整理這篇文稿的時(shí)候我想起一句老話(huà)，“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣(mài)紅薯”。
這句話(huà)在電影《我不是潘金蓮》里也有出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)敗了官司的李雪蓮去找法院院長(zhǎng)“告狀”，夜里雨下的厲害，碰巧現(xiàn)任院長(zhǎng)跟剛退休的老院長(zhǎng)在文雅之地吃完飯，老院長(zhǎng)準(zhǔn)備上車(chē)走了，一直躲在旁邊的李雪蓮穿著蓑衣沖了出來(lái)。現(xiàn)任院長(zhǎng)讓手下人把李雪蓮截在一旁，自己光招呼老院長(zhǎng)，老院長(zhǎng)想問(wèn)明是什么事，但還是被現(xiàn)任院長(zhǎng)推上了車(chē)，桑塔納往前開(kāi)去，老院長(zhǎng)還不忘探出頭來(lái)告誡現(xiàn)任院長(zhǎng)：當(dāng)官不為民做主，不如回家賣(mài)紅薯。
一句通俗易懂又幽默風(fēng)趣的話(huà)，把電影院里的觀(guān)眾都逗笑了。
01.村委會(huì)沒(méi)有公共決策權(quán)
回到農(nóng)村最底層，也從這個(gè)說(shuō)起。村干部兼具是“官”而又不是“官”的雙重屬性，那村干部能不能為村民“做主”呢？
我的答案是，不能。但這次不是因?yàn)樗麄兪遣皇恰肮佟钡膯?wèn)題，而是因?yàn)樗揪筒皇且粋€(gè)“真”的村委會(huì)。
村委會(huì)，全稱(chēng)是村民委員會(huì)，是農(nóng)村村民自治的組織，而所謂“自治”即是通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是村民通過(guò)直接選舉選出一批人來(lái)處理村莊公共事務(wù)的一個(gè)組織。
一個(gè)“真”的村委會(huì)必須是掌握著村莊公共權(quán)力，并且對(duì)外能夠代表村莊老百姓的村委會(huì)。但很遺憾，在現(xiàn)實(shí)中這兩個(gè)條件大部分村委會(huì)都不夠格，所以我說(shuō)村民選的是一個(gè)“假”的村委會(huì)。
村委會(huì)其實(shí)是沒(méi)有權(quán)力的，或者說(shuō)是沒(méi)有實(shí)權(quán)的。除了村委會(huì)之外，農(nóng)村還有一個(gè)組織，叫做村黨支部，村委會(huì)的“頭”叫做村委會(huì)主任，而村黨支部的“頭”叫做村書(shū)記。我們經(jīng)常把村書(shū)記也看作是村委會(huì)的成員，有些地方還干脆就把村書(shū)記叫做村委會(huì)書(shū)記，其實(shí)這是將兩個(gè)組織混淆了。
村黨支部是中國(guó)在農(nóng)村的最基層的組織，村書(shū)記是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下推選產(chǎn)生的，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)；村委會(huì)是村民自治組織，村主任是由村民直接民主選舉產(chǎn)生的，對(duì)村民負(fù)責(zé)。也就是說(shuō)，村黨支部向“上面”負(fù)責(zé)，但是村委會(huì)代表“下面”的意見(jiàn)，問(wèn)題也就出在這。
在1988年出臺(tái)的《村組法》當(dāng)中規(guī)定，村黨支部在農(nóng)村中起的是領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。很多人一看，“領(lǐng)導(dǎo)核心”的地位是沒(méi)有爭(zhēng)議的，但到底是領(lǐng)導(dǎo)什么？又是什么的核心？這是一個(gè)模糊的概念。所以在此之間村黨支部跟村委會(huì)之間產(chǎn)生了矛盾，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是村書(shū)記和村主任爭(zhēng)權(quán)。
村書(shū)記說(shuō)，我是“上面”認(rèn)可的，是領(lǐng)導(dǎo)核心，我應(yīng)該掌握村莊的公共權(quán)力，村里的事我說(shuō)了算。村主任不服了，我是“下面”村民一人一票選出來(lái)的，受老百姓認(rèn)可的，我才應(yīng)該是掌權(quán)的。在一些村莊，書(shū)記和主任爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)甚至有大打出手的情況，而盡管他們各執(zhí)一詞，但問(wèn)題的關(guān)鍵是他們兩者的說(shuō)法，都是有法律依據(jù)的，公說(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理，書(shū)記說(shuō)的有道理，主任說(shuō)的也沒(méi)錯(cuò)。
后來(lái)國(guó)家發(fā)現(xiàn)這樣下去不行，2010年修訂《村組法》的時(shí)候，就增加了村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會(huì)行使職權(quán)”的內(nèi)容。這又有意思了，表面上看這個(gè)意思是村黨支部要領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，但是仔細(xì)一看，“領(lǐng)導(dǎo)和支持”，“領(lǐng)導(dǎo)”的意思自然就是村黨支部要掌權(quán)，“支持”的意思是保證村委會(huì)行使職權(quán)，掌權(quán)的是村黨支部，同時(shí)用權(quán)的卻是村委會(huì)，這怎么可能？
上有政策下有對(duì)策，這在現(xiàn)實(shí)中卻變成了可能，就是由村黨支部來(lái)發(fā)號(hào)施令，村委會(huì)來(lái)具體執(zhí)行。用村民的話(huà)來(lái)說(shuō)：“村書(shū)記不放權(quán)的話(huà)，村主任的權(quán)力是相當(dāng)有限的?！庇谑呛?，村委會(huì)就變成了給村書(shū)記打雜的“幫工”，村委會(huì)沒(méi)有了決策的權(quán)力，萬(wàn)事由村書(shū)記做主，村民也就當(dāng)然沒(méi)有了參加民主決策的必要。
村民發(fā)現(xiàn)，歸根結(jié)底，即使自己參加選舉，并且保證選舉公正，選出了一個(gè)能夠代表村民的組織，但這個(gè)組織最終還是一個(gè)沒(méi)有權(quán)力的組織，是一個(gè)“假”的村委會(huì)，是村書(shū)記的“幫工”。
與此同時(shí)還有一個(gè)更為關(guān)鍵的問(wèn)題，問(wèn)責(zé)。權(quán)力重心在村黨支部手中，村莊事務(wù)由村書(shū)記決策，但是以村主任為代表的的村委會(huì)卻是法律上村莊的負(fù)責(zé)人，一旦決策出問(wèn)題，喪失了決策權(quán)力的村委會(huì)，還得為決策的后果承擔(dān)責(zé)任。就像一位村主任說(shuō)的“上面鄉(xiāng)鎮(zhèn)有什么指示都是跟村書(shū)記說(shuō)，村書(shū)記不說(shuō)的話(huà)，村主任什么都不知道，這個(gè)村主任就等于是虛設(shè)的，而且出了什么事，還得由村主任兜著。”
這是村莊的公共權(quán)力方面，村委會(huì)喪失了公共權(quán)力中最重要的一環(huán)——決策，即使想為民做主，也是心有余而力不足。
02.村委會(huì)沒(méi)辦法代表村民
村委會(huì)的另外一項(xiàng)職能——代表村民與外界交流、合作。如果把掌握公共權(quán)力管理村莊內(nèi)部事務(wù)作為稱(chēng)作是“對(duì)內(nèi)”職能的話(huà)，那么代表村民與外界交流、合作就是一項(xiàng)“對(duì)外”職能了。
村委會(huì)這項(xiàng)“對(duì)外”職能，一是跟政府打交道，把村民的意見(jiàn)反映上去，或者說(shuō)是根據(jù)在日常工作中了解到的情況，把村莊的需求反映給政府，比如村莊申請(qǐng)建橋要政府撥款，村莊申請(qǐng)建設(shè)新農(nóng)村的項(xiàng)目資金；二是村委會(huì)作為村莊的負(fù)責(zé)人，跟外來(lái)公司、機(jī)構(gòu)或者其他組織進(jìn)行協(xié)商談判，常見(jiàn)的就是外來(lái)公司在當(dāng)?shù)亻_(kāi)辦廠(chǎng)房中涉及的土地流轉(zhuǎn)收費(fèi)等問(wèn)題。
但是在現(xiàn)實(shí)中這項(xiàng)職能卻變了味道，或者說(shuō)被變相地利用了。
因?yàn)榉蛇€規(guī)定村委會(huì)必須協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展行政工作，這是一項(xiàng)義務(wù)。也就是說(shuō)，例如對(duì)于政府的招商引資，公司入駐某個(gè)村莊需要占用村莊集體土地的問(wèn)題，原本是要召開(kāi)村民大會(huì)進(jìn)行集體表決，然后由村委會(huì)按照村集體的意愿代表村民簽署協(xié)議，但現(xiàn)實(shí)是，不管村委會(huì)愿意不愿意，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要它愿意，村委會(huì)也只能照辦。這項(xiàng)規(guī)定使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)“指手畫(huà)腳”成為了貌似正當(dāng)?shù)男袨椤?/p>
在當(dāng)前工業(yè)化不斷深入中西部小城鎮(zhèn)的形勢(shì)下，最常見(jiàn)的就是有些政府利用村委會(huì)是村莊代表這個(gè)身份，從而便利招商引資，引入大批企業(yè)。在這當(dāng)中，有很多企業(yè)都是從一、二線(xiàn)城市淘汰下來(lái)的高污染企業(yè)，比如建筑陶瓷產(chǎn)業(yè)、造紙產(chǎn)業(yè)等等。這些企業(yè)入駐農(nóng)村，給農(nóng)村帶來(lái)大面積的土地污染、水污染、空氣污染，造成土地不能耕種、河流水源不能灌溉、空氣中充滿(mǎn)大量有害氣體或粉塵，有些地方地下水已經(jīng)完全不能飲用，甚至不少村莊因此成為“癌癥村”。
第二個(gè)常見(jiàn)的現(xiàn)象就是土地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在很多地方政府都在引入大公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)改造，大打“生態(tài)農(nóng)業(yè)”、“旅游農(nóng)業(yè)”的品牌。簡(jiǎn)而言之就是把大片的農(nóng)村田地流轉(zhuǎn)給公司，由公司統(tǒng)一開(kāi)發(fā)。但其實(shí)農(nóng)村土地是村集體所有，不是國(guó)有，除征收外，政府沒(méi)有辦法直接決定土地流轉(zhuǎn)，這時(shí)候又打起了村委會(huì)這個(gè)村莊代表身份的主意，村委會(huì)一簽字，土地就流轉(zhuǎn)出去了。
目前，中央在推動(dòng)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，把原來(lái)集體土地“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”細(xì)分為集體所有權(quán)，農(nóng)民承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，其中經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)了，解決了土地流轉(zhuǎn)的制度難題。國(guó)家此舉意在盤(pán)活土地，因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)村中年輕人大量外流，確實(shí)有很多土地被撂荒，引入“想種田”的人和公司來(lái)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，看上去確實(shí)會(huì)提高耕地利用率，但是也將導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題更加嚴(yán)重。
土地流轉(zhuǎn)提高利用率，這是好事，但地方政府也應(yīng)當(dāng)要有對(duì)農(nóng)民權(quán)利的忌憚之心。一些地方政府早早跟企業(yè)簽好了協(xié)議，再跟村委會(huì)去商量，村委會(huì)哪敢不同意？政府要清楚的是，農(nóng)村土地是村集體所有，政府并沒(méi)有權(quán)利早早跟企業(yè)簽好協(xié)議替農(nóng)民做主。
現(xiàn)實(shí)中的情況是，招商引資和土地流轉(zhuǎn)，招來(lái)一大批污染企業(yè)，把農(nóng)民的土地大規(guī)模的流轉(zhuǎn)出去。據(jù)調(diào)查的情況來(lái)看，不是村民同意不同意的問(wèn)題，而是政府根本沒(méi)有給村民不同意的機(jī)會(huì)，農(nóng)民怨聲載道，但是無(wú)力回天。從法律上來(lái)說(shuō)，這些如此重大的事項(xiàng)，都是要開(kāi)村民大會(huì)由全體村民集體決定的，但是現(xiàn)在政府控制著村委會(huì)，村民不同意也不行，因?yàn)榇逦瘯?huì)作為村莊的法定代表，已經(jīng)把合同給簽了。
某些地方政府為什么做這些事？純粹是為村民做好事，提高農(nóng)民的收入？恐怕不是，說(shuō)白了就是提高政府收入。農(nóng)村土地作為村集體財(cái)產(chǎn)，對(duì)政府而言沒(méi)法產(chǎn)生什么效益，依靠正規(guī)途徑政府在農(nóng)村根本拿不到錢(qián)，還要發(fā)放各種補(bǔ)貼，花掉很多錢(qián)。但是一旦招來(lái)這些工廠(chǎng)和農(nóng)業(yè)公司，公司作為市場(chǎng)主體，政府可以對(duì)這些公司征稅，這些土地對(duì)政府來(lái)說(shuō)就是“來(lái)錢(qián)”的渠道了。以前對(duì)政府而言沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益而且還要倒貼的土地，現(xiàn)在可以有收益，政績(jī)又好看，所以當(dāng)然樂(lè)意干。
所以，由于法律上規(guī)定村委會(huì)必須協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的這項(xiàng)義務(wù)存在，導(dǎo)致村委會(huì)根本就沒(méi)有對(duì)政府說(shuō)“不”的權(quán)利。村委會(huì)本該為村民謀利的這種“民意代表”的職能，反倒被利用，變成為政府謀利的方便。
在現(xiàn)實(shí)中，村干部在上任前大多是被政府所認(rèn)可的，這也導(dǎo)致了在實(shí)際工作當(dāng)中，村委會(huì)更多的是以政府的意見(jiàn)為主，而不是以村民的意見(jiàn)為主?？梢哉f(shuō)，村委會(huì)根本就沒(méi)有能力代表村民，“民意代表”的這項(xiàng)職能已經(jīng)名存實(shí)亡。
03.村干部沒(méi)時(shí)間代表村民
除此之外，政府要求村委會(huì)協(xié)助落實(shí)大量的行政管理方面的事務(wù)，也是村委會(huì)代表不了村民的一個(gè)原因。
基層政府，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人力不足，但是事情繁瑣、類(lèi)目繁多，僅靠政府的工作人員，根本無(wú)法將所有事情都在農(nóng)村落實(shí)，所以基層政府常將大量的行政事務(wù)分配給各村委會(huì)，由村委會(huì)落實(shí)到每家每戶(hù)。
在這里，村干部就是政府的免費(fèi)勞動(dòng)力。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前村委會(huì)需要協(xié)助政府開(kāi)展的行政工作，每年大大小小加起來(lái)多達(dá)113項(xiàng)，這還只是統(tǒng)一立法規(guī)定的，不包含地方法規(guī)。
而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)干部大多是不脫產(chǎn)的，也就是說(shuō)除了在村委會(huì)當(dāng)村干部之外，村干部還有其他的工作，例如種田、經(jīng)商、做小工等等。而且這些其他的工作，才是這些當(dāng)村干部的人的主要收入來(lái)源，相對(duì)來(lái)說(shuō)，村委會(huì)干部這份工作是一份兼職。
村干部日常的大部分時(shí)間是在做村委會(huì)以外的工作，只有完成自己本職工作之余才來(lái)完成村里村委會(huì)的事情，所以留給村委會(huì)工作的時(shí)間原本就有限。
政府一年再施加113項(xiàng)的行政義務(wù)，而且這些工作一般都是有期限限制的，必須盡快完成。一方面因?yàn)榉缮稀按逦瘯?huì)協(xié)助政府”的義務(wù)存在，導(dǎo)致村委會(huì)沒(méi)有說(shuō)“不”的權(quán)利，所以必須完成；另一方面，政府掌握著村委會(huì)的主要工資來(lái)源，說(shuō)白了，就是村委會(huì)的主要工資是政府發(fā)的，而且村干部的工作情況怎么樣，也是由政府根據(jù)村委會(huì)完成行政工作的質(zhì)量來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，這個(gè)評(píng)價(jià)又決定了工資的多少，這就導(dǎo)致村委會(huì)又不得不去完成，因?yàn)闆](méi)完成政府交代的工作就得扣工資。
但是要說(shuō)的是，這份工資其實(shí)并不是真正稱(chēng)為“工資”，也就是因?yàn)榇甯刹坎幻摦a(chǎn)的性質(zhì)，他們是沒(méi)有工資的，所謂的工資只是補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于兩處，一處是村集體的財(cái)產(chǎn)，例如村集體土地租賃出去收回的租金；另一處是國(guó)家攤發(fā)給各村的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)，也就是國(guó)家對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)貼。而很多村莊是沒(méi)有集體收入的，所以村干部主要工作補(bǔ)貼就來(lái)源于國(guó)家補(bǔ)貼。這筆補(bǔ)貼要經(jīng)過(guò)基層政府分發(fā)，所以基層政府就利用分發(fā)的這項(xiàng)權(quán)力，把自己變成主宰村委會(huì)干部工資多少的角色。
村干部將大部分時(shí)間都放在了完成這些政府安排的行政工作上，村委會(huì)基本上就沒(méi)有什么時(shí)間去組織自治活動(dòng)。村委會(huì)唯政府之命是從，法律上規(guī)定的“支持、指導(dǎo)”和“協(xié)助”的關(guān)系演變成現(xiàn)實(shí)中的行政“隸屬”關(guān)系。在這項(xiàng)制度建立的數(shù)十年里，村委會(huì)由一個(gè)村民自治組織，逐漸變成一個(gè)政府的“下級(jí)”，原本的自治屬性被行政化了。
盡管后來(lái)國(guó)家發(fā)現(xiàn)不對(duì)，政府控制村委會(huì)的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，導(dǎo)致村委會(huì)根本就不像個(gè)為村民辦事的組織，倒成了給政府打雜的組織。因此在修訂《村委會(huì)組織法》的時(shí)候，特地規(guī)定政府不得干預(yù)村委會(huì)的自治事務(wù)，相當(dāng)于在地上畫(huà)了一個(gè)圈，告訴政府，這個(gè)圈你不能進(jìn)去。但是這個(gè)圈的存在并沒(méi)有妨礙地方政府在圈外繼續(xù)擴(kuò)大自己的領(lǐng)地，村委會(huì)需要協(xié)助的事務(wù)也絲毫沒(méi)有減少。
所以，對(duì)村民而言，某些村委會(huì)其實(shí)沒(méi)有什么用，不僅無(wú)法代表村民行使權(quán)力，也沒(méi)有能力代表村民意見(jiàn)，還沒(méi)有時(shí)間從事自治事務(wù)，更別談為村民“做主”了，有心無(wú)力，也就只能賣(mài)賣(mài)“紅薯”了。
（中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：最小的城微信公眾號(hào)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
