承載億萬農(nóng)民期待，凝聚頂層設(shè)計匠心與各方民智民力，歷經(jīng)三次審議，鄉(xiāng)村振興促進法4月29日由十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過。6月1日，鄉(xiāng)村振興促進法正式實施。自此，三農(nóng)領(lǐng)域固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的基礎(chǔ)性、綜合性法律落地生根。
鄉(xiāng)村振興促進法聚焦增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活水平、提升農(nóng)村文明程度等核心任務(wù)，對鄉(xiāng)村振興的總目標、總方針、總要求作出明確規(guī)定，把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須遵循的重要原則、重要制度、重要機制固定下來，闡明鄉(xiāng)村振興往哪走、怎么走、跟誰走等重大問題，成為當之無愧的三農(nóng)法治重器。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健表示，鄉(xiāng)村振興促進法與2018年中央一號文件、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例，共同構(gòu)成實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的"四梁八柱"，而且是"頂梁柱"，必將更好地發(fā)揮法律的規(guī)范、引領(lǐng)和推動作用，持之以恒、馳而不息促進鄉(xiāng)村振興，確保黨中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署不折不扣貫徹落實。
充分凝聚立法智慧，方能鑄就重器良法。回顧?quán)l(xiāng)村振興促進法的制定過程，立法機關(guān)始終堅持依法立法、科學(xué)立法、民主立法。在起草過程中，黨中央和國務(wù)院各有關(guān)部門積極參與，群策群力，多次召開各種層次的座談會，充分討論交流，廣泛聽取意見，反復(fù)研究論證，不斷修改完善，并深入地方調(diào)研，總結(jié)實踐經(jīng)驗，特別是充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用，先后書面征求500多位全國人大代表意見，最終成就這部反映民意、集中民智、凝聚民力的重器良法。
01群策群力
黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，中央進行一系列部署，特別是在2017年的中央農(nóng)村工作會議和2018年的中央一號文件中都明確提出，要制定鄉(xiāng)村振興法。2018年3月，十三屆全國人大一次會議后，中央把牽頭制定這部法律的責(zé)任落實到全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會進行一系列調(diào)查研究，向全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)匯報之后，征求各方意見，也征得中央同意，最后明確這部法律名稱為鄉(xiāng)村振興促進法。
自2018年9月十三屆全國人大常委會繪就五年立法規(guī)劃藍圖以來，鄉(xiāng)村振興促進法的立法工作一直牽動社會關(guān)注。鄉(xiāng)村振興涉及范圍廣、立法難度高，如何甄別和提煉問題，選擇適合通過立法進行規(guī)范的重點內(nèi)容，實實在在考驗立法智慧。
2019年1月，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會牽頭組織國家發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部等成立鄉(xiāng)村振興促進法起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文擔(dān)任組長，時任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊為領(lǐng)導(dǎo)小組副組長。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司主要負責(zé)人擔(dān)任起草工作小組組長，相關(guān)處室參加工作小組。
2019年3月，陳錫文接受采訪時表示，由全國人大常委會制定的鄉(xiāng)村振興促進法，將是一部有關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)融合的上位法。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要真刀真槍、真金白銀地干，這就需要依靠法律來保障。
2019年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在江西省南昌市召開鄉(xiāng)村振興立法工作座談會。來自全國各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村法規(guī)系統(tǒng)的與會代表見仁見智、各抒己見，呼吁進一步明確、細化依法護航鄉(xiāng)村振興的具體內(nèi)容，明確需要通過法律規(guī)定鄉(xiāng)村振興最低限度必須做成什么樣，明確必須依法保障鄉(xiāng)村有人振興、有地務(wù)農(nóng)、有錢發(fā)展。
2019年12月，鄉(xiāng)村振興促進法起草領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議，對法律草案初稿進行審議討論并完善。隨后的全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會全體會議審議并原則通過鄉(xiāng)村振興促進法草案。
2020年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就司法部轉(zhuǎn)來的鄉(xiāng)村振興促進法草案（征求意見稿），按照時任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部領(lǐng)導(dǎo)指示要求和有關(guān)司局意見建議，從堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針、增強法律針對性和約束力方面，形成進一步細化實化財政、金融、用地等有關(guān)扶持措施條款的具體修改建議。
02千錘百煉
2020年6月，鄉(xiāng)村振興促進法草案提請十三屆全國人大常委會第十九次會議審議。陳錫文在作草案說明時表示，鄉(xiāng)村振興促進法重點在促進，通過建立健全法律制度和政策措施，促進鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不取代農(nóng)業(yè)法等其他涉農(nóng)法律，與其他涉農(nóng)法律共同構(gòu)成農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律制度體系，在起草過程中注意處理好與現(xiàn)有涉農(nóng)法律的銜接，同時也作出一些創(chuàng)新性規(guī)定。
會后，全國人大常委會法制工作委員會將草案印發(fā)各省（區(qū)、市）人大、中央有關(guān)部門和部分全國人大代表、基層立法聯(lián)系點、高等院校、研究機構(gòu)征求意見。全國人大憲法和法律委員會、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、全國人大常委會法制工作委員會聯(lián)合召開座談會，聽取中央有關(guān)部門、全國人大代表、專家學(xué)者的意見。全國人大憲法和法律委員會到陜西調(diào)研，聽取意見。全國人大常委會法制工作委員會多次就草案的有關(guān)問題與全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部交換意見，共同研究。
與此同時，一審草案全文在中國人大網(wǎng)公布，面向社會公眾公開征求意見，我國擬立法保障鄉(xiāng)村五大振興的公共討論頻現(xiàn)。2020年8月，據(jù)全國人大常委會法制工作委員會發(fā)言人臧鐵偉通報，一個月的征求意見期里，共收到978位公眾提出的1752條意見，另外收到群眾來信52件。一些社會公眾建議草案進一步落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高相關(guān)舉措的針對性、可操作性等。
2020年11月，針對全國人大常委會法制工作委員會形成的鄉(xiāng)村振興促進法草案（一審后修改稿），農(nóng)業(yè)農(nóng)村部再次研究提出修改意見，建議細化實化支持保護措施、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針落地，遵循村莊發(fā)展規(guī)律，防止村莊規(guī)劃、整治中搞"一刀切"等。
2020年12月，全國人大常委會法制工作委員會和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等赴山東青島、濰坊兩地，就鄉(xiāng)村振興促進法進行調(diào)研，召開座談會聽取地方人大、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門和有關(guān)專家對法律草案的意見。同月，全國人大憲法和法律委員會第131全體會議審議鄉(xiāng)村振興促進法草案。
2020年12月，十三屆全國人大常委會第二十四次會議對鄉(xiāng)村振興促進法草案展開二次審議。根據(jù)全國人大常委會審議意見和各方面意見，二次審議稿作出主要修改：首先，更充分體現(xiàn)黨中央關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的目標任務(wù)和指導(dǎo)原則，突出黨對鄉(xiāng)村振興工作的領(lǐng)導(dǎo)及促進鄉(xiāng)村振興應(yīng)當遵循的原則；其次，完善鄉(xiāng)村建設(shè)管理、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的內(nèi)容，加強鄉(xiāng)村無障礙設(shè)施建設(shè)，強化新建農(nóng)村住房規(guī)劃管控，嚴格禁止違法占用耕地建房；再次，增加推進節(jié)約糧食，防止和減少糧食浪費的規(guī)定。另外，明確要求各級人民政府采取措施增強脫貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力，建立解決相對貧困的長效機制，鞏固脫貧攻堅成果等。
03再三打磨
十三屆全國人大常委會第二十四次會議閉幕后，全國人大常委會法制工作委員會在中國人大網(wǎng)全文公布草案二次審議稿征求社會公眾意見，共收到141人提出的300條意見，另收到群眾來信11封。意見主要集中在增加防止耕地"非農(nóng)化""非糧化"的規(guī)定、加強鄉(xiāng)村法律服務(wù)、發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用、完善脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的制度措施等方面。全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會還到北京、山東等地調(diào)研，聽取地方意見，并多次與有關(guān)方面交換意見，共同研究。
2021年1月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同國家鄉(xiāng)村振興局與全國人大常委會法制工作委員會共同研究，根據(jù)中央農(nóng)村工作會議、2021年中央一號文件和全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳局長會議等精神，對草案作進一步修改完善，加快推進法律制定進程。
2021年3月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健針對鄉(xiāng)村振興促進法草案（二次審議稿修改稿），就充實完善糧食安全戰(zhàn)略、抓好種子和耕地"兩個要害"、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)"三品一標"、規(guī)范村莊撤并、加強傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)文化保護等有關(guān)內(nèi)容提出一系列重要修改意見。
2021年3月23日，全國人大常委會法制工作委員會組織召開鄉(xiāng)村振興促進法草案修改座談會；3月26日，全國人大憲法和法律委員會全體會議審議鄉(xiāng)村振興促進法草案；4月12日，全國人大常委會法制工作委員會組織召開鄉(xiāng)村振興促進法草案通過前評估會，邀請部分全國人大代表、專家學(xué)者、基層立法聯(lián)系點、基層人民政府、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、村干部和農(nóng)民等方面的代表進行評估。4月20日，全國人大憲法和法律委員會再次進行審議。
2021年4月26日，十三屆全國人大常委會第二十八次會議對鄉(xiāng)村振興促進法草案展開三次審議。根據(jù)各方意見，鄉(xiāng)村振興促進法草案三次審議稿主要修改在于進一步強調(diào)保障國家糧食安全的重要性，并增加防止耕地"非農(nóng)化、非糧化"以及保障種子安全等內(nèi)容；在總則中突出鄉(xiāng)村文化振興的內(nèi)容，并增加中國農(nóng)民豐收節(jié)的規(guī)定；健全支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容；完善對鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)的規(guī)定；充實支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)容，并嚴格規(guī)范村莊撤并，嚴禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊；加大鄉(xiāng)村振興的支持保障力度，完善鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的規(guī)定等。
04民主立法
堅決貫徹落實黨中央決策部署，十三屆全國人大常委會扛起立法責(zé)任，制定鄉(xiāng)村振興促進法，是以法律的形式將黨中央有關(guān)鄉(xiāng)村振興的系列重大決策部署制度化，把行之有效的政策措施法定化，將其轉(zhuǎn)化為國家意志和全社會行為準則。這決定了鄉(xiāng)村振興促進法必然以人為本、以糧為天，立足復(fù)興，面向未來，不僅要為跨越30年的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供長久制度保障，而且要因應(yīng)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化加速推進和第二個百年奮斗目標實現(xiàn)的歷史使命。
億萬農(nóng)民翹首期待，社會各界高度關(guān)切，鄉(xiāng)村振興促進法制定的臺前幕后，代表委員提案里、三次分組審議時、歷次立法調(diào)研間、公開征集民意期，開門立法、民主立法的故事均屢見不鮮。
直到2021年4月27日，全國人大憲法和法律委員會還在逐條研究全國人大常委會組成人員圍繞草案三次審議稿發(fā)表的審議意見，針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等提出具體修改建議：增加持續(xù)改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件，支持開展網(wǎng)絡(luò)遠程教育，支持縣鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員參加培訓(xùn)、進修，支持醫(yī)師到鄉(xiāng)村普及醫(yī)療衛(wèi)生知識等規(guī)定；將第四章章名"文化傳承"修改為"文化繁榮"，在有關(guān)條款中增加提倡誠實守信、促進男女平等等規(guī)定；增加加強鄉(xiāng)村環(huán)境治理，因地制宜推廣簡便易行的垃圾分類，鼓勵和支持使用清潔能源、可再生能源等規(guī)定；增加推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)水平，加強對殘疾人的關(guān)愛服務(wù)，保障農(nóng)民工社會保障權(quán)益等規(guī)定；增加規(guī)定，村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應(yīng)當接受村民監(jiān)督，村莊規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)當尊重農(nóng)民意愿等。
如何確定鄉(xiāng)村振興促進法的調(diào)整對象，特別是鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村的范圍，起草過程中也存在不同看法。"鄉(xiāng)村"的定義，草案原本表述為"本法所稱鄉(xiāng)村，是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、村（含行政村、自然村）等。"最終，在充分討論后，頒布的法律中對鄉(xiāng)村的定義表述為"本法所稱鄉(xiāng)村，是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等"。
從調(diào)整方法區(qū)分，法律有主體法、行為法、促進法等不同類型，歷經(jīng)立法調(diào)研和三次審議期間的百家爭鳴，最終明確鄉(xiāng)村振興促進法的重心，系規(guī)范各級人民政府及有關(guān)部門在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的行為以及應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任，屬于典型的促進法類型。
值得一提的是，鄉(xiāng)村振興促進法的主體內(nèi)容是明確政府及其部門促進鄉(xiāng)村振興的支持對象、支持范圍、支持手段、支持措施等制度，在責(zé)任制度的設(shè)定上不同于民法中的民事責(zé)任，也不同于其他行政法中的行政責(zé)任，而是通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政管理體制的層級約束、人民代表大會的監(jiān)督約束等保障法律的實施。除為政府及有關(guān)部門設(shè)定職責(zé)外，還專章規(guī)定監(jiān)督檢查制度，從考核評價、評估、報告、檢查、監(jiān)督等方面明確責(zé)任追究體系，確保政府及相關(guān)部門依法履行職責(zé)。法律全文中"政府應(yīng)當"的表述出現(xiàn)51次，都是為政府設(shè)定的法定義務(wù)。針對實踐中個別地方政府濫權(quán)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，法律也做出嚴格的實體性限制和程序性限制。
針對鄉(xiāng)村振興促進法制定，此前社會各界期待主要圍繞如下領(lǐng)域：重點解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展差距問題；突出對相對貧困地區(qū)和弱勢群體的傾斜政策；兼顧?quán)l(xiāng)村振興中的多元目標；嚴格限定政府行為防止政府及其部門濫權(quán)損害農(nóng)民利益；做好與其他相關(guān)法律的銜接；盼望法律規(guī)定的相關(guān)措施更好體現(xiàn)可操作性。最終頒布的鄉(xiāng)村振興促進法對上述群眾期待均有回應(yīng)，并作出相關(guān)規(guī)定。
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