摘要：新政期間，清政府推出了“振興農(nóng)務”的新政策，并出臺了一系列政令或措施，如農(nóng)務行政機構(gòu)專門化、引進近代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的制度安排、放墾及獎勵公司等。這些作為來自于政府方面的制度供給，顯示了政府在政策制定的目標和視野上的根本性轉(zhuǎn)變。這一方面標志著國家干預經(jīng)濟方式的改變；另一方面也預示著國家在組織和發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面職能的進化，是國家對農(nóng)業(yè)管理的開端，符合時代之需要，因而構(gòu)成了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟近代化及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟制度近代化的重要一步。
關(guān)鍵詞：制度供給；晚清新政；農(nóng)業(yè)政策；社會績效；
農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展從根本上說取決于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中勞動生產(chǎn)力的提高和農(nóng)業(yè)勞動者個體自主活動能力的增強。但在一個只有治亂循環(huán)、王朝更迭的社會環(huán)境中，農(nóng)業(yè)因生產(chǎn)要素和技術(shù)缺少明顯變化而陷入到一種被稱之為“特殊類型的經(jīng)濟均衡狀態(tài)”中。在此種情況下，政府作為轉(zhuǎn)型時期制度創(chuàng)新方面最具優(yōu)勢的社會組織，對于社會進化和“均衡狀態(tài)”的打破起著十分重要的作用。因為政府是一個“超級企業(yè)”，“它能通過行政決定影響生產(chǎn)要素的使用。……它可以強制規(guī)定各種生產(chǎn)要素應如何使用。”［1］（P22）晚清新政期間，中國作為一個近代化進程中的“后來者”，正是在內(nèi)外多種壓力的驅(qū)迫下，政府開始了建立現(xiàn)代民族—國家的努力，試圖通過強化和擴展國家權(quán)力來有效地實現(xiàn)其對社會經(jīng)濟的改造和直接干預。為達此目的，清政府在變革行政體制的同時，提出了包括農(nóng)務在內(nèi)的“振興實業(yè)”政策，并由此出臺了一系列與興農(nóng)有關(guān)的法令。所有這些“行為規(guī)則”作為來自于政府方面的“強制性”制度供給，對中國農(nóng)業(yè)的近代轉(zhuǎn)型起到了前驅(qū)先路之功效。本文擬對此略述之。
一、政府農(nóng)務行政機構(gòu)的專門化
從社會的角度來考察，國家的某一項新經(jīng)濟政策的出臺和行政機構(gòu)的嬗變，其始發(fā)動因不是一般的經(jīng)濟矛盾，而是被社會廣泛發(fā)覺的整個國民經(jīng)濟的矛盾。晚清時期，中國經(jīng)濟尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，伴隨著國內(nèi)人口的增加，天災人禍之頻仍及國外西方商品經(jīng)濟的沖擊而日趨衰敗，最終致使民生日蹙。在此種情況下，以田賦為財政收入主源的清政府遂陷入了國用匱絀的窘境，“言常用則歲出歲入不相抵，言通商則輸出輸入不相抵，言洋債則竭內(nèi)外之力，而更無以相抵”。［2］（P6）羅掘俱窮的經(jīng)濟危機與社會外部生態(tài)環(huán)境惡化的交織，驅(qū)使許多“以天下為己任”的有識之士不能不對洋務時期形成的“重商思潮”進行反思，去重新探尋經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在邏輯，再加上西方農(nóng)學新知東漸的催生及對多年來中外商戰(zhàn)效果的感悟，使他們在不懷疑工商業(yè)對于國家利益固有價值的前提下，重新體認到農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟和社會價值，故而形成了新形勢下的“農(nóng)本意識”，強調(diào)農(nóng)業(yè)是中國的立國之本、富強之道。1897年，張謇在《請興農(nóng)會奏》一文中指出：立國之本不在兵和商，在于工與農(nóng)，“而農(nóng)為尤要。蓋農(nóng)不生則工無所作，工不作則商無所鬻，相因之勢，理所固然”。［3］（P13）無獨有偶的是，1898年4月，張之洞也上奏稱，富國之道“不外乎農(nóng)、工、商三事，而農(nóng)務尤為中國之根本”。［4］（P1285）當時諸如舒爾茨語。他認為：“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)應該被作為一種特殊類型的經(jīng)濟均衡狀態(tài)”，其核心問題是生產(chǎn)要素和技術(shù)條件長期以來缺少明顯的變化（見［美］西奧多·Ｗ·舒爾茨著，梁小民譯：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，商務印書館１９９９年版，第２４—２５頁）。就此而言，當時中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況極類似于此。人們普遍認為中國的現(xiàn)代民族—國家建設(shè)始于清末新政時期。它的創(chuàng)立有兩個表現(xiàn)：一是國家行政力量的強化；二是對傳統(tǒng)社會—經(jīng)濟的改造，以培植“不斷增長的國民經(jīng)濟與民生體系”。從這兩點上來看，清末農(nóng)業(yè)制度上的近代化趨向，從一個側(cè)面體現(xiàn)了清政府建立現(xiàn)代民族—國家的努力。依據(jù)諾思關(guān)于制度的定義，價值觀念、倫理道德、意識形態(tài)等都應是制度的構(gòu)成部分。按照契約的法律化的程度來理解，這些雖然只能算是一種“非正式的制度”，其遠沒有國家規(guī)定的“正式的制度”，即被社會所認可的、文化進化所形成的規(guī)則，具有影響力和權(quán)威性。但是，意識形態(tài)作為一種行為方式，它可以通過提供給人們一種“世界觀”而使政府的行為決策更經(jīng)濟、更合理與更公正（參閱道格拉斯·Ｃ·諾思著，陳郁等譯，《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店1994年版）。同時它也可能與政府的制度安排發(fā)生沖突，阻礙經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，使交易成本上升，引起制度安排失效。由此可見，社會轉(zhuǎn)型時期，人們的價值觀念、意識形態(tài)對政府正式制度的形成有著相當大的影響作用。此類的言論俯拾皆是，不一而足。從這些如出一轍的話語中，不難看出，“思變”時代人們在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的安排上已經(jīng)形成了一種新的共識：以農(nóng)為本，農(nóng)工商一體化經(jīng)營的理念。不過，需要強調(diào)的是，此時人們所言的“以農(nóng)為本”之話語和舊時官方倡導的“農(nóng)本”思想已大異其趣，并非是簡單地推崇傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式，而是將農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的意義上來論述，視作為工業(yè)提供原料的部門。因此，從這一角度而言，人們的這種共識顯然是在逾越傳統(tǒng)社會的“重本抑末”之定勢，打破農(nóng)工商產(chǎn)業(yè)間壁壘界限后的理性產(chǎn)物。
一般說來，意識形態(tài)與制度之間的關(guān)系極為密切，它對制度的形成與嬗變具有基礎(chǔ)性的作用。而觀念作為意識形態(tài)的核心，它的更新無疑是一切制度變革的前提與先導。清末為數(shù)不少的士人正是在這種農(nóng)工商一體化經(jīng)營的新產(chǎn)業(yè)理念驅(qū)使下，開始勸諫政府，希望憑借國家政權(quán)的壟斷地位和其低廉的社會成本來確立“理性化”的官僚體制。具體到農(nóng)業(yè)方面，就是要求肇建專司農(nóng)務的行政機構(gòu)，推進中國農(nóng)事生產(chǎn)的進展。1901年9月，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞聯(lián)名上奏朝廷說：近年以來工商業(yè)均有所發(fā)展，“惟農(nóng)事最疲，有退無進……今日欲圖本富，首在修農(nóng)政”。［5］（P4758—4759）此種考慮之下，他們要求在京城專門設(shè)立“督農(nóng)課桑之事”的農(nóng)政大臣，并“立衙門，頒印信，作額缺，不宜令他官兼之，以昭示國家敦本重農(nóng)之意”。［6］（P45—46）1902年晉撫岑春煊、直督袁世凱也分別奏稱：“農(nóng)工為商務之本，而商之懋遷，全賴農(nóng)之物產(chǎn)、工之制造。歐美、日本以商戰(zhàn)立國，而于農(nóng)業(yè)、工藝精益求精，經(jīng)營董勸不遺余力”，故中國應向這些國家學習，“尤注意務農(nóng)，專部統(tǒng)之。”［7］（P852）臣僚的吁請，財政之短絀，使清廷中樞的價值觀念也發(fā)生了轉(zhuǎn)向，意識到“農(nóng)工商業(yè)為富強之根本”。因而，1902年諭令特派大臣“專辦商務”，且責成各地督撫“及時振興”農(nóng)工要務。同年10月，奉命外出歐美日本考察商務的載振歸國，向清中央提出設(shè)立商部，以官權(quán)加強對全國農(nóng)工商各業(yè)的統(tǒng)一擘劃。1903年6月，南洋華僑張振勛上書稱：現(xiàn)時政府財力竭蹶，國庫空虛，其能湊集巨資，承辦一切者，惟仰賴于商；農(nóng)、工、路、礦諸政必須歸并商部一部，否則事權(quán)不一，亦非商戰(zhàn)之利。在諸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初設(shè)專門性的產(chǎn)業(yè)行政機構(gòu)—商部，地位僅次于外務部而列其他各部之首。商部內(nèi)分設(shè)保惠、平均、通藝、會計四司，分別負責農(nóng)、工、礦、交通、財政等事宜。其中“平均司”為專門執(zhí)掌與農(nóng)業(yè)相關(guān)的如“開墾、農(nóng)務、蠶桑、山林、水利、樹藝、畜牧一切生植之事”的“農(nóng)政機關(guān)”。［8］至此，清中央有了以籌劃發(fā)展農(nóng)業(yè)為旨歸的統(tǒng)一領(lǐng)導機構(gòu)，從而為農(nóng)業(yè)改良的制度化鋪平了道路。同時，商部將農(nóng)業(yè)納入其管轄范圍，并對其職責做專門化、具體化的界定，顯示出農(nóng)業(yè)問題得到政府前所未有的重視；而且也表明國人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始走出自然經(jīng)濟的藩籬而面向市場，要求農(nóng)業(yè)為商品的生產(chǎn)、流通服務。
事實上，商部問世之后，也正是“以該部章程中有管理農(nóng)務之條”為由，力圖在政府近代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟計劃中充當支配者的角色。為此，一方面調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，積極從事于整頓全國各地及各項農(nóng)事。如在1903年11月，奏請政府“振興農(nóng)務”，提出“清地畝，辨土宜，興水利，廣畜牧，設(shè)立農(nóng)務學堂、農(nóng)事試驗場”等項具體措施，并“通飭各省舉辦”，以發(fā)展近代新型農(nóng)業(yè)；［8］另一方面又著力于進行地方行政機構(gòu)的變革，奏準中央在各地設(shè)立商務局，作為商部在地方的分支和可靠的支持機構(gòu)，以形成新式的權(quán)力運作網(wǎng)絡(luò)。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商務議員數(shù)名，“悉心體察”本地包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的諸項事宜，務必定期將“各省土產(chǎn)生貨若干，價值若干；何者暢行，何者滯銷；何者可以改造熟貨，何者當設(shè)法改良”等農(nóng)情狀況分門別類地匯報到商部。［9］兩方面的結(jié)合無疑加速了省級農(nóng)政專門機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)。1902年袁世凱在保定首設(shè)負責本屬農(nóng)業(yè)改良的直隸農(nóng)務局；1905年川督錫良在成都設(shè)立川省農(nóng)政總局，“以挈全省農(nóng)政之綱”，局內(nèi)分設(shè)農(nóng)田、蠶桑、樹藝及畜牧四部門，各縣設(shè)農(nóng)務局，“以稽考本屬農(nóng)事”，各鄉(xiāng)遍設(shè)公社，層遞形成了“總局倡之，各屬率之，公社董之，民間則效而實行之”的農(nóng)務系統(tǒng)。［10］這樣，中央有了專門管理、指導農(nóng)業(yè)的機構(gòu)，各省州縣設(shè)了農(nóng)務局、勸農(nóng)局，初步匯成上下相依、指臂相連的近代垂直式的農(nóng)政系統(tǒng)。
1906年，隨著新政的深入，清廷對中央各部權(quán)限做了較大改組，將工部并入商部，改稱為農(nóng)工商部。同時變原來的“平均司”為“農(nóng)務司”，“專司農(nóng)政”，舊時隸屬戶部的“農(nóng)桑、屯墾、畜牧、樹藝等項”，工部的“各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚”等涉農(nóng)事宜，悉劃歸農(nóng)務司管理。［11］(P480)與此相應，各省的商務局也變?yōu)檗r(nóng)工商務局，并在各地設(shè)“勸業(yè)道”官制，附設(shè)勸業(yè)公所；各廳州縣設(shè)勸業(yè)員，辦理各地含農(nóng)業(yè)在內(nèi)的實業(yè)事項。毋庸置疑，經(jīng)過此次調(diào)整，中樞與地方機構(gòu)中有關(guān)農(nóng)務的行政責任更明、職能更細，并在一定程度上改變了先前中央機構(gòu)上新舊雜陳，且部門間因在職權(quán)范圍上糾纏不清而多掣肘推諉的弊端，統(tǒng)一了對以農(nóng)業(yè)為首的實業(yè)的領(lǐng)導權(quán)，加強了近代意義的經(jīng)濟集權(quán)制，為農(nóng)業(yè)改良提供了制度與行政方面的合法性基礎(chǔ)。
概括地說，新政時期人們產(chǎn)業(yè)觀念的變革和對農(nóng)業(yè)功用的重新體認，驅(qū)使清政府農(nóng)業(yè)行政開始了近代嬗變。晚清自上而下的新型農(nóng)業(yè)行政構(gòu)成，無論就其概念名稱，還是論其職責權(quán)限，與舊時形同虛設(shè)的戶部相較，愈來愈專門化、細密化和合理化；而且已初顯上下相系、分層負責的科層管理跡象。行政組成系統(tǒng)的此種“理性化”發(fā)展，打破了傳統(tǒng)社會那種決策做出后因缺少從中央到地方的垂直領(lǐng)導系統(tǒng)與固定機構(gòu)而無以貫徹執(zhí)行的流弊，同時也扭轉(zhuǎn)了在傳統(tǒng)“抑商”政策下，農(nóng)工商各產(chǎn)業(yè)間不通聲氣、“各自為謀”的狀況，初步顯現(xiàn)了各業(yè)間在行政管理上協(xié)調(diào)性和水平整合跡象。所有這些都為晚清乃至民國建立以后農(nóng)業(yè)方面的近代化奠定了行政制度方面的基石，正因如此，時人才言：“民國實業(yè)之有政策，以設(shè)立商部始。”［7］
二、引進近代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的制度安排
出口農(nóng)產(chǎn)品在世界市場競爭中的劣勢地位，使清廷及商部認識到“商務初基，以提倡土貨為要義，而商之本在工，工之本在農(nóng)，非先振興農(nóng)務，則始基不立，工商亦無以為資”。［12］(P11241)而農(nóng)業(yè)的振興，對于“后發(fā)外生型”現(xiàn)代化的國家來說，除了肇建專門化的近代農(nóng)務行政部門外，還必須要動用政府的力量推動制度變遷，以對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的各種生產(chǎn)要素進行改良，引進西方先進的生產(chǎn)技術(shù)，促使其向近代農(nóng)業(yè)的進化。有鑒于此，清中央以“命令和法律”形式，先后制定和頒布了許多“興農(nóng)”措施，為農(nóng)業(yè)提供服務，概括起來主要集中在如下幾個方面。
第一，在變革學制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)辦各級農(nóng)務專門學堂，提倡農(nóng)學教育。近代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的一個最大區(qū)別就在于生產(chǎn)中對科學技術(shù)及某些非傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素的應用。與之相應，人才的需求及培養(yǎng)也就成為此時農(nóng)業(yè)變革中的關(guān)鍵，再加之中西方經(jīng)濟方面的差距，使清政府感悟到“實業(yè)教育為今日之急務”。故從1903年起，陸續(xù)制訂、頒布了一系列關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)教育的政策和規(guī)章，興辦農(nóng)業(yè)學堂由此也就成為新政中的一項“既定國策”。首先在其頒行的《奏定實業(yè)學堂通則》中說：中國農(nóng)工商各業(yè)故步自封、沒有進境，是因“實業(yè)教育不講”的緣故，現(xiàn)今提倡的實業(yè)學堂為“振興農(nóng)工商各項實業(yè)，為富國裕民之本計”，并規(guī)定農(nóng)業(yè)學堂分為初、中、高三級，分別招收年齡不等、學歷不同的學生。［13］(P742)隨后不久，清廷又頒布了《奏定初等農(nóng)工商業(yè)學堂章程》、《奏定中等農(nóng)工商業(yè)學堂章程》和《奏定高等農(nóng)工商業(yè)學堂章程》，詳細厘定了三類農(nóng)業(yè)學堂的開設(shè)辦法，對科目及課程的安排也做了較為全面的規(guī)劃。如中、高等農(nóng)業(yè)學堂分為預科、本科，本科又細分為農(nóng)學、森林學、獸醫(yī)、蠶業(yè)、水產(chǎn)等專業(yè)。同時各專業(yè)又都設(shè)置了全面合理且與農(nóng)務關(guān)系密切、操作性強的課程，以高等農(nóng)業(yè)學堂的農(nóng)業(yè)專業(yè)為例，所設(shè)課程包括農(nóng)學、園藝學、化學及農(nóng)藝化學、植物病理學、昆蟲學、土壤學、肥料學、農(nóng)業(yè)理財學等21門。［13］(P759)除此之外，清政府還要求各中小學堂或?qū)崢I(yè)學堂附設(shè)實業(yè)補習普通學堂，三年畢業(yè)，分為農(nóng)業(yè)、商業(yè)、水產(chǎn)等四科，農(nóng)業(yè)科開設(shè)農(nóng)具、害蟲、園藝、養(yǎng)蠶、家畜等14門課程。而且為推動農(nóng)務學堂和農(nóng)業(yè)教育的快速發(fā)展，1906年清朝學部奏請在京師設(shè)立高等農(nóng)業(yè)學堂和工商學堂各一所，“以為全國模范”；嗣后又兩次下令各府州縣須在兩年內(nèi)分設(shè)中、初等實業(yè)學堂各一所，每所招生百名。政府教育方針的轉(zhuǎn)向及相關(guān)教育政策的推動，促使了清末農(nóng)學教育的高漲。據(jù)統(tǒng)計，到1909年，全國計有高等農(nóng)業(yè)學堂5所，中等31所，初等75所，累計達111所，在校人數(shù)為6028人。后經(jīng)1909—1911年的辦學高潮，農(nóng)業(yè)學堂的數(shù)量和規(guī)模有所擴大，至1912年，全國共有各類農(nóng)業(yè)學校263所，在校人數(shù)達15379人。［14］各級農(nóng)業(yè)學堂皆以“教授農(nóng)業(yè)上所必需之知識、應有之技能，用中國之成法，參東西洋之新理，使學者實能從事農(nóng)業(yè)為宗旨”。［15］由此可見，農(nóng)學教育的興起、農(nóng)業(yè)人才的培育和教育內(nèi)容的專門化、“實業(yè)化”，為中國傳統(tǒng)“無學之農(nóng)”向近代“有學之農(nóng)”的過渡準備了最初步的人力資源。
第二，倡導各省設(shè)立農(nóng)事試驗場，推廣和傳播農(nóng)業(yè)新科技。技術(shù)變動是農(nóng)業(yè)進步的動力，因為它不僅可以降低生產(chǎn)成本，提高資本收益率，而且還可以將僅滿足于使用價值生產(chǎn)的經(jīng)驗農(nóng)業(yè)改造成規(guī)模化經(jīng)營的知識農(nóng)業(yè)。為改進落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，1903年商部在《通飭各省振興農(nóng)務》中要求各地“辦土宜”、“興試驗場”；并以此為基礎(chǔ)詳細指出：“凡土質(zhì)之化分，種子之剖驗，肥料之制造，氣候之占測，皆立試驗場，逐一講求，縱人觀覽，務使鄉(xiāng)民心領(lǐng)其意，咸知舊法不如新法，樂于變更。”［16］(P5103)在政府的重視和支持下，農(nóng)業(yè)試驗機構(gòu)開始在各地紛紛設(shè)立。1902—1906年間，保定、武昌、濟南、福州、沈陽等地相繼開辦了省屬的農(nóng)事試驗場。1906年4月，農(nóng)工商部為“借示農(nóng)業(yè)模范”，以達“廣開風氣，振興實業(yè)之基礎(chǔ)”，成立了農(nóng)工商部農(nóng)事試驗場，內(nèi)分農(nóng)林、蠶桑、動物、博物、畜牧、會計、書記、庶務八科，選購并進行谷麥、蠶桑、蔬菜、果蔬、花卉等作物品種的試驗與改良，標志著全國性農(nóng)事實驗機構(gòu)的產(chǎn)生。［17］(P875)此后，福建、四川、黑龍江、吉林、新疆等地也開辦了省級的農(nóng)事試驗場。到1911年，全國規(guī)模較大的農(nóng)事試驗場已達20余處，至于民間創(chuàng)辦規(guī)模較小的試驗機構(gòu)，更是不勝其數(shù)，據(jù)1911年統(tǒng)計，僅川省一地的農(nóng)業(yè)試驗場數(shù)就已有74處之多。［14］值得注意的是，當時各類農(nóng)業(yè)科學試驗機構(gòu)作為服務于生產(chǎn)的“公共物品”，往往是與地方農(nóng)業(yè)學堂聯(lián)動，開辦各種農(nóng)務培訓班，或者派員下鄉(xiāng)演講、輔導新式耕種技術(shù)；同時還進行農(nóng)產(chǎn)品的改良試驗，引進良種及西方新型農(nóng)具，研究土壤，出版農(nóng)書和報刊，設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品陳列所等，將科學試驗與教育活動有機地融為一體，結(jié)果不但增加了農(nóng)事活動中的科學因素和科技含量，或多或少地改變了農(nóng)人在征服自然過程中的盲目、被動狀態(tài)，而且還有力地促進了農(nóng)學新知的傳播。如山西省，農(nóng)林學校教習于該校試驗場中遍栽榆苗，令民領(lǐng)種不取分文。四川省的試驗場將外國籽種分類說明，給發(fā)試種。實際上，作為服務于生產(chǎn)的制度——農(nóng)事試驗場的大量涌現(xiàn)，顯露出中國農(nóng)業(yè)在外來商品沖擊下所面臨的前所未有的危機的同時，也裸露出了背后支撐中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“農(nóng)學體系”的轉(zhuǎn)化，即由傳統(tǒng)的以整體觀察、外部描述與經(jīng)驗積累為特征的“經(jīng)驗農(nóng)學”開始向近代的以個體觀察、內(nèi)部剖析和科學實驗為特征的“實驗農(nóng)學”過渡。
第三，飭令設(shè)立中間組織——農(nóng)會，以“開通智識”、“聯(lián)合社會”。農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)部門，為提高資源配置效率，降低生產(chǎn)和經(jīng)營過程中不確定因素造成的風險與交易費用（如技術(shù)風險與其推廣的高成本），政府支持、倡導民間設(shè)立介于國家與社會之間的中間組織如農(nóng)會組織，是極為必要的。對于這一點，即創(chuàng)設(shè)農(nóng)會之議和人們對于農(nóng)會制度的需求，早在維新時期就已萌生，然而當時主要是一些士大夫、知識分子研究農(nóng)學的帶民間性質(zhì)的學術(shù)活動團體，政府并未認識到其對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性，因此也就不可能實現(xiàn)人們對這種制度需求。商部成立后，清廷逐漸意識到欲使農(nóng)業(yè)進化，非設(shè)農(nóng)會則難以奏效，農(nóng)務總會設(shè)立誠不可緩，因為欲開通智識，改良種植，聯(lián)合社會，必視此為權(quán)輿。思想觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊墓┙o鋪平了路基。1906年，農(nóng)工商部在奏定職掌事宜時，第四條即提出在各省組設(shè)農(nóng)會組織。1907年7月，袁世凱批飭成立直隸農(nóng)務總會后，農(nóng)工商部便奏請政府批準立案，同時通飭各省仿辦。同年10月，農(nóng)工商部在上奏中央的《籌辦農(nóng)會酌擬簡明章程折》中再次指出：農(nóng)會之設(shè)，實為整理農(nóng)業(yè)之樞紐。綜厥要義，約有三端：曰開通智識，曰改良種植，曰聯(lián)合社會。而后，清政府頒布了專為整頓農(nóng)務而設(shè)的《農(nóng)務會試辦章程》和《農(nóng)會簡明章程》二十三條，詳細界定了農(nóng)會的宗旨、組織、會員條件及任務，從而為農(nóng)會組織的設(shè)立提供了制度上的保障。并要求“各省應于省城地方設(shè)立農(nóng)務總會，于府廳州縣酌設(shè)分會，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落市集等處并應次第酌設(shè)分所”，“總會地方應設(shè)農(nóng)業(yè)學堂一所，農(nóng)業(yè)試驗場一區(qū)，造就人才分任地方農(nóng)務以挈各分會分所之綱領(lǐng)”。其中特別強調(diào)農(nóng)務會“應辦之事，曰主辦報、譯書；曰延農(nóng)師、開學堂；曰儲集佳種；曰試種；曰制肥料及防蟲藥、制農(nóng)具；曰賽會；曰墾荒”。［18］(P41)政府對農(nóng)會社團合法性的賦予，目的顯然是希望農(nóng)會組織成為新生產(chǎn)要素在農(nóng)村地區(qū)浸潤展延的一個有力工具。這樣，在政府政策的激勵下，農(nóng)會組織開始公開地在各地迅速推行，至清末民初已遍布全國縣以上的各個地區(qū)。直隸在1911年前“總會奏準設(shè)立者15處，分會136處”；［12］（P11247）就連地居偏僻的四川省，1910年時“農(nóng)會基本普及，計有農(nóng)務總會一處，農(nóng)務分會114處，農(nóng)務公所711處，計826處。”［19］(P578)諸多總會、分會和分所構(gòu)成一個復雜的上下相系的農(nóng)會組織系統(tǒng)，其作為一種“非行政輔助管理手段”，自然對政府農(nóng)業(yè)政策法規(guī)的施行，起到了重要的作用。但是需要看到的是，由于省際、地區(qū)間及不同農(nóng)務總會間缺少橫向聯(lián)系，互不相通，而且區(qū)域間農(nóng)情差別甚大，很難達到政府所望的“聯(lián)合社會”之功效，故為加強各地農(nóng)會間的聯(lián)絡(luò)及中央與地方之間的農(nóng)情互通，1910年農(nóng)工商部又頒行了《全國農(nóng)務聯(lián)合會章程草案》，擬在滬籌設(shè)全國農(nóng)務聯(lián)合會，作為“聯(lián)絡(luò)全國農(nóng)業(yè)機關(guān)，調(diào)查全國農(nóng)業(yè)狀況，規(guī)畫、勸導全國農(nóng)業(yè)改良與進行”的總機構(gòu)，［20］以“互換智識”，更好地誘導農(nóng)業(yè)走向近代化。
綜觀上述幾方面的內(nèi)容，可以看出，清政府所頒行的政令，無論是在對農(nóng)業(yè)學堂之提倡，還是在對農(nóng)事試驗場之激勸，或是對農(nóng)會新式社團之促進，其意圖均在圍繞著開通農(nóng)民知識，因地制宜，改良種植，以期推動農(nóng)業(yè)發(fā)達這一主旨進行活動。因而，決定了其制度安排與活動內(nèi)容多側(cè)重于對新生產(chǎn)要素的引進，如良種佳藝、新農(nóng)具、化學肥料及培養(yǎng)具有新農(nóng)學知識、能運用這些新生產(chǎn)要素的人力資本。而且這些也表明，自清末始，政府及其職能部門對農(nóng)業(yè)已逐漸由舊時單純的強制征賦式管理向為生產(chǎn)提供各種服務的方式轉(zhuǎn)化，并形成制度，這不能不說是農(nóng)業(yè)管理模式開始走向近代化。
三、放墾及獎勵公司政策與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的進化
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向近代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵在于生產(chǎn)中經(jīng)營方式的變革，即改變傳統(tǒng)的以家庭為單位的“小農(nóng)”生產(chǎn)，通過開墾荒地增加種植面積，向以墾殖公司形式組織起來、以規(guī)模化墾殖為特點的“大農(nóng)”經(jīng)營方式過渡。從這一點出發(fā)，新政時期，清政府在沒有改變先前土地占有方式的前提下，實行了開放禁墾區(qū)和獎勵墾荒政策。
早在19世紀末就已有過不少人士建議清廷放棄過去的“禁墾令”，實行墾荒政策，但真正將其付諸行動的卻是在新政期間。1902-1904年間，清廷相繼宣布對東南鹽場蕩地、奉天牧場、吉林圍場、黑龍江荒地等處放墾。然對于放墾后如何開發(fā)卻未有明確的計劃。1906年底，清政府在頒發(fā)的上諭中指出：中國地大物博，只以農(nóng)林要政未能切實講求，棄利于地，未免可惜，要求各直省督撫通飭各屬詳查所管地方官民各荒并氣候土宜，限一年內(nèi)無論遠近繪圖造冊悉數(shù)報部，由農(nóng)工商部詳定妥章奏明辦理，務使國無曠土，野無游民，以厚風俗而固邦基。隨后，農(nóng)工商部便通令要求各地方官遵旨籌辦農(nóng)林事情。1907年，復飭各省查報荒地。與此同時，為解決墾荒過程中的資金問題及激起世人特別是商人創(chuàng)辦實業(yè)之沖動，農(nóng)工商部實行了獎勵措施，如在開辦勸工陳列所時明確規(guī)定：凡送到自制物品，由本所考驗優(yōu)劣，如系獨出心裁，創(chuàng)制新法，足以提倡土貨抵制洋貨者，給予獎勵。1907年8月頒布了《華商辦理實業(yè)爵賞章程》和《獎勵華商公司章程》，再次強調(diào)給予那些“所辦實業(yè)能開辟利源制造貨品，擴充國計民生”之人以獎勵。［18］（P47）1909年4月，農(nóng)工商部訂定《推廣農(nóng)林簡明章程》二十二條，并奏準中央得以實施。該簡章規(guī)定了墾荒與發(fā)展農(nóng)業(yè)的具體辦法。督令各地先從查荒入手，由各該地方官就所屬境內(nèi)履勘清查官荒若干，民荒若干，大段片荒若干，畸零散荒若干，舊熟荒若干，毗熟夾荒若干，分別予以開發(fā)。至于大片面積的荒地荒山可由紳商集股設(shè)立公司，準其指定區(qū)域承領(lǐng)官荒，收買民荒，由地方官填給印照準令開辦。而且對于墾荒卓有成效者，應從優(yōu)獎勵，或繕給匾額，或給予功牌獎札，或酌予虛銜頂戴，或按照異常、尋常勞績咨部匯案奏獎。同時為加重地方官員對發(fā)展農(nóng)業(yè)的重視，章程亦將農(nóng)林事宜列入考成，“每年將所管境內(nèi)荒地總數(shù)暨籌辦開墾事件、商民領(lǐng)墾事件，規(guī)模若何，成績?nèi)艉危杲K編列表說，匯報該管上司咨部，由部分別優(yōu)劣等差，每屆三年，其切實辦理者擇優(yōu)奏獎，敷衍塞責或并無報告者，指名嚴參。”［21］(P15)
政府政令的督促與獎勸，以及對公司制度的認可，為地方墾務的進行及發(fā)展路徑提供了政策性導向。故而，許多省份對開荒墾殖都較為重視，制訂了具體的放墾招墾章程，鼓勵墾荒。如廣西巡撫林紹年針對該省人力稀少、資金短缺、水利失修等實情，提出“廣西墾荒以招商為宗旨，不論本省鄰省之官紳商民，凡能設(shè)立公司鳩集股本雇募耕傭前來領(lǐng)墾者，均準承辦；其業(yè)其人，皆歸入商界一律看待。”［17］（P855）再如黑龍江省，為招徠墾戶，指定在漢口、上海、天津等交通發(fā)達之地設(shè)立該省的“邊墾招待處”，并對于招墾成效卓著的招待處辦事人員，以及發(fā)起創(chuàng)立墾務公司者，均酌情給獎或奏請授予頂戴；同時墾戶在開墾中“倘有青黃不接者”，準由就近官立銀行、銀號，“酌予貸助，分期償還”。［17］（P801—803）除此之外，四川、吉林、江蘇、安徽等省也都制定了本省墾荒的詳細措施。這些優(yōu)惠政策及章程的實施，使得清末墾荒取得了明顯成效。以黑龍江為例，1904年前的40余年間放墾面積總計為1248742坰；而在此后短短的６年中，放墾面積達到6975996坰，增加了近6倍。［17］（P79—800）可見政府制度激勵的作用之大。
放墾面積增大及政府獎勵公司政策的推行，最終帶來農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式的重大變革，即農(nóng)業(yè)墾殖公司的萌發(fā)與壯大。近代中國農(nóng)墾公司產(chǎn)生于19世紀末的維新運動時期，但當時農(nóng)業(yè)公司的數(shù)量極少，規(guī)模也甚小。新政期間，政府的鼓勵墾荒政策為農(nóng)墾公司的建立提供了土地資源這一先決條件，加之各級政府對私人集股開設(shè)墾殖公司的扶持與獎掖，故從1901年起，規(guī)模較大的農(nóng)墾公司、大型農(nóng)場則層現(xiàn)迭出，除少數(shù)邊遠地區(qū)外，絕大多數(shù)省份都有所開辦。據(jù)不完全統(tǒng)計，到1912年止，全國范圍內(nèi)的農(nóng)墾公司已有171家，資本總額6351672元。另據(jù)汪敬虞先生的分析，當時公司的實際數(shù)字“可能還要大大超過”于此。［22］(P231)由此可見，制度激勵下農(nóng)務墾殖公司的進展之速。這些集資商辦的農(nóng)墾公司，規(guī)模大小不一，資本額多在10萬元以上，最高的多達100萬元，最少的也有不足千元的。經(jīng)營方式多種多樣：有公司統(tǒng)一雇工生產(chǎn)的；有公司在統(tǒng)一墾殖計劃下將土地以“招佃條約”的形式租給佃農(nóng)或包工頭進行生產(chǎn)的，同時公司在作物品種的選擇、生產(chǎn)及農(nóng)事改革等方面有著決定或指導作用；還有將墾熟土地出售的。盡管如此，但其已明顯有別于傳統(tǒng)的小農(nóng)耕作或租佃經(jīng)營，或多或少地帶有資本主義性質(zhì)或大農(nóng)經(jīng)營的色素。而且更為重要的是，其生產(chǎn)取向是“外向型”的，即以市場需要、獲取盈利為目的，接納與引進了新式農(nóng)業(yè)機械，生產(chǎn)過程中采用西方先進的生產(chǎn)技術(shù)，這也就與小而全、講究自給自足且“世代使用同一生產(chǎn)要素”的傳統(tǒng)農(nóng)家生產(chǎn)迥然不同，是近代以來自然經(jīng)濟解體的一個繼續(xù)，代表著晚清乃至近代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨向。
四、結(jié)語
“制度上的相應的改變是經(jīng)濟現(xiàn)代化的必要條件之一”，制度是“包括各種不同的活動、結(jié)構(gòu)以及具體活動的規(guī)章制度”。晚清最后十年，中央和地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)、組織的變化，及由此而實行的一系列扶持和鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展的政令、措施，在某種程度上可視為一種政府“規(guī)定了特殊的比賽規(guī)則”的“制度”安排。［23］(P215—217)其作為過渡時代執(zhí)行經(jīng)濟功能且為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供服務的制度，從客觀上言，對中國農(nóng)業(yè)的近代化產(chǎn)生了一定社會功效。首先，就機構(gòu)設(shè)置而言，“功能專化”的農(nóng)政機關(guān)開始擠入政壇，有力推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)行政的近代化。新政期間，清政府在中央部門方面對先前的“六部”進行裁汰歸并，先后設(shè)置了商部、農(nóng)工商部，下轄專司農(nóng)務的“平均司”或“農(nóng)務司”，沖破了傳統(tǒng)社會以人身控制為主的政治格局，使旨在改良、振興農(nóng)業(yè)的行政機關(guān)首次進入中樞部門。地方上與之相應的農(nóng)政局、農(nóng)務局和農(nóng)務聯(lián)合會、各級農(nóng)會等以興農(nóng)為職志的職業(yè)團體大量地涌現(xiàn)。這樣，在全國范圍內(nèi)初步形成了一個縱橫相系的農(nóng)務網(wǎng)絡(luò)。它的出現(xiàn)，一方面改變了以前各部間職權(quán)重疊及戶部的“雖有農(nóng)桑、屯墾、畜牧、樹藝各項，然皆由舊制，沿用虛名，農(nóng)墾之如何經(jīng)營，樹藝之如何興辦，不顧問也”［8］的狀況，使新設(shè)的農(nóng)政機構(gòu)分工明晰、職責更專；另一方面分解細化了地方機構(gòu)“一身而兼數(shù)任”的景況，緩解了地方官因“多重兼職”、“職責不專”而帶來的精力分散、窮于應付的弊端。
其次，清政府頒行的諸多興農(nóng)政令及制度供給，或多或少地改變了世人心態(tài)，形成了重農(nóng)社會氛圍，引進了先進的生產(chǎn)要素，驅(qū)使了傳統(tǒng)的“封閉性”農(nóng)業(yè)向近代“開放性”農(nóng)業(yè)的進化。對鄉(xiāng)村社會而言，接受新知識被認為是社會改造過程必不可少的第一步。為此，新政期間，清廷以諭令形式開始了經(jīng)濟法制建設(shè)，其中涉及農(nóng)務的經(jīng)濟法規(guī)達十項之多，內(nèi)容涵蓋興學育才、改良品種、引進新技、推廣農(nóng)會、獎勵發(fā)明、辨別土質(zhì)……等。諸多法規(guī)為興農(nóng)提供了制度上的保證，社會上也因之形成了重農(nóng)的氛圍，“由是國人耳目，嶄然一新。凡朝野上下之所以視農(nóng)工商，與農(nóng)工商之所以自視，位置較重。”［8］其最終加速了近代新生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村社會的蔓延。據(jù)統(tǒng)計，至1911年，新型農(nóng)具如洋犁、刈麥器、播種機及國外良種為不少地方使用；化肥進口達761519擔；墾荒73731425畝，與農(nóng)林相關(guān)的學堂、公司、局廠等共計1115處。［12］（P11241）此外，尚有不下數(shù)百種的西方農(nóng)學著作如《農(nóng)作病理學》、《種植學》、《農(nóng)藝化學》等被國人譯介。所有這些都以不同方式從不同角度增強了鄉(xiāng)土中國的近代性，促使了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與社會的近代化。
再次，清政府的制度供給昭示了國家在組織和發(fā)揮生產(chǎn)方面的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)化。在此之前，國家在農(nóng)業(yè)方面的功能除了“地墾廣”、“賦入多”外，幾乎毫無政策可言，因此，生產(chǎn)者是在“無教育”的狀態(tài)下，靠代際間的經(jīng)驗傳承及世代使用的人力、畜力等“冷農(nóng)具”為基礎(chǔ)進行生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一種缺少變化的“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”。而以清末新政為起點，政府的各項興農(nóng)措施打破了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的封閉態(tài)勢，引進了許多新的生產(chǎn)要素，并且開始注重對生產(chǎn)過程中勞動者的教育或培訓，加大科技的投入及對大型農(nóng)機等“熱農(nóng)具”的使用，從而使農(nóng)業(yè)發(fā)展得以在政府的政策指導下進行，這不能不說是一種質(zhì)的變化。盡管說這在當時尚屬于起步階段，對其產(chǎn)生的社會功效不應做過高評價，但由此至少可以說明20世紀初期，國家在組織、發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的職能已經(jīng)開始進化，同時政府的制度供給使得中國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向近代農(nóng)業(yè)邁出了艱難的一步，許多地方已初步顯露出近代農(nóng)業(yè)的曙光。
不過，需要注意的是，制度作用的發(fā)揮，需要一個強有力的政府權(quán)威及國家財政作為支持，而這兩點在清末可以說是都不存在的。晚清最后十年間，中央權(quán)威的衰落，使得法規(guī)推行困難；清廷財政困難、資金短缺，限制了國家的經(jīng)濟活動及制度執(zhí)行的交易費用；最后加之所制定的實施計劃不完善，如對最根本的土地制度毫無觸及，且功能也不健全，致使政策法規(guī)的貫徹實施“有保護無監(jiān)督”，亦易偏失。三者結(jié)合制約了清政府農(nóng)業(yè)政策作用的正常發(fā)揮。
不管怎么說，清末新政期間，清統(tǒng)治者所制定的各項農(nóng)業(yè)政策，顯示了政府在政策制定的目標和視野上發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)折，一方面標志著國家干預經(jīng)濟方式的改變；另一方面也預示著國家在組織和發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面職能的進化，是國家對農(nóng)業(yè)近代化管理的開端，符合時代之需要，因而構(gòu)成了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟近代化及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟制度近代化的重要一步。特別是在此過程中嘗試借助法制、經(jīng)濟及行政等手段建立國家對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的宏觀管理體制，在開啟了農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度化先河的同時，也為后來政府的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟制度建設(shè)提供了可資參考的藍本。
參考文獻:略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《文史哲》
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