我國農(nóng)村改革后，村組集體的大部分耕地實(shí)行“兩權(quán)分離，承包到戶”；同時，村組預(yù)留了一部分機(jī)動地，以備調(diào)劑使用。因此可以說，農(nóng)村機(jī)動地是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的產(chǎn)物。
一、改革初期對“機(jī)動地”的設(shè)置與管控
1982年中央一號文件明確，“集體可以留下少量機(jī)動地，暫由勞多戶承包，以備調(diào)劑使用”，這是中央文件首次提出關(guān)于機(jī)動地的政策。這一政策包含三方面內(nèi)容：一是集體可以留少量機(jī)動地，這是對機(jī)動地數(shù)量的限制性要求；二是機(jī)動地暫由勞多戶承包，這是明確了機(jī)動地的主要經(jīng)營方式；三是機(jī)動地用以調(diào)劑使用，這是明確了機(jī)動地的主要功能（用途）。這里的“調(diào)劑使用”，有關(guān)文獻(xiàn)并未作出具體說明，沒有明確如何調(diào)劑使用；筆者分析判斷，其大意應(yīng)是調(diào)劑給村組內(nèi)的新增人口承包使用。也就是說，機(jī)動地的主要功能定位是，用于滿足新增人口的承包土地需求。從機(jī)動地政策的三方面含義還可以看出，在機(jī)動地用于調(diào)劑給新增人口承包經(jīng)營之前，暫由勞多戶承包經(jīng)營，勞多戶可以獲得比一般農(nóng)戶更多的承包地；但是，根據(jù)一些資料記載，村組集體往往是把機(jī)動地進(jìn)行招投標(biāo)式的發(fā)包經(jīng)營，從而獲得集體收入。實(shí)踐表明，在村干部發(fā)包經(jīng)營機(jī)動地的過程中，腐敗現(xiàn)象往往具有一定的普遍性，這不僅損害了集體收入，也侵蝕了村民利益。
為此，中央開始逐步加強(qiáng)對機(jī)動地的管理。1995年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》指出，“嚴(yán)禁發(fā)包方借調(diào)整土地之機(jī)多留機(jī)動地。原則上不留機(jī)動地，確需留的，機(jī)動地占耕地總面積的比例一般不得超過5%。”1997年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確要求：嚴(yán)格控制和管理“機(jī)動地”。在延長土地承包期的過程中，一些地方為了增加鄉(xiāng)、村集體收入，隨意擴(kuò)大“機(jī)動地”的比例，損害了農(nóng)民群眾的利益。因此，對預(yù)留“機(jī)動地”必須嚴(yán)格控制。目前尚未留有“機(jī)動地”的地方，原則上都不應(yīng)留“機(jī)動地”。今后解決人地關(guān)系的矛盾，可按“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行個別調(diào)整。目前已留有“機(jī)動地”的地方，必須將“機(jī)動地”嚴(yán)格控制在耕地總面積5%的限額之內(nèi)，并嚴(yán)格用于解決人地矛盾，超過的部分應(yīng)按公平合理的原則分包到戶。1998年《中共中央國務(wù)院關(guān)于一九九八年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》指出，“對于隨意縮短承包期、收回承包地、多留機(jī)動地等錯誤做法，要做好工作，切實(shí)糾正。”1998年黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出，“對于違背政策縮短土地承包期、收回承包地、多留機(jī)動地、提高承包費(fèi)等錯誤做法，必須堅決糾正。”
二、現(xiàn)階段對于“機(jī)動地”的法規(guī)規(guī)定
2003年3月施行的《農(nóng)村土地承包法》第二十八條規(guī)定：“下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”第六十三條規(guī)定：“本法實(shí)施前已經(jīng)預(yù)留機(jī)動地的，機(jī)動地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機(jī)動地。本法實(shí)施前未留機(jī)動地的，本法實(shí)施后不得再留機(jī)動地。”
2005年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步做好穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系有關(guān)工作的通知》明確要求：嚴(yán)格農(nóng)村機(jī)動地管理。機(jī)動地的預(yù)留、管理和使用是農(nóng)村土地承包中農(nóng)民普遍關(guān)注的重要問題。要采取有效措施，確保規(guī)范管理，有效防止和消除機(jī)動地管理使用中的矛盾和問題。一是嚴(yán)格控制機(jī)動地面積。預(yù)留機(jī)動地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的5%，不足5%的不得再增加機(jī)動地，尚未預(yù)留的不得再留機(jī)動地。超限額多留的機(jī)動地，要按照公平合理的原則分包到戶或者承包給新增人口。二是依法規(guī)范機(jī)動地發(fā)包。依法預(yù)留的機(jī)動地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。機(jī)動地對外發(fā)包應(yīng)按照《農(nóng)村土地承包法》其他方式的承包程序公開、公正、公平地進(jìn)行，不得搞暗箱操作；承包期限要合理，不應(yīng)過長；承包手續(xù)要完備，不能搞口頭協(xié)議；機(jī)動地發(fā)包時，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下愿意承包的，發(fā)包方應(yīng)保證其優(yōu)先權(quán)。三是規(guī)范機(jī)動地收益管理。發(fā)包機(jī)動地及“四荒”等獲得的收入，歸本集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共有，必須納入農(nóng)村集體賬內(nèi)核算和財務(wù)管理、村務(wù)公開內(nèi)容，實(shí)行民主管理、民主監(jiān)督。
三、對“機(jī)動地”制度的分析及展望
從農(nóng)村機(jī)動地歷史演進(jìn)過程看，機(jī)動地不僅可以用于調(diào)劑給新增人口承包經(jīng)營，而且在被調(diào)劑之前可以為集體帶來承包經(jīng)營收益，是集體經(jīng)濟(jì)的重要來源。1991年黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》就曾指出，“逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加集體可以統(tǒng)一支配的財力和物力，是完善雙層經(jīng)營，強(qiáng)化服務(wù)功能的物質(zhì)基礎(chǔ)，是增強(qiáng)集體凝聚力，促進(jìn)共同富裕，鞏固農(nóng)村社會主義陣地的根本途徑。壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，主要靠利用當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)，興辦集體企業(yè)，增加統(tǒng)一經(jīng)營收入；同時要搞好土地和其他集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，按照合同規(guī)定收取集體提留或承包金；還可以發(fā)展服務(wù)事業(yè)，合理收取服務(wù)費(fèi)。”
可見，機(jī)動地對于村組集體的經(jīng)濟(jì)收入具有重要作用。而且，從農(nóng)村的實(shí)際情況看，凡是沒有機(jī)動地的，集體經(jīng)濟(jì)往往趨于消亡，成為空殼村甚至負(fù)債村；凡是有機(jī)動地的，集體經(jīng)濟(jì)一般能夠維持，有的還能夠發(fā)展壯大。總體分析判斷，機(jī)動地是農(nóng)村集體可經(jīng)營性資源的重要組成部分，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性作用。
現(xiàn)階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍薄弱。在村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)中，多數(shù)村組集體力不從心，沒有實(shí)力進(jìn)行投入；不得不依靠村民籌資籌勞制度，向一家一戶籌集少量資金和勞務(wù)。加之國家財力有限，用于村級公益事業(yè)建設(shè)的合力仍然不足，村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給仍明顯不足。
從村內(nèi)公共產(chǎn)品投入機(jī)制看，目前主要由四部分組成：村民籌資籌勞，財政獎補(bǔ)資金，村組集體投入，捐資贊助等社會性投入。其中，“村民籌資籌勞”與“村組集體投入”是村內(nèi)公共產(chǎn)品投入的重要組成部分。值得關(guān)注的是，這兩部分投入在實(shí)質(zhì)上都是村民的投入，因?yàn)樗^集體的資產(chǎn)就是村民集體的資產(chǎn)；而且，這兩部分投入具有顯著的替代關(guān)系，即如果“村組集體投入”有保障，“村民籌資籌勞”則可免除。而現(xiàn)實(shí)中，村民籌資籌勞因涉及一家一戶，操作具有較大的交易成本，實(shí)際效果不好。這就需要我們分析思考這樣一個問題：有沒有可能取消“村民籌資籌勞”，而疏通“村組集體投入”？如果這是可行的，則是對村級公益事業(yè)投入機(jī)制的重大完善。
問題在于，如何才能疏通“村組集體投入”？毫無疑問，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是其前提。據(jù)上述分析，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)必需有一定的集體資源，尤其是“機(jī)動地”這樣的可經(jīng)營性資源。那么，擺在面前的問題就是：能不能建立（或曰恢復(fù)）機(jī)動地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)？
過去，逐步嚴(yán)格控制機(jī)動地，是因?yàn)榇褰M集體（干部）在經(jīng)營管理機(jī)動地中的腐敗，是因?yàn)閾p害了農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)利益。也就是說，因“腐敗”而嚴(yán)控“機(jī)動地”。那么，現(xiàn)階段以及未來，村內(nèi)“腐敗”是否可控？
當(dāng)前，中央懲治腐敗的力度空前，而且已對建立健全包括村干部在內(nèi)的監(jiān)察體系做出了歷史性重大部署。可以預(yù)見，村干部“不想腐，不敢腐，不能腐”的體制機(jī)制一定能夠建立，并且切實(shí)發(fā)揮作用。當(dāng)村干部腐敗防治體系完善以后，建立（或曰恢復(fù)）機(jī)動地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，同時取消村民籌資籌勞制度，就是可行的，而且是科學(xué)的。
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