經1909—1911年的辦學高潮，農業學堂的數量和規模有所擴大，至1912年，全國共有各類農業學校263所，在校人數達15379人。［14］各級農業學堂皆以“教授農業上所必需之知識、應有之技能，用中國之成法，參東西洋之新理，使學者實能從事農業為宗旨”。［15］由此可見，農學教育的興起、農業人才的培育和教育內容的專門化、“實業化”，為中國傳統“無學之農”向近代“有學之農”的過渡準備了最初步的人力資源。
第二，倡導各省設立農事試驗場，推廣和傳播農業新科技。技術變動是農業進步的動力，因為它不僅可以降低生產成本，提高資本收益率，而且還可以將僅滿足于使用價值生產的經驗農業改造成規模化經營的知識農業。為改進落后的農業生產技術，1903年商部在《通飭各省振興農務》中要求各地“辦土宜”、“興試驗場”；并以此為基礎詳細指出：“凡土質之化分，種子之剖驗，肥料之制造，氣候之占測，皆立試驗場，逐一講求，縱人觀覽，務使鄉民心領其意，咸知舊法不如新法，樂于變更。”［16］(P5103)在政府的重視和支持下，農業試驗機構開始在各地紛紛設立。1902—1906年間，保定、武昌、濟南、福州、沈陽等地相繼開辦了省屬的農事試驗場。1906年4月，農工商部為“借示農業模范”，以達“廣開風氣，振興實業之基礎”，成立了農工商部農事試驗場，內分農林、蠶桑、動物、博物、畜牧、會計、書記、庶務八科，選購并進行谷麥、蠶桑、蔬菜、果蔬、花卉等作物品種的試驗與改良，標志著全國性農事實驗機構的產生。［17］(P875)此后，福建、四川、黑龍江、吉林、新疆等地也開辦了省級的農事試驗場。到1911年，全國規模較大的農事試驗場已達20余處，至于民間創辦規模較小的試驗機構，更是不勝其數，據1911年統計，僅川省一地的農業試驗場數就已有74處之多。［14］值得注意的是，當時各類農業科學試驗機構作為服務于生產的“公共物品”，往往是與地方農業學堂聯動，開辦各種農務培訓班，或者派員下鄉演講、輔導新式耕種技術；同時還進行農產品的改良試驗，引進良種及西方新型農具，研究土壤，出版農書和報刊，設立農產品陳列所等，將科學試驗與教育活動有機地融為一體，結果不但增加了農事活動中的科學因素和科技含量，或多或少地改變了農人在征服自然過程中的盲目、被動狀態，而且還有力地促進了農學新知的傳播。如山西省，農林學校教習于該校試驗場中遍栽榆苗，令民領種不取分文。四川省的試驗場將外國籽種分類說明，給發試種。實際上，作為服務于生產的制度——農事試驗場的大量涌現，顯露出中國農業在外來商品沖擊下所面臨的前所未有的危機的同時，也裸露出了背后支撐中國農業生產的“農學體系”的轉化，即由傳統的以整體觀察、外部描述與經驗積累為特征的“經驗農學”開始向近代的以個體觀察、內部剖析和科學實驗為特征的“實驗農學”過渡。
第三，飭令設立中間組織——農會，以“開通智識”、“聯合社會”。農業為弱質產業部門，為提高資源配置效率，降低生產和經營過程中不確定因素造成的風險與交易費用（如技術風險與其推廣的高成本），政府支持、倡導民間設立介于國家與社會之間的中間組織如農會組織，是極為必要的。對于這一點，即創設農會之議和人們對于農會制度的需求，早在維新時期就已萌生，然而當時主要是一些士大夫、知識分子研究農學的帶民間性質的學術活動團體，政府并未認識到其對農業發展的重要性，因此也就不可能實現人們對這種制度需求。商部成立后，清廷逐漸意識到欲使農業進化，非設農會則難以奏效，農務總會設立誠不可緩，因為欲開通智識，改良種植，聯合社會，必視此為權輿。思想觀念的轉變為制度的供給鋪平了路基。1906年，農工商部在奏定職掌事宜時，第四條即提出在各省組設農會組織。1907年7月，袁世凱批飭成立直隸農務總會后，農工商部便奏請政府批準立案，同時通飭各省仿辦。同年10月，農工商部在上奏中央的《籌辦農會酌擬簡明章程折》中再次指出：農會之設，實為整理農業之樞紐。綜厥要義，約有三端：曰開通智識，曰改良種植，曰聯合社會。而后，清政府頒布了專為整頓農務而設的《農務會試辦章程》和《農會簡明章程》二十三條，詳細界定了農會的宗旨、組織、會員條件及任務，從而為農會組織的設立提供了制度上的保障。并要求“各省應于省城地方設立農務總會，于府廳州縣酌設分會，其余鄉鎮村落市集等處并應次第酌設分所”，“總會地方應設農業學堂一所，農業試驗場一區，造就人才分任地方農務以挈各分會分所之綱領”。其中特別強調農務會“應辦之事，曰主辦報、譯書；曰延農師、開學堂；曰儲集佳種；曰試種；曰制肥料及防蟲藥、制農具；曰賽會；曰墾荒”。［18］(P41)政府對農會社團合法性的賦予，目的顯然是希望農會組織成為新生產要素在農村地區浸潤展延的一個有力工具。這樣，在政府政策的激勵下，農會組織開始公開地在各地迅速推行，至清末民初已遍布全國縣以上的各個地區。直隸在1911年前“總會奏準設立者15處，分會136處”；［12］（P11247）就連地居偏僻的四川省，1910年時“農會基本普及，計有農務總會一處，農務分會114處，農務公所711處，計826處。”［19］(P578)諸多總會、分會和分所構成一個復雜的上下相系的農會組織系統，其作為一種“非行政輔助管理手段”，自然對政府農業政策法規的施行，起到了重要的作用。但是需要看到的是，由于省際、地區間及不同農務總會間缺少橫向聯系，互不相通，而且區域間農情差別甚大，很難達到政府所望的“聯合社會”之功效，故為加強各地農會間的聯絡及中央與地方之間的農情互通，1910年農工商部又頒行了《全國農務聯合會章程草案》，擬在滬籌設全國農務聯合會，作為“聯絡全國農業機關，調查全國農業狀況，規畫、勸導全國農業改良與進行”的總機構，［20］以“互換智識”，更好地誘導農業走向近代化。
綜觀上述幾方面的內容，可以看出，清政府所頒行的政令，無論是在對農業學堂之提倡，還是在對農事試驗場之激勸，或是對農會新式社團之促進，其意圖均在圍繞著開通農民知識，因地制宜，改良種植，以期推動農業發達這一主旨進行活動。因而，決定了其制度安排與活動內容多側重于對新生產要素的引進，如良種佳藝、新農具、化學肥料及培養具有新農學知識、能運用這些新生產要素的人力資本。而且這些也表明，自清末始，政府及其職能部門對農業已逐漸由舊時單純的強制征賦式管理向為生產提供各種服務的方式轉化，并形成制度，這不能不說是農業管理模式開始走向近代化。
三、放墾及獎勵公司政策與農業經營方式的進化
傳統農業向近代農業轉化的關鍵在于生產中經營方式的變革，即改變傳統的以家庭為單位的“小農”生產，通過開墾荒地增加種植面積，向以墾殖公司形式組織起來、以規模化墾殖為特點的“大農”經營方式過渡。從這一點出發，新政時期，清政府在沒有改變先前土地占有方式的前提下，實行了開放禁墾區和獎勵墾荒政策。
早在19世紀末就已有過不少人士建議清廷放棄過去的“禁墾令”，實行墾荒政策，但真正將其付諸行動的卻是在新政期間。1902-1904年間，清廷相繼宣布對東南鹽場蕩地、奉天牧場、吉林圍場、黑龍江荒地等處放墾。然對于放墾后如何開發卻未有明確的計劃。1906年底，清政府在頒發的上諭中指出：中國地大物博，只以農林要政未能切實講求，棄利于地，未免可惜，要求各直省督撫通飭各屬詳查所管地方官民各荒并氣候土宜，限一年內無論遠近繪圖造冊悉數報部，由農工商部詳定妥章奏明辦理，務使國無曠土，野無游民，以厚風俗而固邦基。隨后，農工商部便通令要求各地方官遵旨籌辦農林事情。1907年，復飭各省查報荒地。與此同時，為解決墾荒過程中的資金問題及激起世人特別是商人創辦實業之沖動，農工商部實行了獎勵措施，如在開辦勸工陳列所時明確規定：凡送到自制物品，由本所考驗優劣，如系獨出心裁，創制新法，足以提倡土貨抵制洋貨者，給予獎勵。1907年8月頒布了《華商辦理實業爵賞章程》和《獎勵華商公司章程》，再次強調給予那些“所辦實業能開辟利源制造貨品，擴充國計民生”之人以獎勵。［18］（P47）1909年4月，農工商部訂定《推廣農林簡明章程》二十二條，并奏準中央得以實施。該簡章規定了墾荒與發展農業的具體辦法。督令各地先從查荒入手，由各該地方官就所屬境內履勘清查官荒若干，民荒若干，大段片荒若干，畸零散荒若干，舊熟荒若干，毗熟夾荒若干，分別予以開發。至于大片面積的荒地荒山可由紳商集股設立公司，準其指定區域承領官荒，收買民荒，由地方官填給印照準令開辦。而且對于墾荒卓有成效者，應從優獎勵，或繕給匾額，或給予功牌獎札，或酌予虛銜頂戴，或按照異常、尋常勞績咨部匯案奏獎。同時為加重地方官員對發展農業的重視，章程亦將農林事宜列入考成，“每年將所管境內荒地總數暨籌辦開墾事件、商民領墾事件，規模若何，成績若何，年終編列表說，匯報該管上司咨部，由部分別優劣等差，每屆三年，其切實辦理者擇優奏獎，敷衍塞責或并無報告者，指名嚴參。”［21］(P15)
政府政令的督促與獎勸，以及對公司制度的認可，為地方墾務的進行及發展路徑提供了政策性導向。故而，許多省份對開荒墾殖都較為重視，制訂了具體的放墾招墾章程，鼓勵墾荒。如廣西巡撫林紹年針對該省人力稀少、資金短缺、水利失修等實情，提出“廣西墾荒以招商為宗旨，不論本省鄰省之官紳商民，凡能設立公司鳩集股本雇募耕傭前來領墾者，均準承辦；其業其人，皆歸入商界一律看待。”［17］（P855）再如黑龍江省，為招徠墾戶，指定在漢口、上海、天津等交通發達之地設立該省的“邊墾招待處”，并對于招墾成效卓著的招待處辦事人員，以及發起創立墾務公司者，均酌情給獎或奏請授予頂戴；同時墾戶在開墾中“倘有青黃不接者”，準由就近官立銀行、銀號，“酌予貸助，分期償還”。［17］（P801—803）除此之外，四川、吉林、江蘇、安徽等省也都制定了本省墾荒的詳細措施。這些優惠政策及章程的實施，使得清末墾荒取得了明顯成效。以黑龍江為例，1904年前的40余年間放墾面積總計為1248742坰；而在此后短短的６年中，放墾面積達到6975996坰，增加了近6倍。［17］（P79—800）可見政府制度激勵的作用之大。
放墾面積增大及政府獎勵公司政策的推行，最終帶來農業的經營方式的重大變革，即農業墾殖公司的萌發與壯大。近代中國農墾公司產生于19世紀末的維新運動時期，但當時農業公司的數量極少，規模也甚小。新政期間，政府的鼓勵墾荒政策為農墾公司的建立提供了土地資源這一先決條件，加之各級政府對私人集股開設墾殖公司的扶持與獎掖，故從1901年起，規模較大的農墾公司、大型農場則層現迭出，除少數邊遠地區外，絕大多數省份都有所開辦。據不完全統計，到1912年止，全國范圍內的農墾公司已有171家，資本總額6351672元。另據汪敬虞先生的分析，當時公司的實際數字“可能還要大大超過”于此。［22］(P231)由此可見，制度激勵下農務墾殖公司的進展之速。這些集資商辦的農墾公司，規模大小不一，資本額多在10萬元以上，最高的多達100萬元，最少的也有不足千元的。經營方式多種多樣：有公司統一雇工生產的；有公司在統一墾殖計劃下將土地以“招佃條約”的形式租給佃農或包工頭進行生產的，同時公司在作物品種的選擇、生產及農事改革等方面有著決定或指導作用；還有將墾熟土地出售的。盡管如此，但其已明顯有別于傳統的小農耕作或租佃經營，或多或少地帶有資本主義性質或大農經營的色素。而且更為重要的是，其生產取向是“外向型”的，即以市場需要、獲取盈利為目的，接納與引進了新式農業機械，生產過程中采用西方先進的生產技術，這也就與小而全、講究自給自足且“世代使用同一生產要素”的傳統農家生產迥然不同，是近代以來自然經濟解體的一個繼續，代表著晚清乃至近代中國農業發展的新趨向。
四、結語
“制度上的相應的改變是經濟現代化的必要條件之一”，制度是“包括各種不同的活動、結構以及具體活動的規章制度”。晚清最后十年，中央和地方農業產業機構、組織的變化，及由此而實行的一系列扶持和鼓勵農業發展的政令、措施，在某種程度上可視為一種政府“規定了特殊的比賽規則”的“制度”安排。［23］(P215—217)其作為過渡時代執行經濟功能且為農業轉型提供服務的制度，從客觀上言，對中國農業的近代化產生了一定社會功效。首先，就機構設置而言，“功能專化”的農政機關開始擠入政壇，有力推動了農業產業行政的近代化。新政期間，清政府在中央部門方面對先前的“六部”進行裁汰歸并，先后設置了商部、農工商部，下轄專司農務的“平均司”或“農務司”，沖破了傳統社會以人身控制為主的政治格局，使旨在改良、振興農業的行政機關首次進入中樞部門。地方上與之相應的農政局、農務局和農務聯合會、各級農會等以興農為職志的職業團體大量地涌現。這樣，在全國范圍內初步形成了一個縱橫相系的農務網絡。它的出現，一方面改變了以前各部間職權重疊及戶部的“雖有農桑、屯墾、畜牧、樹藝各項，然皆由舊制，沿用虛名，農墾之如何經營，樹藝之如何興辦，不顧問也”［8］的狀況，使新設的農政機構分工明晰、職責更專；另一方面分解細化了地方機構“一身而兼數任”的景況，緩解了地方官因“多重兼職”、“職責不專”而帶來的精力分散、窮于應付的弊端。
其次，清政府頒行的諸多興農政令及制度供給，或多或少地改變了世人心態，形成了重農社會氛圍，引進了先進的生產要素，驅使了傳統的“封閉性”農業向近代“開放性”農業的進化。對鄉村社會而言，接受新知識被認為是社會改造過程必不可少的第一步。為此，新政期間，清廷以諭令形式開始了經濟法制建設，其中涉及農務的經濟法規達十項之多，內容涵蓋興學育才、改良品種、引進新技、推廣農會、獎勵發明、辨別土質……等。諸多法規為興農提供了制度上的保證，社會上也因之形成了重農的氛圍，“由是國人耳目，嶄然一新。凡朝野上下之所以視農工商，與農工商之所以自視，位置較重。”［8］其最終加速了近代新生產要素向鄉村社會的蔓延。據統計，至1911年，新型農具如洋犁、刈麥器、播種機及國外良種為不少地方使用；化肥進口達761519擔；墾荒73731425畝，與農林相關的學堂、公司、局廠等共計1115處。［12］（P11241）此外，尚有不下數百種的西方農學著作如《農作病理學》、《種植學》、《農藝化學》等被國人譯介。所有這些都以不同方式從不同角度增強了鄉土中國的近代性，促使了農業生產與社會的近代化。
再次，清政府的制度供給昭示了國家在組織和發揮生產方面的職能發生了轉化。在此之前，國家在農業方面的功能除了“地墾廣”、“賦入多”外，幾乎毫無政策可言，因此，生產者是在“無教育”的狀態下，靠代際間的經驗傳承及世代使用的人力、畜力等“冷農具”為基礎進行生產，農業生產是一種缺少變化的“傳統農業”。而以清末新政為起點，政府的各項興農措施打破了農業生產的封閉態勢，引進了許多新的生產要素，并且開始注重對生產過程中勞動者的教育或培訓，加大科技的投入及對大型農機等“熱農具”的使用，從而使農業發展得以在政府的政策指導下進行，這不能不說是一種質的變化。盡管說這在當時尚屬于起步階段，對其產生的社會功效不應做過高評價，但由此至少可以說明20世紀初期，國家在組織、發揮農業生產方面的職能已經開始進化，同時政府的制度供給使得中國的傳統農業向近代農業邁出了艱難的一步，許多地方已初步顯露出近代農業的曙光。
不過，需要注意的是，制度作用的發揮，需要一個強有力的政府權威及國家財政作為支持，而這兩點在清末可以說是都不存在的。晚清最后十年間，中央權威的衰落，使得法規推行困難；清廷財政困難、資金短缺，限制了國家的經濟活動及制度執行的交易費用；最后加之所制定的實施計劃不完善，如對最根本的土地制度毫無觸及，且功能也不健全，致使政策法規的貫徹實施“有保護無監督”，亦易偏失。三者結合制約了清政府農業政策作用的正常發揮。
不管怎么說，清末新政期間，清統治者所制定的各項農業政策，顯示了政府在政策制定的目標和視野上發生了根本性的轉變。這一轉折，一方面標志著國家干預經濟方式的改變；另一方面也預示著國家在組織和發揮農業生產方面職能的進化，是國家對農業近代化管理的開端，符合時代之需要，因而構成了中國農業經濟近代化及農業經濟制度近代化的重要一步。特別是在此過程中嘗試借助法制、經濟及行政等手段建立國家對農業經濟的宏觀管理體制，在開啟了農業發展的制度化先河的同時，也為后來政府的農業經濟制度建設提供了可資參考的藍本。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：《文史哲》
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