2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出了“公共服務(wù)均等化”的改革命題，之后黨的十六屆六中全會(huì)、十七大、十七屆三中全會(huì)以及十八大等黨的重要會(huì)議均對(duì)公共服務(wù)均等化作出了重要論述?？梢哉f，提升公共服務(wù)水平已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要主題。鑒于我國(guó)社會(huì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給水平過低，已成為影響我國(guó)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要障礙。
為完善農(nóng)村基本公共服務(wù)職能，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)的供給中不斷地轉(zhuǎn)變自身的定位、角色以及工作方式，尤其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之后，通過各部門之間的有機(jī)配合，公共服務(wù)水平和內(nèi)容有了比較大的進(jìn)步。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)供給依然不能滿足廣大農(nóng)民的實(shí)際需要，與城市相比，在數(shù)量和質(zhì)量上依然存在差距。因此，加快推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基本公共服務(wù)供給中的職能作用，是目前我們需要研究的重要課題。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的困境
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不盡完備，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給效率低下。在中國(guó)的政治體制中，各級(jí)政府的職責(zé)范圍本身相差并不大，但在權(quán)限方面卻存在比較大的差距。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，上級(jí)政府可以對(duì)其各項(xiàng)公共事務(wù)進(jìn)行管理，造成基層政府行政權(quán)力的“條塊分割”特征明顯。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府的管理模式是條塊交叉進(jìn)行的，基層政府在執(zhí)法、審批等方面受上級(jí)主管部門垂直管理，財(cái)政資源掌握在各級(jí)政府的主管部門手中，即權(quán)力在“條”。而執(zhí)行的責(zé)任卻在于“塊”，即各級(jí)政府的平行管理區(qū)域。“條塊分割”，一定程度上破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分職能的完整性和統(tǒng)一性，往往會(huì)導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清，影響工作效率。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身財(cái)力有限，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平低下。在我國(guó)的財(cái)政體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的預(yù)算地位處在最低的位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏財(cái)政自主性，這直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基本公共服務(wù)供給中能力不足。在這種“條塊分割”的行政管理體制中，各類公共服務(wù)資金和轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金通過垂直部門以財(cái)政撥款的形式層層下?lián)?，在各?xiàng)資金的使用過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有執(zhí)行的權(quán)力，沒有獨(dú)立的支配權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的分離，造成各級(jí)政府部門在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中出現(xiàn)管理錯(cuò)位的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然沿用傳統(tǒng)的工作方式，即通常按照上級(jí)部門的工作部署對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)進(jìn)行管理。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任往往比較大，這與他所擁有的財(cái)政權(quán)利嚴(yán)重不對(duì)稱，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平低下。
3.農(nóng)民利益表達(dá)渠道不暢，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給出現(xiàn)錯(cuò)位。從當(dāng)前我國(guó)絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給模式上看，決策方式依然具有顯著的自上而下的特點(diǎn)。上級(jí)政府往往針對(duì)基本公共服務(wù)的項(xiàng)目、規(guī)模以及程序制定相應(yīng)的政策，然后傳達(dá)到鎮(zhèn)政府，指令性色彩比較強(qiáng)。在農(nóng)村基本公共服務(wù)政策的制定和執(zhí)行中，農(nóng)民對(duì)于自己的利益需求沒有完備的表達(dá)渠道，缺少健全的公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制。而且農(nóng)民的低組織化也導(dǎo)致他們?cè)谛枰S護(hù)自身合法權(quán)益時(shí)缺少相應(yīng)的渠道和手段，無(wú)法依靠自身的力量提出和維護(hù)自己的權(quán)利。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核機(jī)制僵化，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給缺少動(dòng)力。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為五級(jí)政府體系中的基層政府機(jī)構(gòu)，成為體制的最底端。對(duì)基層政府工作人員的考核依據(jù)是上級(jí)政府分派的指標(biāo)的完成情況，并且考核往往采取“一票否決制”。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中只對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，同樣以行政命令的手段向村委會(huì)分配各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)。這種體制不僅嚴(yán)重僵化，同時(shí)權(quán)力過于向上級(jí)集中，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在各項(xiàng)政策的制定過程中缺少自主權(quán)和選擇權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核機(jī)制中，以上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核為主，同時(shí)還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部同事之間的評(píng)價(jià)，而作為被服務(wù)主體的農(nóng)民卻缺乏話語(yǔ)權(quán)。這種考核機(jī)制導(dǎo)致對(duì)基本公共服務(wù)的評(píng)價(jià)主體單一，缺少第三方評(píng)價(jià)力量的參與，沒有建立起有效的問責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。
二、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)供給水平的對(duì)策
1.改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變工作理念和工作模式，應(yīng)該從過去自上而下行政管理為主徹底轉(zhuǎn)為向廣大農(nóng)民提供服務(wù)為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分利用自身直接貼近農(nóng)民生產(chǎn)和生活的優(yōu)勢(shì)，積極、有效地傾聽農(nóng)民的基本公共服務(wù)訴求，促進(jìn)政府工作職能和民眾需求之間的良性互動(dòng)。樹立以人為本的服務(wù)意識(shí)，優(yōu)先考慮和解決醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保障等與農(nóng)村居民密切相關(guān)的公共服務(wù)需求，在法律和制度的層面保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅是行政管理型的政府，而且是公共服務(wù)型的政府。要牢牢地樹立為農(nóng)民服務(wù)的意識(shí)，將執(zhí)政為民和以人為本的服務(wù)理念貫徹到工作的方方面面，努力提高農(nóng)村的基本公共服務(wù)水平。
2.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)供給所需的經(jīng)費(fèi)。完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共財(cái)政體制，要進(jìn)一步提高中央財(cái)政對(duì)基層政府轉(zhuǎn)移支付的比例，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有充足的經(jīng)費(fèi)向農(nóng)村居民提供基本公共服務(wù)產(chǎn)品，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致。并且建立相關(guān)的制度法規(guī)，保證財(cái)政資金能夠切實(shí)有效地應(yīng)用到農(nóng)村的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)項(xiàng)目上。同時(shí)，要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政預(yù)算和支出，在財(cái)政上有效地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)的供給能力。
3.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)的供給效率。進(jìn)一步清晰界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門和各機(jī)構(gòu)之間的職能和關(guān)系，減少政府的管理成本以及財(cái)政壓力。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和機(jī)構(gòu)的規(guī)模要根據(jù)公共服務(wù)的實(shí)際需要設(shè)置，改變過去政府機(jī)構(gòu)中條塊分割的局面。并且針對(duì)農(nóng)村的基本公共服務(wù)需要，通過市場(chǎng)化的途徑，將社會(huì)組織和公眾這些社會(huì)力量引入基本公共服務(wù)供給中，提高基本公共服務(wù)供給的效率和水平。同時(shí)，要重視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的培訓(xùn)，引進(jìn)高素質(zhì)人才，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作能力和服務(wù)水平。
4.建立有效的監(jiān)督機(jī)制，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本公共服務(wù)供給水平和供給質(zhì)量。改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的考核機(jī)制，建立科學(xué)、有效的評(píng)估體系。從考核內(nèi)容上看，改變過去單純以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的考核方式，增加對(duì)政府服務(wù)能力方面的考核，尤其是將提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量、增加基本醫(yī)療覆蓋面以及促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障水平等方面納入考核內(nèi)容。從考核的參與主體上看，不僅需要上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核、同級(jí)之間的考核，還要把政府服務(wù)的對(duì)象即農(nóng)民納入考核機(jī)制，變對(duì)上負(fù)責(zé)為對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)。并且建立相應(yīng)的監(jiān)督和行政問責(zé)機(jī)制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本公共服務(wù)供給進(jìn)行有效的監(jiān)督和問責(zé)，防止失職和瀆職現(xiàn)象的出現(xiàn)。
總之，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，不斷探索和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式和管理體制，努力向廣大農(nóng)村居民提供優(yōu)質(zhì)和高效的基本公共服務(wù)。
作者單位：吉林大學(xué)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《紅旗文稿》2015/06
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
