我國農村改革后，村組集體的大部分耕地實行“兩權分離，承包到戶”；同時，村組預留了一部分機動地，以備調劑使用。因此可以說，農村機動地是實行家庭聯產承包責任制后的產物。
一、改革初期對“機動地”的設置與管控
1982年中央一號文件明確，“集體可以留下少量機動地，暫由勞多戶承包，以備調劑使用”，這是中央文件首次提出關于機動地的政策。這一政策包含三方面內容：一是集體可以留少量機動地，這是對機動地數量的限制性要求；二是機動地暫由勞多戶承包，這是明確了機動地的主要經營方式；三是機動地用以調劑使用，這是明確了機動地的主要功能（用途）。這里的“調劑使用”，有關文獻并未作出具體說明，沒有明確如何調劑使用；筆者分析判斷，其大意應是調劑給村組內的新增人口承包使用。也就是說，機動地的主要功能定位是，用于滿足新增人口的承包土地需求。從機動地政策的三方面含義還可以看出，在機動地用于調劑給新增人口承包經營之前，暫由勞多戶承包經營，勞多戶可以獲得比一般農戶更多的承包地；但是，根據一些資料記載，村組集體往往是把機動地進行招投標式的發包經營，從而獲得集體收入。實踐表明，在村干部發包經營機動地的過程中，腐敗現象往往具有一定的普遍性，這不僅損害了集體收入，也侵蝕了村民利益。
為此，中央開始逐步加強對機動地的管理。1995年《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》指出，“嚴禁發包方借調整土地之機多留機動地。原則上不留機動地，確需留的，機動地占耕地總面積的比例一般不得超過5%。”1997年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》明確要求：嚴格控制和管理“機動地”。在延長土地承包期的過程中，一些地方為了增加鄉、村集體收入，隨意擴大“機動地”的比例，損害了農民群眾的利益。因此，對預留“機動地”必須嚴格控制。目前尚未留有“機動地”的地方，原則上都不應留“機動地”。今后解決人地關系的矛盾，可按“大穩定、小調整”的原則在農戶之間進行個別調整。目前已留有“機動地”的地方，必須將“機動地”嚴格控制在耕地總面積5%的限額之內，并嚴格用于解決人地矛盾，超過的部分應按公平合理的原則分包到戶。1998年《中共中央國務院關于一九九八年農業和農村工作的意見》指出，“對于隨意縮短承包期、收回承包地、多留機動地等錯誤做法，要做好工作，切實糾正。”1998年黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出，“對于違背政策縮短土地承包期、收回承包地、多留機動地、提高承包費等錯誤做法，必須堅決糾正。”
二、現階段對于“機動地”的法規規定
2003年3月施行的《農村土地承包法》第二十八條規定：“下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經濟組織依法預留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”第六十三條規定：“本法實施前已經預留機動地的，機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機動地。本法實施前未留機動地的，本法實施后不得再留機動地。”
2005年《農業部關于進一步做好穩定和完善農村土地承包關系有關工作的通知》明確要求：嚴格農村機動地管理。機動地的預留、管理和使用是農村土地承包中農民普遍關注的重要問題。要采取有效措施，確保規范管理，有效防止和消除機動地管理使用中的矛盾和問題。一是嚴格控制機動地面積。預留機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的5%，不足5%的不得再增加機動地，尚未預留的不得再留機動地。超限額多留的機動地，要按照公平合理的原則分包到戶或者承包給新增人口。二是依法規范機動地發包。依法預留的機動地應當優先用于調整承包土地或者承包給新增人口。機動地對外發包應按照《農村土地承包法》其他方式的承包程序公開、公正、公平地進行，不得搞暗箱操作；承包期限要合理，不應過長；承包手續要完備，不能搞口頭協議；機動地發包時，本集體經濟組織成員在同等條件下愿意承包的，發包方應保證其優先權。三是規范機動地收益管理。發包機動地及“四荒”等獲得的收入，歸本集體經濟組織全體成員共有，必須納入農村集體賬內核算和財務管理、村務公開內容，實行民主管理、民主監督。
三、對“機動地”制度的分析及展望
從農村機動地歷史演進過程看，機動地不僅可以用于調劑給新增人口承包經營，而且在被調劑之前可以為集體帶來承包經營收益，是集體經濟的重要來源。1991年黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》就曾指出，“逐步壯大集體經濟實力，增加集體可以統一支配的財力和物力，是完善雙層經營，強化服務功能的物質基礎，是增強集體凝聚力，促進共同富裕，鞏固農村社會主義陣地的根本途徑。壯大集體經濟實力，主要靠利用當地資源進行開發性生產，興辦集體企業，增加統一經營收入；同時要搞好土地和其他集體資產的經營管理，按照合同規定收取集體提留或承包金；還可以發展服務事業，合理收取服務費。”
可見，機動地對于村組集體的經濟收入具有重要作用。而且，從農村的實際情況看，凡是沒有機動地的，集體經濟往往趨于消亡，成為空殼村甚至負債村；凡是有機動地的，集體經濟一般能夠維持，有的還能夠發展壯大。總體分析判斷，機動地是農村集體可經營性資源的重要組成部分，對于農村集體經濟發展具有重要的基礎性作用。
現階段，農村集體經濟發展乏力，集體經濟實力普遍薄弱。在村內公益事業建設中，多數村組集體力不從心，沒有實力進行投入；不得不依靠村民籌資籌勞制度，向一家一戶籌集少量資金和勞務。加之國家財力有限，用于村級公益事業建設的合力仍然不足，村內基礎設施等公共產品供給仍明顯不足。
從村內公共產品投入機制看，目前主要由四部分組成：村民籌資籌勞，財政獎補資金，村組集體投入，捐資贊助等社會性投入。其中，“村民籌資籌勞”與“村組集體投入”是村內公共產品投入的重要組成部分。值得關注的是，這兩部分投入在實質上都是村民的投入，因為所謂集體的資產就是村民集體的資產；而且，這兩部分投入具有顯著的替代關系，即如果“村組集體投入”有保障，“村民籌資籌勞”則可免除。而現實中，村民籌資籌勞因涉及一家一戶，操作具有較大的交易成本，實際效果不好。這就需要我們分析思考這樣一個問題：有沒有可能取消“村民籌資籌勞”，而疏通“村組集體投入”？如果這是可行的，則是對村級公益事業投入機制的重大完善。
問題在于，如何才能疏通“村組集體投入”？毫無疑問，發展壯大集體經濟是其前提。據上述分析，發展壯大集體經濟必需有一定的集體資源，尤其是“機動地”這樣的可經營性資源。那么，擺在面前的問題就是：能不能建立（或曰恢復）機動地，用于發展集體經濟？
過去，逐步嚴格控制機動地，是因為村組集體（干部）在經營管理機動地中的腐敗，是因為損害了農民群眾的經濟利益。也就是說，因“腐敗”而嚴控“機動地”。那么，現階段以及未來，村內“腐敗”是否可控？
當前，中央懲治腐敗的力度空前，而且已對建立健全包括村干部在內的監察體系做出了歷史性重大部署。可以預見，村干部“不想腐，不敢腐，不能腐”的體制機制一定能夠建立，并且切實發揮作用。當村干部腐敗防治體系完善以后，建立（或曰恢復）機動地，用于發展集體經濟，同時取消村民籌資籌勞制度，就是可行的，而且是科學的。
中國鄉村發現網轉自：第一農經內參 微信公眾號
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