一、這是一個(gè)影響深遠(yuǎn)的“大新聞”
國務(wù)院在2015年8月10日發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)(2015)45號(hào)）所明確的 “農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)方案，和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2015年12月27日發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過）兩個(gè)重要文件所明確的為實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款”而暫停的《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》部分條款的規(guī)定，終于落地。其中，農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)范圍為59個(gè)縣市區(qū)，農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)范圍為232個(gè)縣市區(qū)。
毫不夸張的說，這是一項(xiàng)足以影響億萬農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的重大改革。農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料和重要財(cái)產(chǎn)是基于《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，然而根據(jù)《物權(quán)法》第一百八十四條和《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定“耕地和宅基地均不得抵押”，這兩項(xiàng)財(cái)產(chǎn)并沒有金融功能，不能有效流轉(zhuǎn)，不能抵押融資，嚴(yán)重限制了農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)的流動(dòng)，制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，也嚴(yán)重約束和限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)自由（直觀的例子，在城市若有一套住房，當(dāng)需要?jiǎng)?chuàng)業(yè)或遇到重大疾病時(shí)，可以馬上辦理抵押貸款得到一筆資金解決生產(chǎn)生活中的重大問題；而若在農(nóng)村有一套住房，哪怕是豪宅，也不具備任何融資和變現(xiàn)的能力，也不具備經(jīng)濟(jì)保障功能，更不具備任何投資價(jià)值）。而今，兩權(quán)抵押大范圍試點(diǎn)的鋪開，一方面意味著農(nóng)村核心資源開始流動(dòng)能促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展和三農(nóng)問題的解決，另一方面各大銀行及相關(guān)機(jī)構(gòu)（如至少會(huì)涉及評(píng)估機(jī)構(gòu)、拍賣機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所，乃至法院、地方政府、登記部門、征信機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司等）都面對(duì)新的擔(dān)保物并開展一系列工作。
為便于讀者更好理解兩權(quán)抵押制度的背景、發(fā)展以及新規(guī)的核心內(nèi)容，筆者結(jié)合多年來對(duì)農(nóng)地和農(nóng)宅抵押相關(guān)法律問題的跟蹤和關(guān)注，圍繞“土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”抵押相關(guān)問題，解讀、梳理和分析如下。
二、兩權(quán)抵押的背景和早期試點(diǎn)情況
較之農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（宅基地使用權(quán)及農(nóng)村住房所有權(quán)），兩權(quán)之一的“土地承包經(jīng)營權(quán)”在近十年來，各地嘗試和試點(diǎn)都較多，而且方式多樣，范圍也較廣。
如國務(wù)院2008年以《關(guān)于武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的批復(fù)》批準(zhǔn)了武漢為“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)并被賦予先行先試的政策創(chuàng)新權(quán)。2009年又以《關(guān)于成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)總體方案的批復(fù)》及《關(guān)于重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的復(fù)函》批準(zhǔn)了成都、重慶兩個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。此間，筆者亦有幸曾參與過部分“兩型社會(huì)建設(shè)”和“綜合配套改革試驗(yàn)”的相關(guān)課題和研究工作。
此后，2010年7月，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》，提出要探索推出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款，在不改變土地集體所有制性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，探索開展相應(yīng)的抵押貸款試點(diǎn)，豐富“三農(nóng)”貸款增信的有效方式和手段。
基于上述政策指引，除武漢、成都和重慶外，海南、云南、湖南、湖北、山東、浙江、安徽、甘肅、福建、廣西、江蘇省太倉市等多地或出臺(tái)了專門的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押政策和試點(diǎn)辦法，或雖未出臺(tái)具體政策和規(guī)范性文件，但當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)也在進(jìn)行相關(guān)試點(diǎn)、實(shí)踐和嘗試（也包括抵質(zhì)押登記方式方法的嘗試創(chuàng)新）。因此，雖然國務(wù)院在2015年底才開始全面推進(jìn)兩權(quán)抵押的改革試點(diǎn)的落地，并最終上升到立法的高度，應(yīng)該說與近十年來各地在中央政策之下的各種試點(diǎn)和嘗試的經(jīng)驗(yàn)和成果的積累分不開。
三、兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)相關(guān)法律問題
根據(jù)物權(quán)法定原則和《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定，“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán)；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外；……”、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條規(guī)定，“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。對(duì)因此造成的損失，當(dāng)事人有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。”，即除符合條件的荒地外，農(nóng)村其他土地的承包經(jīng)營權(quán)均不能以抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
《最高人民法院關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見》規(guī)定，“在審理土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)案件中，要嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》以及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律、司法解釋的規(guī)定，對(duì)改變土地集體所有性質(zhì)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的流轉(zhuǎn)行為，要依法確認(rèn)無效。”等諸多規(guī)定，無不強(qiáng)調(diào)了對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)等進(jìn)行抵押的限制。
然而抵押擔(dān)保制度是民事基本法律制度之一，根據(jù)《憲法》第六十二條和六十七條規(guī)定，應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)修改和解釋。為此，國務(wù)院制定的行政法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件并無突破《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的權(quán)限。為此，國務(wù)院的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)(2015)45號(hào)）明確“涉及被突破的相關(guān)法律條款，應(yīng)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫停執(zhí)行。”于是，才有了全國人大常委會(huì)的決定，“（在試點(diǎn)地區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施集體所有的耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。在防范風(fēng)險(xiǎn)、遵守有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村土地制度改革等政策的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)村承包土地（指耕地）的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押融資功能，在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，允許以農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款；在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，允許以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押貸款。”，并授權(quán)國務(wù)院予以實(shí)施并制定配套制度。
自此，在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行兩權(quán)抵押貸款有了明確的法律依據(jù)。（之所以單獨(dú)分析這個(gè)問題，是因?yàn)橛凶x者朋友向我提及，因此順帶解釋一下）
需要注意的是，在新規(guī)出臺(tái)前，部分地方法院在此類抵押相關(guān)合同糾紛中，亦認(rèn)為，“對(duì)于農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押雖然沒有法律規(guī)定，但是根據(jù)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的相關(guān)精神，作為推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)確定的城市，原告與被告土地的抵押應(yīng)當(dāng)遵守國家政策，雙方簽訂的抵押合同有效，對(duì)抵押農(nóng)村承包土地在流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的收益享有優(yōu)先受償權(quán)。”（云南省開遠(yuǎn)市人民法院，(2015)開民二初字第215號(hào)《遠(yuǎn)市農(nóng)村信用合作聯(lián)社訴開遠(yuǎn)市紅地果蔬種植專業(yè)合作社等金融借款合同糾紛案》）即以判決方式認(rèn)可該等抵押合同的效力（本處不討論法院裁判的合法性問題）。當(dāng)然，在本次新規(guī)出臺(tái)后，試點(diǎn)地區(qū)因有明確法律依據(jù)而免卻爭議，但對(duì)未列入試點(diǎn)范圍的地區(qū)，相應(yīng)抵押是否合法有效，則有待更權(quán)威的答案。
四、兩權(quán)抵押貸款新規(guī)核心條文解讀
由于住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押和承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款暫行辦法所涉及的問題大致相同，除農(nóng)地抵押辦法第四條關(guān)于土地公有制原則性宣示、第五條關(guān)于兩種抵押權(quán)人的區(qū)分、第十六條和第二十條關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的特別規(guī)定外，因此兩部新規(guī)的條文結(jié)構(gòu)大致相同，條文數(shù)量亦差不多，前者共24條后者29條。為方便理解，現(xiàn)以農(nóng)房抵押貸款辦法為線索，結(jié)合農(nóng)地抵押辦法規(guī)定，對(duì)其中所涉及的重要內(nèi)容分項(xiàng)解讀如下（為表述方便，各自簡稱為“農(nóng)房抵押”和“農(nóng)地抵押”，為方便閱讀，部分行文及表述略隨意）。需要注意的是，本次新規(guī)一些重要原則、制度安排等，都已在此前國務(wù)院的指導(dǎo)意見中有明確規(guī)定，因此，要學(xué)習(xí)理解兩部新規(guī)，國務(wù)院指導(dǎo)意見和《中國人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人就農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)相關(guān)問題答記者問》（2015年8月24日），是必讀文件。
（一）關(guān)于立法依據(jù)的規(guī)定
【條文】農(nóng)房抵押第1條，農(nóng)地抵押第1條
【解讀】法律依據(jù)：本條是本辦法的法律依據(jù)的規(guī)定，明確是基于是國務(wù)院的指導(dǎo)意見和全國人大常委會(huì)的授權(quán)決定。
（二）關(guān)于定義的規(guī)定
【條文】農(nóng)房抵押第2條，農(nóng)地抵押第2條
【解讀】
1、農(nóng)房抵押貸款第2條本條是對(duì)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的定義的規(guī)定：
（1）前提： “不改變宅基地歸集體所有的性質(zhì)的所有權(quán)性質(zhì)（《憲法》第十條）”；
（2）抵押物：明確“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”的權(quán)利內(nèi)容（抵押物）是“住房所有權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”，且二者不得分割和分離；
（3）貸款人：貸款人只能是“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”。難怪在新規(guī)出臺(tái)后，互聯(lián)網(wǎng)金融圈的朋友會(huì)說，銀行需要什么，國家就可以支持，然而，互聯(lián)網(wǎng)金融公司需要拓展新業(yè)務(wù)時(shí)需要什么，國家就進(jìn)行限制，在不少人看來，央媽是銀行的親媽這句話看來并非虛言；
（4）借款人和抵押人：借款人必須是擁有住房且符合條件的“農(nóng)民”；抵押人：擁有“農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)”的“農(nóng)民”；而農(nóng)地抵押貸款的借款人和抵押人是“農(nóng)戶”、“經(jīng)營主體”。
（5）借款人和抵押人是否可以不是同一人？根據(jù)本條規(guī)定，并未限制抵押人只能為自己借款提供抵押。結(jié)合下文（本辦法第22條）規(guī)定，抵押人和借款人可以不是同一人，這樣的話，農(nóng)房抵押就比較靈活了，只要符合條件，可以相互為對(duì)方貸款提供抵押擔(dān)保更靈活；
（6）問題：“委托貸款”、“債權(quán)轉(zhuǎn)讓”、“資產(chǎn)證券化”等業(yè)務(wù)，換言之，盡管在借貸關(guān)系下“貸款人”只能是銀行，但是不排除最終債權(quán)人是其他主體的可能性；
（7）展望：農(nóng)民所享有的全部財(cái)產(chǎn)權(quán)利，終將消除因其身份而受限的所謂“保護(hù)性規(guī)定”，終將打破僅限于向銀行提供抵押的限制，實(shí)現(xiàn)最終權(quán)利自由。對(duì)農(nóng)民而言，沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的自由，就不會(huì)有人身權(quán)利的自由，農(nóng)民就不會(huì)最終得到解放。
2、農(nóng)地抵押貸款
農(nóng)地抵押貸款定義明確抵押人/借款人還包括“符合條件的承包方農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”。符合條件的借款人包括家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和以流轉(zhuǎn)方式獲得經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體，主要是指根據(jù)《土地管理法》、《土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等規(guī)定受讓取得承包經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶及其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個(gè)人。
（三）關(guān)于試點(diǎn)范圍的規(guī)定
【條文】農(nóng)房抵押第3條，農(nóng)地抵押第3條
【解讀】農(nóng)房抵押試點(diǎn)地區(qū)的范圍，僅限明確的天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)。農(nóng)地抵押的試點(diǎn)地區(qū)包括北京大興區(qū)等232個(gè)縣市區(qū)。
（四）貸款條件
【條文】農(nóng)房抵押第4條，農(nóng)地抵押第5-7條
【解讀】
1、農(nóng)房抵押第4條是關(guān)于“以農(nóng)民房地抵押應(yīng)具備的條件”的規(guī)定。對(duì)銀行辦理貸款業(yè)務(wù)和制定相關(guān)業(yè)務(wù)管理制度和操作手冊(cè)來說，非常重要。而且這些條件需要“同時(shí)具備”。具體說來：
（1）要借款人本人主體適格、征信良好，實(shí)操中，銀行應(yīng)調(diào)取借款農(nóng)民的征信；
（2）抵押物清潔且有權(quán)屬證明，同時(shí)未被納入拆遷范圍。對(duì)于銀行而言，實(shí)操中需要借款人提供房屋所有權(quán)證和集體土地使用權(quán)證，同時(shí)，是否還需要向征遷部門確認(rèn)“房屋未被列入掙錢范圍”？
（3）這句話似乎隱含著借款人只能用自己的農(nóng)房抵押的限制性要求？根據(jù)《土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”，農(nóng)民只能擁有一處宅基地。業(yè)務(wù)操作中，借款人/抵押人還應(yīng)有其他住房才可以抵押農(nóng)房。意味著需要借款人提供租房證明或在城鎮(zhèn)擁有房產(chǎn)等有其他穩(wěn)定居所的證明材料。
還需要考慮一個(gè)問題，貸款逾期基地使用權(quán)被銀行處置后，其是否還能以集體成員身份再申請(qǐng)取得宅基地并建房？根據(jù)《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”，但如果因貸款逾期銀行行使抵押權(quán)后，村民喪失宅基地使用權(quán)的，理論上，再次申請(qǐng)是沒有限制和禁止的。換言之，部分農(nóng)民是否可以不斷申請(qǐng)新的宅基地蓋房抵押貸款，然后任由銀行對(duì)抵押物進(jìn)行處置？
（4）農(nóng)民住房所有權(quán)依托于宅基地使用權(quán)，宅基地的取得須基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶身份，宅基地的所有權(quán)人為集體經(jīng)濟(jì)組織，因此，還需要所在的集體組織出具同意，當(dāng)銀行實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)要求處置抵押物時(shí)，地隨房走。此外，共有人也需要一并書面同意。需要留意的是，農(nóng)村房屋的共有狀況可能往往比城市復(fù)雜得多，比如分家與否的區(qū)別、分家分戶與分家不分戶的區(qū)別。因此，銀行在做農(nóng)民房產(chǎn)貸前調(diào)查文件和操作手冊(cè)時(shí)，還需要對(duì)農(nóng)村狀況有更深入的了解，相關(guān)細(xì)節(jié)上還要更細(xì)致一些。
2、農(nóng)房抵押與農(nóng)地抵押有所區(qū)別，除抵押物不同外，還有抵押人不同。農(nóng)地抵押的抵押人包括農(nóng)戶及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。與農(nóng)地抵押而言，因?yàn)椴煌黧w對(duì)抵押物享有的權(quán)利內(nèi)容不同，因此設(shè)定抵押的具體條件和要求也不相同。
（五）借款用途
【條文】農(nóng)房抵押第5條，農(nóng)地抵押第8條
【解讀】本條是關(guān)于貸款用戶的規(guī)定，原則性規(guī)定“優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”，但兜底表述為“貸款人認(rèn)可的合法用途”，也意味著貸款用途沒有具體限制。因此，銀行在制定農(nóng)房貸款的規(guī)章制度、貸前調(diào)查審查等文件時(shí)，不需要有太多的限制。當(dāng)然，不排除監(jiān)管部門通過專門監(jiān)督、鼓勵(lì)引導(dǎo)等措施進(jìn)行檢查等方式進(jìn)行約束。
（六）抵押率和貸款額度
【條文】農(nóng)房抵押第6條，農(nóng)地抵押第9條
【解讀】抵押率是指“抵押貸款本息之和與抵押物估價(jià)價(jià)值之比”。坦率地說，在農(nóng)村房屋和宅基地沒有流轉(zhuǎn)、投資、保值增值等金融功能的情況下，農(nóng)房的抵押率肯定高不起來。簡單的說就是與城鎮(zhèn)商品房這樣的硬通貨不同，這樣的房地拿在手里沒有價(jià)值。農(nóng)房評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格怎么確定？即使有后半句所說的“財(cái)政貼息、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)農(nóng)房保險(xiǎn)等”增信手段的支持，抵押率也不太可能提高。根本上說，限制農(nóng)民房屋所有權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利這個(gè)前提不消除，農(nóng)房抵押貸款的抵押率怎么提高這個(gè)問題就不容易解決。
（七）貸款利率標(biāo)準(zhǔn)
【條文】農(nóng)房抵押第7條，農(nóng)地抵押第10條
【解讀】雖原則性要求參考央行公布的基準(zhǔn)利率，但自央行全面放開金融機(jī)構(gòu)貸款利率管制后，銀行貸款利率已市場化，這一規(guī)定僅供參考意義。當(dāng)然，銀行在制定涉農(nóng)抵押貸款利率標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可能還需要考慮扶農(nóng)政策等因素有所不同。
（八）貸款期限
【條文】農(nóng)房抵押第8條，農(nóng)地抵押第11條
【解讀】本條規(guī)定并無特別之處。當(dāng)然，各大行面臨的問題還包括考慮農(nóng)房建筑質(zhì)量使用壽命等問題，綜合考慮貸款期限。至于其他因素，與其他貸款業(yè)務(wù)需要考慮的問題并無不同。就筆者判斷，總體而言，考慮的因素越多，意味著農(nóng)房抵押貸款的期限一般不會(huì)太長。
對(duì)農(nóng)房抵押，主要自主決定。但對(duì)農(nóng)地抵押，則明確鼓勵(lì)中長期貸款，中長期貸款是指貸款期限為一年以上五年以下的貸款。考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)地抵押的特殊性，因此期限上予以鼓勵(lì)，銀行在涉及農(nóng)地抵押貸款產(chǎn)品時(shí)應(yīng)考慮這個(gè)因素。當(dāng)然這也需要人民銀行以具體的配套政策予以支持。
（九）抵押物評(píng)估
【條文】農(nóng)房抵押第9條，農(nóng)地抵押第12條
【解讀】評(píng)估：抵押貸款需要出具評(píng)估報(bào)告這是銀行的常規(guī)動(dòng)作，也是據(jù)以確定貸款金額及匹配抵押率的基本要求。現(xiàn)在，讓銀行“自評(píng)”或“雙方協(xié)商”方式確定抵押物的價(jià)值，估計(jì)有難度。而且，專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)關(guān)于農(nóng)房抵押的評(píng)估是否有現(xiàn)成模型和方法，恐怕還是一個(gè)未知數(shù)。當(dāng)然，如果在業(yè)務(wù)比較成熟的地區(qū)，以“自評(píng)或協(xié)商”方式評(píng)估的話，可以減輕借款人的貸款成本（評(píng)估費(fèi)用需要借款人承擔(dān)），這一規(guī)定還是有價(jià)值，不過可操作性還比較差。
（十）鼓勵(lì)簡化創(chuàng)新，禁止增加其他費(fèi)用
【條文】農(nóng)房抵押第10條，農(nóng)地抵押第13條
【解讀】銀行產(chǎn)品開發(fā)管理：這是一項(xiàng)新的且面對(duì)的是相對(duì)而言風(fēng)險(xiǎn)能力較差的群體、抵押物變現(xiàn)較差的業(yè)務(wù)，銀行要想在這項(xiàng)業(yè)務(wù)中賺錢，要盡早開發(fā)出適合該項(xiàng)業(yè)務(wù)的產(chǎn)品、管理、和服務(wù)方式，同時(shí)還要加強(qiáng)風(fēng)控，確保業(yè)務(wù)安全。當(dāng)然，不少金融機(jī)構(gòu)（包括各類專業(yè)貸款機(jī)構(gòu)）熟稔的那些各種服務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)、管理費(fèi)收費(fèi)方式，銀行就盡可能不要用在農(nóng)民身上了。
（十一）抵押登記
【條文】農(nóng)房抵押第11條，農(nóng)地抵押第14條
【解讀】抵押登記： 根據(jù)規(guī)定，農(nóng)房抵押和農(nóng)地抵押登記部門有所區(qū)別，前者是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，在2015年出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及細(xì)則后，本條所涉登記部門、登記方式等都算是有清晰的依據(jù)了。后者是農(nóng)業(yè)主管部門或政府授權(quán)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。相應(yīng)地，涉及登記手續(xù)、調(diào)查程序乃至涉農(nóng)地項(xiàng)目的盡調(diào)工作，都要注意這個(gè)規(guī)定及區(qū)別。在本次新規(guī)出臺(tái)前，前幾年各地的農(nóng)地抵押貸款操作中，登記方式、登記部門不統(tǒng)一、不規(guī)范的情況大量存在，比如在兩型社會(huì)試點(diǎn)地區(qū)的武漢，武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所被授權(quán)作為武漢農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押登記的登記機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)登記業(yè)務(wù)。本次試點(diǎn)的農(nóng)地抵押登記政策，還是一脈相承的。
（十二）抵押物處置
【條文】農(nóng)房抵押第12條，農(nóng)地抵押第15條
【解讀】
1、農(nóng)房抵押。抵押物能否合法地、順暢地處置，是保障銀行權(quán)利最終實(shí)現(xiàn)的根本問題，因此，本條十分重要。如果抵押物不能轉(zhuǎn)讓或流通受限，因此，農(nóng)房和宅基地的處置變現(xiàn)（實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)、優(yōu)先受償權(quán)）通道是銀行風(fēng)險(xiǎn)控制的重要考量。但是本條規(guī)定了一個(gè)前提，銀行還需要結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際情況“配合試點(diǎn)地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)”，這可能為實(shí)操帶來困擾。城鎮(zhèn)住房的強(qiáng)制執(zhí)行中長期受到“唯一住房”問題的牽絆和阻撓，現(xiàn)在農(nóng)村住房更由于“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的法律規(guī)定帶來更大的挑戰(zhàn)。
同時(shí)，要求受讓人范圍“范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)”的規(guī)定，基本將受讓人限制在抵押人所在的集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）范圍之內(nèi)，這樣的話，處置受讓范圍受限，變現(xiàn)效果將大打折扣。本條的“原則上”規(guī)定，亟需“例外安排”予以明確。那么現(xiàn)在，需要國務(wù)院明確一下可以向所在集體組織成員之外轉(zhuǎn)讓的具體條件，這可能是盤活整個(gè)試點(diǎn)辦法的牛鼻子，也是農(nóng)地抵押融資功能更好實(shí)現(xiàn)的核心問題。
2、這是兩個(gè)辦法的核心條文。國務(wù)院此前指導(dǎo)意見的原則表述為“在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物，完善抵押物處置措施。”，具體如何保證農(nóng)戶的承包權(quán)和住房權(quán)，如果沒有更細(xì)化的政策落地，沒有對(duì)《土地管理法》和《土地承包法》相關(guān)條文的配套調(diào)整，則兩權(quán)抵押貸款的順利推進(jìn)還將面臨諸多困難。與農(nóng)房抵押貸款下處置抵押物時(shí)需要考慮農(nóng)民的基本居住權(quán)不同，農(nóng)地抵押就沒有“受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)”的限制性規(guī)定，主要是因?yàn)檗r(nóng)地抵押和農(nóng)房抵押的內(nèi)容和性質(zhì)有差異。對(duì)農(nóng)地抵押，可以“采取貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等多種方式處置”。
（十三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)
【條文】農(nóng)地抵押第16條
【解讀】這是農(nóng)地抵押特有的問題。根據(jù)2015年1月22日國務(wù)院辦公廳關(guān)《于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2014〕71號(hào)，）規(guī)定，“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是為各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)的平臺(tái)，包括現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心、林權(quán)管理服務(wù)中心和林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所，以及各地探索建立的其他形式農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。”，“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人。”這將是將來農(nóng)地登記、處置、流轉(zhuǎn)的核心平臺(tái)。應(yīng)予以充分關(guān)注。
（十四）確權(quán)登記
【條文】農(nóng)房抵押第13條，農(nóng)地抵押第17條
【解讀】配套工作任務(wù)落到了地方政府身上。首先要確保試點(diǎn)地區(qū)所有農(nóng)房和宅基地的確權(quán)登記在冊(cè)，其次還要做好土地基準(zhǔn)價(jià)、評(píng)估及處置等配套安排。操作上，地方政府要與銀行等機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定相關(guān)方案。以解決銀行的后顧之憂，建立穩(wěn)定的市場預(yù)期，同時(shí)，也是銀行建立農(nóng)房抵押貸款相關(guān)制度和操作辦法的基礎(chǔ)。操作中，可以考慮各省銀行業(yè)主管部協(xié)同地方政府和銀行的當(dāng)?shù)胤中校瑓f(xié)商一致后，形成所在省區(qū)域的指導(dǎo)性意見，縣市區(qū)政府落地即可。
（十五）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金
【條文】農(nóng)房抵押第14條，農(nóng)地抵押第18條
【解讀】風(fēng)險(xiǎn)保障制度旨在解決借款人和抵押人的后顧之憂，也就是在打消銀行的顧慮。我們難以想象銀行通過法律程序?qū)⒋迕裉峁┑牡盅何镞M(jìn)行處置的措施如何實(shí)現(xiàn)，因此，試點(diǎn)地區(qū)可能考慮牽頭組織農(nóng)民設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，當(dāng)農(nóng)民貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠確保農(nóng)民基本居住權(quán)益。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的資金來源、管理、運(yùn)作、支付等，都需要地方政府多開動(dòng)腦經(jīng)。此外，本條規(guī)定的貼息政策，以政府補(bǔ)貼方式增強(qiáng)銀行放貸積極性。
（十六）政府性擔(dān)保及增信措施
【條文】農(nóng)房抵押第15條，農(nóng)地抵押第19條
【解讀】政府增信：上一個(gè)條文是政府為農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)兜底和對(duì)銀行的補(bǔ)貼激勵(lì)，本條涉及到的則是涉農(nóng)金融中一個(gè)很重要的問題，即政府設(shè)立專司農(nóng)民貸款融資相關(guān)業(yè)務(wù)的信用業(yè)務(wù)。操作方式是否是這樣？——包括農(nóng)民的每筆抵押貸款都需要附加一個(gè)政府性擔(dān)保公司擔(dān)保文件，借款農(nóng)民為此支付一筆擔(dān)保費(fèi)用，或者以政府補(bǔ)貼方式進(jìn)行。同時(shí)，還可以結(jié)合地方情況，就特別的貸款用途、特別的項(xiàng)目情況，有針對(duì)性的提供增信并對(duì)貸款使用進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)管和跟蹤，以引導(dǎo)銀行貸款資金流向和用途。
此外，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的核心流貸是產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，因此對(duì)農(nóng)地抵押而言，還鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)為銀行貸款提供增信。
（十七）農(nóng)地抵押下農(nóng)業(yè)部門配套工作
【條文】農(nóng)地抵押第20條
【解讀】農(nóng)地抵押需要農(nóng)業(yè)主管部門集中進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)，下一步各個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)主管部門要盡快明確鑒證評(píng)估、交易平臺(tái)及處置的政策細(xì)則。
（十八）人民銀行再貸款支持
【條文】農(nóng)房抵押第16條，農(nóng)地抵押第21條
央行再貸款支持：再貸款是指央行為實(shí)現(xiàn)特定貨幣政策目標(biāo)而對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款。本條意思是明確央行的職責(zé)，即央行分支機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)房抵押貸款的銀行提供流動(dòng)性支持，增強(qiáng)當(dāng)?shù)劂y行積極性。
（十九）銀監(jiān)會(huì)政策支持
【條文】農(nóng)房抵押第17條，農(nóng)地抵押第22條
【解讀】銀監(jiān)部門政策支持：銀監(jiān)部門作為銀行開展農(nóng)房抵押貸款的直接業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管部門，本條要求銀監(jiān)部門在業(yè)務(wù)操作管理等方面，為銀行提供支持。
（二十）保監(jiān)會(huì)政策支持
【條文】農(nóng)房抵押第18條，農(nóng)地抵押第23條
【解讀】保監(jiān)部門政策支持：保監(jiān)會(huì)要鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司豐富產(chǎn)品線，盡快推出符合本辦法宗旨和要求的涉農(nóng)保險(xiǎn)產(chǎn)品，以及涉農(nóng)房農(nóng)地的保險(xiǎn)產(chǎn)品。對(duì)貸款銀行而言，如同政府性擔(dān)保公司和交易平臺(tái)擔(dān)保的增信一樣，這也是一個(gè)很重要的增信安排。
（二十一）綜合監(jiān)管及其他規(guī)定
1、試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)工作小組業(yè)務(wù)管理
【條文】農(nóng)房抵押第19條，農(nóng)地抵押第24條
【解讀】協(xié)調(diào)跟蹤管理。
2、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)之分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管
【條文】農(nóng)房抵押第20條，農(nóng)地抵押第25條
【解讀】人民銀行檢測(cè)管理：對(duì)監(jiān)管部門的管理性要求，銀行和農(nóng)民都不需要太關(guān)注本條。但銀行恐怕會(huì)涉及到一個(gè)階段后向監(jiān)管部門報(bào)數(shù)的問題（可能只需要it系統(tǒng)升級(jí)就可以了），所以也需要大致了解一下。
3、銀行據(jù)此制定相應(yīng)管理制度和是手寫則，并抄報(bào)監(jiān)管部門
【條文】農(nóng)房抵押第21條，農(nóng)地抵押第26條
【解讀】銀行的政策落地：銀行制定農(nóng)房抵押管理辦法（對(duì)借款人）、管理制度（對(duì)內(nèi)部）、及操作實(shí)施細(xì)則（對(duì)業(yè)務(wù)人員），還需要根據(jù)本辦法，地方具體政策和配套措施結(jié)合本行的辦法和細(xì)則，制定方便執(zhí)行的操作手冊(cè)。同時(shí)，在總行和分行層面，需要組織專分支機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門人員組織專門培訓(xùn)。
4、以兩權(quán)為他人抵押擔(dān)保的，參照適用
【條文】農(nóng)房抵押第22條，農(nóng)地抵押第27條
【解讀】農(nóng)民以農(nóng)房農(nóng)地為他人提供抵押擔(dān)保：如前文討論，本辦法主要是針對(duì)借款人以自己所有的農(nóng)村房地抵押貸款的情形，且本辦法對(duì)以房地為他人辦理抵押擔(dān)保并未限制和禁止，而本條的規(guī)定旨在明確，為他人貸款擔(dān)保時(shí)的依據(jù)等問題。
5、解釋與施行
【條文】農(nóng)房抵押第23-24條，農(nóng)地抵押第28-29條
【解讀】兩個(gè)辦法的發(fā)布時(shí)間應(yīng)是2016年3月中旬，公開的時(shí)間是2016年3月24日，我們看到文件就開始施行了，所以學(xué)習(xí)要抓緊呢。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理
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