一、現(xiàn)行農村土地制度弊端
(一)農村土地承包經(jīng)營權權屬不明晰。土地是農村最基本的生產資料，要實現(xiàn)土地資源效用最大化，前提是產權清晰。受歷史條件制約和相關法律、制度不完善等因素的影響，在土地二輪延包中，各地不同程度地存在農戶承包土地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。隨著我國經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，土地征占日益增多，土地流轉逐漸加快，利用承包土地經(jīng)營權開展抵押、擔保越來越多，承包土地在不同權利主體之間的流動日益頻繁，涉及的利益主體和利益關系更加復雜，近年來因土地問題產生的糾紛案件也呈上升趨勢。從農民訴求情況看，涉及農村土地問題的群眾來信來訪事項占到整個信訪量的60%以上。從土地管理角度看，以往的農村土地承包管理主要側重于土地承包合同、檔案管理和證書發(fā)放等靜態(tài)管理工作，隨著土地流轉的不斷加快，原來的靜態(tài)管理已經(jīng)不能適應形勢發(fā)展的需要，對其實行動態(tài)管理成為必然。面對這些新的問題，應對這些新的挑戰(zhàn)，需要從長久穩(wěn)定土地承包關系出發(fā)，進一步明晰農村土地承包經(jīng)營權權屬。
(二)農村土地承包經(jīng)營權權能不完整。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農村勞動力進城務工，許多承包農戶不再經(jīng)營自己的承包地，或者主要精力不再放在農業(yè)生產上，農忙時節(jié)需要返鄉(xiāng)務農成為一種負擔，這些農民有意愿流轉自己的承包土地。而一部分有專門技術、擅長農業(yè)經(jīng)營、愿意耕種的農民希望專心從事農業(yè)生產，并通過土地流轉發(fā)展規(guī)模經(jīng)營獲得規(guī)模效益。因此，中央提出農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的理論非常適時。實現(xiàn)農村土地“三權分置”，農戶需要土地承包關系更加穩(wěn)定，從而對流轉土地心中有底。從事農業(yè)規(guī)模化生產的新型農業(yè)經(jīng)營主體，希望形成穩(wěn)定的土地流轉關系，對土地經(jīng)營權的法律保障更加期待。同時，規(guī)模經(jīng)營主體的資金需求更加迫切，對賦予土地經(jīng)營權抵押、擔保權能的渴望更加迫切。但目前農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權的相互權利關系不明確，土地經(jīng)營權的抵押、擔保等權能尚缺乏法律依據(jù)。
(三)農村土地細碎化問題沒有解決。農村土地實行家庭承包經(jīng)營之初，為了實現(xiàn)最大限度的公平，土地被嚴重分割、細碎化。就山東來看，1900多萬承包農戶,平均每戶承包耕地不足6畝，地塊約5-7塊。在這種狀況下，土地經(jīng)營無法實現(xiàn)規(guī)模效益，不利于資金、技術、管理等現(xiàn)代生產要素與土地、勞動等傳統(tǒng)生產要素的優(yōu)化配置，農業(yè)沒有條件和載體來共享工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化帶來的成果及便利。由于土地細碎化，農民從事農業(yè)生產所需投入的人力、物力成本大大增加，比較效益較低，從而導致其從事農業(yè)生產經(jīng)營的積極性不高，目前，很多地方的農民對土地已經(jīng)不再精耕細作，僅僅追求糧食生產自給自足，長此以往，必將影響國家糧食安全和農業(yè)基礎性地位的穩(wěn)固。同時，隨著國際國內兩個市場的融合，土地的細碎化帶來的高消耗、高成本，勢必將嚴重削弱中國農業(yè)在國際市場上的競爭力，某些農業(yè)行業(yè)將受到國際市場的沖擊而衰弱。
(四)農村土地要素市場發(fā)育不健全。市場是價值發(fā)現(xiàn)的載體和基礎。長期以來，我國農村要素市場發(fā)育不成熟，土地經(jīng)營權等各類農村產權的流轉交易信息發(fā)布渠道少，農村產權要素流轉不順暢。由于市場競爭機制沒有有效建立，土地流轉增值也就無從實現(xiàn)。這幾年不少地方探索建設了一些農村產權交易市場，但在運行中所涉及的市場管理主體、上市交易范圍、價值評估機構、交易鑒證資格等方面內容國家沒有明確規(guī)定，亟須理順規(guī)范。
二、山東農村土地制度改革的實踐
近幾年來，山東按照中央的部署不斷深化農村土地制度改革，以推進農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作為突破口，積極引導農村土地經(jīng)營權有序流轉，發(fā)展多種形式的農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，努力探索農村土地“三權分置”的有效實現(xiàn)形式，為山東增創(chuàng)農業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢、確保“走在前列”奠定了良好基礎。
(一)扎實推進農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證。2013年，中央提出用5年時間完成農村土地確權登記頒證工作。對此，山東省委、省政府高度重視，經(jīng)充分調研確定從2013年開始用3年時間基本完成這項工作任務。2014年我省被國家確定為全國整省試點單位之一。全省各級以此為契機，堅持試點先行、穩(wěn)妥推進，按照“村委是實施主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是責任主體、縣級黨委政府負總責”的總體要求，完善工作機制，狠抓措施落實，全省工作整體進展順利。目前，全省129個涉農縣(市、區(qū))和27個開發(fā)區(qū)(經(jīng)區(qū))全面開展了確權登記頒證工作，已有73325個村(社區(qū))完成了承包地確權登記頒證工作，占總數(shù)的95.7%;覆蓋承包土地面積8981萬畝，占全省承包土地面積的97.45%。在工作推進上，一是加強領導，完善機制。各級均成立了由黨委、政府領導同志任組長，有關部門負責人為成員的領導小組，及時研究解決工作中的重大問題。各有關部門明確任務分工，有效落實責任，形成工作合力。二是依法務實，試點先行。按照“尊重歷史、正視現(xiàn)實;依法辦事、規(guī)范有序;公開、公平、公正、民主協(xié)商”的原則，市、縣、鄉(xiāng)逐級試點，依次推開，確保積極穩(wěn)妥、不留后患。三是加強指導，廣泛培訓。省里根據(jù)各地試點情況，梳理出了35個疑難問題，編寫了《有關法律政策問題解答》，同時編印了包括政策文件、典型經(jīng)驗等內容的資料匯編，指導各地開展工作。層層開展專題業(yè)務培訓，確保了全省工作標準統(tǒng)一、程序嚴謹、操作規(guī)范。四是突出重點，全面推進。重視解決重點、難點問題，積極探索“兩田制”村、城郊村、城中村、園區(qū)村土地確權的有效形式和辦法，不斷總結經(jīng)驗，明確具體原則和工作程序，指導面上的工作，努力實現(xiàn)確權登記頒證工作全覆蓋。五是建設信息系統(tǒng)，確保成果應用。為充分利用工作成果，省里建設了農村土地承包經(jīng)營管理信息系統(tǒng)，為實現(xiàn)承包土地動態(tài)管理、拓展土地經(jīng)營權權能提供支撐。
通過開展土地確權登記頒證，解決了長期存在的農戶承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，建立健全了承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經(jīng)營權登記制度，明晰了土地承包經(jīng)營權歸屬，為促進土地經(jīng)營權流轉、擔保抵押、規(guī)模化經(jīng)營以及農業(yè)補貼政策落實等奠定了基礎，提供了有效載體。
(二)積極引導農村土地經(jīng)營權有序流轉。近年來，山東按照中央要求，積極穩(wěn)妥推進農村土地流轉。在工作推動上，一是強化政策導向和統(tǒng)籌謀劃。中辦發(fā)〔2014〕61號文件下發(fā)后，省委、省政府及時制定出臺了山東省的貫徹實施意見，就規(guī)范土地流轉行為、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營、加強農業(yè)社會化服務等方面作了全面部署，為推進新形勢下農村土地經(jīng)營權流轉和發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供了基本遵循。二是引導土地經(jīng)營權有效流轉。堅持依法、自愿、有償原則，引導農民規(guī)范有序進行土地流轉，鼓勵采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。加強土地流轉服務，以縣、鄉(xiāng)兩級為重點，依托農村經(jīng)管部門建立健全土地流轉服務機構，為流轉雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務。截至今年上半年，全省縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉服務中心達到1406個，土地流轉合同簽訂率為76.8%，較2011年提高了20.3個百分點。全省農村土地流轉面積2247.1萬畝，占家庭土地承包經(jīng)營面積的24.1%。加上供銷、郵政、農機、煙草系統(tǒng)等開展的土地托管服務，全省土地經(jīng)營規(guī)模化率達到40%以上。三是探索加強對工商資本租賃農地監(jiān)管的有效形式。積極開展調研，探索建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，加強對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地的監(jiān)管。鼓勵工商企業(yè)到農村發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等，推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。
(三)大力培育新型農業(yè)經(jīng)營主體。圍繞加快構建新型農業(yè)經(jīng)營體系，大力培育家庭農場、農民合作社等各類新型農業(yè)經(jīng)營主體。山東省出臺了《促進家庭農場健康發(fā)展的意見》、《家庭農場登記試行辦法》，為促進和規(guī)范家庭農場發(fā)展提供了政策支持。制定了《關于引導和促進農民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，進一步健全監(jiān)管機制，探索實行農民合作社年度報告公示制度，努力淘汰“空殼社”、“套牌社”，推動農民合作社規(guī)范發(fā)展。省農業(yè)廳與人民銀行濟南分行等部門聯(lián)合出臺了金融支持新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的意見，并向金融機構推薦新型農業(yè)經(jīng)營主體作為金融機構重點支持對象，提供“一對一”金融服務，努力探索金融支持新型經(jīng)營主體發(fā)展的有效措施。通過開展示范創(chuàng)建活動，引領各類新型農業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展。2015年認定家庭農場省級示范場100家，農民合作社省級示范社706家，推薦國家級示范社213家，新認定省級“一村一品”示范村鎮(zhèn)106個。目前，全省家庭農場達到4.1萬家，農民合作社達到14.2萬家，規(guī)模以上龍頭企業(yè)達到9200家。
(四)加快建設農村產權流轉交易市場。今年5月份，省里出臺了《關于貫徹國辦發(fā)〔2014〕71號文件引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的實施意見》，要求分級成立農村綜合產權流轉交易監(jiān)督管理委員會，重點在縣域范圍整合原有單一產權流轉服務平臺，設立農村綜合產權流轉交易市場，將農村土地經(jīng)營權等10余項農村產權納入市場交易，提高農村要素資源配置和利用效率。目前, 全省已建立省級農村產權交易中心1個、市級1個、縣級60個。累計交易各類農村產權917宗，交易額35.2億元。肥城市新城街道沙溝村60畝土地通過交易市場進行流轉，流轉費以每年每畝950元成交，每畝高于標底價350元;王晉村43畝桑蠶基地通過公開招投標，從底價4萬元開始，競標到6.5萬元。通過產權流轉交易，不僅激活了農村沉睡多年的生產要素，增加了農民的財產性收入，也發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟，提高了集體經(jīng)濟組織的服務功能。
(五)探索實現(xiàn)農村土地經(jīng)營權權能。按照黨的十八屆三中全會提出的“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營”的要求，山東省積極探索農村土地“三權分置”的有效實現(xiàn)形式。青島、棗莊、萊蕪等市探索發(fā)放了土地經(jīng)營權證或土地使用產權證，開展土地經(jīng)營權抵押貸款試點工作，破解了新型農業(yè)經(jīng)營主體融資難瓶頸。目前全省共有15個市的38個縣(市、區(qū))開展了土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務，累計發(fā)放8.1億元。充分發(fā)揮我省農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營的優(yōu)勢，鼓勵“農業(yè)龍頭企業(yè)+農民合作社+農戶”等形式的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，引導各類主體間開展廣泛的聯(lián)合和合作，讓農戶分享產業(yè)化經(jīng)營的增值收益。大力發(fā)展農村土地股份合作社，鼓勵農民通過股份合作將承包地集合起來，增加農民的財產性收入。
三、深化農村土地制度改革的幾點思考
在當前我國農村社會保障體系還不健全的情況下，土地仍然是農村最重要的生產資料和農民最基本的生活保障。改革開放30多年來，農村生產力得到了極大解放，土地作為農村最重要的產權要素，其生產功能得到了充分釋放，但其權能還沒有有效發(fā)揮，遠遠不能適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的需要。因此，深化農村土地制度改革，必須找準切入點，明確工作思路。按照習近平總書記在中央第五次全面深化改革領導小組會議上提出的“立足于統(tǒng)籌解決好農業(yè)和農民問題，既有利于推進中國特色農業(yè)現(xiàn)代化，又要充分保障城鄉(xiāng)一體化進程中的農民權益，為農業(yè)發(fā)展、農民富裕和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展奠定堅實的制度基礎”的要求，結合山東實際，對下一步土地制度改革，有以下幾點思考：
(一)以土地確權登記頒證為切入點，加快建立農村產權制度。從山東已完成土地確權登記頒證的地方看，這一工作的成效逐步顯現(xiàn)。一是加快了土地經(jīng)營權流轉。通過確權登記頒證，確認了農民對承包地的占有、使用、收益權利，農民吃上了定心丸，能夠放心流轉出土地。目前，全省土地經(jīng)營規(guī)模化率達到40%，規(guī)模效應日趨明顯。二是促進了農村社會的和諧穩(wěn)定。通過確權登記頒證工作，健全了土地承包檔案，完善了承包合同，減少了農戶之間、農戶與村集體之間的矛盾糾紛，維護了農村社會的和諧穩(wěn)定。三是推動了農村集體產權制度改革。隨著農村承包土地、農村宅基地等農村產權確權登記頒證的開展，農民對產權改革有了更清晰的認識，許多地方尤其是經(jīng)濟發(fā)達的村(居)，開始積極探索推進農村集體產權制度改革，實現(xiàn)資源資產化、資產資本化、資本股份化，激發(fā)了農村發(fā)展活力。因此，在做好國家頂層設計的前提下，穩(wěn)步推進農村土地確權登記頒證和農村集體產權改革，加快建立起“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度。
(二)明確農村土地經(jīng)營權的性質和權能，加快探索“三權分置”有效實現(xiàn)形式。黨的十八屆三中全會提出，賦予土地承包經(jīng)營權抵押、擔保權能。我國農業(yè)正處在轉型升級時期，資金是農業(yè)向深層次發(fā)展的重要瓶頸。近年來，國家高度重視金融支持“三農”工作，做出了一系列制度安排，各大商業(yè)銀行開拓農村市場的積極性也很高漲，但實踐中，農村金融需求旺盛與自身條件不足的矛盾依然突出，缺少有效抵押物的難題依然難以破解。承包土地等農村產權確權登記頒證工作的推進，契合了金融支持“三農”的需求。賦予土地經(jīng)營權抵押、擔保權能，是廣大農民和新型農業(yè)經(jīng)營主體、金融機構共同的愿望，現(xiàn)實需求十分迫切。各地都做了許多有益探索，但仍然難以大面積推開，關鍵的問題還是法律制約。國家應盡快通過立法或全國人大授權國務院制定條例，從法律層面賦予土地經(jīng)營權抵押、擔保等權能。
(三)妥善處理農村土地承包關系“長久不變”與人地矛盾的問題。二輪延包時的土地承包經(jīng)營期限是30年，在這樣一個相對較長的時間內，農戶家庭內部成員生死和婚嫁現(xiàn)象時有發(fā)生，農戶家庭成員變化導致的新的人地矛盾逐步突出起來，部分地方農民調整土地的愿望非常強烈，迫使一些地方采取增人增地、減人減地的辦法，土地調整頻繁。土地承包到期后怎么辦，也一直是農民非常關心、社會廣泛關注的問題，已經(jīng)成為農村土地問題的焦點。黨的十七屆三中全會早就提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。”對“長久不變”的內涵，很多人從不同角度作了不同的解讀。有的認為，“長久不變”就是指農村土地承包經(jīng)營制度長久不變，具體到地塊是可以調整的;有的認為，“長久不變”是指承包期比原來的30年更長，甚至沒有期限;還有的認為，“長久不變”是指到期后繼續(xù)承包，與現(xiàn)行土地承包法律規(guī)定沒有質的變化。以山東為例，土地二輪延包再有13年就要到期，到期后如何進行處理，需要國家從政策甚至法律層面對“長久不變”作出明確界定，妥善處理土地承包關系穩(wěn)定與尊重農民意愿的關系，預留出政策宣解和工作推進時間，更好地維護農村社會穩(wěn)定。
(四)完善農村征地制度和加強土地流轉風險防控，維護農民權益。當前，農民在土地方面訴求最強烈的是征地補償不合理、不到位及土地流轉后權益受損問題。從征地角度來看，近年來，我國農村土地征收制度逐步建立體系，補償標準不斷提高，但是征地的政府強制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，改革征地制度、縮小征地范圍、調整利益分配機制的呼聲仍然很高。應從以下幾個方面入手，盡快完善征地制度：一是逐步縮小征地范圍。盡快完成永久基本農田劃定，制定公益性和經(jīng)營性用地目錄，通過集體經(jīng)營性建設用地流轉的方式解決建設用地指標，逐步縮小征地范圍。二是健全完善征地程序。以規(guī)范政府征地行為和完善被征地農民安置制度為重點，進一步規(guī)范征地程序，保障被征地農民的知情權和參與權，全面建立征地補償爭議協(xié)調裁決制度。三是完善征地補償安置機制。拓寬安置渠道，探索留地安置、土地入股等多種模式，解決好被征地農民就業(yè)、住房和社會保障的問題，探索市場化征地補償機制，適時提高補償標準。從土地流轉來看，有的地方流轉面積過大，出現(xiàn)了“非糧化”甚至“非農化”現(xiàn)象，如果土地流入方出現(xiàn)經(jīng)營風險，無法兌現(xiàn)農民的租金，農民利益必然受損;如果出現(xiàn)“非農化”問題，土地改變性質，土地耕作層被破壞，將來農業(yè)發(fā)展特別是糧食安全會受影響。因此，必須盡快建立健全土地流轉風險保障金、土地用途監(jiān)管等長效機制，明確相關部門職責，加強流轉風險防控，更好地保障農民利益。
(五)加強農村土地流轉交易市場體系建設，拓展農村土地功能。當前，土地流轉管理和服務主要由各級經(jīng)管部門承擔，隨著流轉規(guī)模越來越大，經(jīng)管部門承擔的任務越來越繁重，原來的管理模式和手段已跟不上形勢的需要。一是有形市場建設不到位。土地流轉服務和管理的重頭在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，目前大多在經(jīng)管部門加掛“土地流轉服務中心”牌子，即便是成立了農村綜合產權交易市場的縣(市、區(qū))，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級上也不單設分支機構，大部分服務中心沒有獨立的辦公場所，市場功能很難實現(xiàn)。二是人員缺乏問題突出。當前從事這項工作的都是基層經(jīng)管站人員兼職，而每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站多則5-6人，少則1-2人，農村經(jīng)營管理工作面大量廣，人員精力極為有限。同時，土地流轉管理工作要求越來越高，從法律政策運用、矛盾糾紛調處到流轉風險防控、土地用途管制等方面，亟須一支專業(yè)素質高、工作能力強的隊伍來支撐。三是土地性能評價機制沒有建立。土地性能評價與土地的地力、地理位置、生態(tài)條件等密切相關，影響因素多、評價難度大。目前很少有專業(yè)機構從事涉農產權評估，土地性能評價基本是參考當?shù)赝恋亓鬓D價格協(xié)商確定，缺乏科學性，制約了土地經(jīng)營權流轉、入股、抵押、擔保等權能的實現(xiàn)，亟須研究形成科學有效的評價體系，加快建立土地性能評價機制。四是信息系統(tǒng)建設亟待加強。建立農村土地承包經(jīng)營管理信息化系統(tǒng)，是實現(xiàn)確權登記頒證成果管理和運用的重要保障，不僅有利于土地承包管理，還可為農村土地規(guī)劃、耕地質量提升、農業(yè)補貼發(fā)放、涉農項目管理等提供依據(jù)，對于建設“農業(yè)云”、農業(yè)大數(shù)據(jù)，促進農業(yè)轉方式、調結構，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化都具有重要意義，亟須國家加大投入，頂層設計，實現(xiàn)“一張圖管地”。
(六)探索建立農村承包土地退出機制，促進城鄉(xiāng)要素合理流動。隨著城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，加快建立土地承包經(jīng)營權退出機制成為農村土地制度改革繞不開的課題。當前，土地承包經(jīng)營權退出主要是被動退出，如因土地被征占而退出、全家搬遷至設區(qū)的市而交回等，但這些退出方式中，土地的財富效用并沒有充分體現(xiàn)。建立科學合理的退出機制，能夠讓有能力脫離農業(yè)生產和農村生活的農民安心進城，并獲得一定的資金補償，用于在城鎮(zhèn)購房、就業(yè)創(chuàng)業(yè)的基本支出，進而推動城鎮(zhèn)化建設。同時，讓真正留在農村從事農業(yè)的生產經(jīng)營者獲得更多的土地資源，以降低生產成本，實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，進而推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。
（作者系山東省農業(yè)廳廳長、山東省扶貧辦主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農村經(jīng)營管理
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