鄉村全面振興包括鄉村發展，鄉村建設和鄉村治理等任務，在2025年之前有一個鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效五年銜接期或者過渡期，在這個過程當中，我們通常將以前貧困人口現在稱為脫貧人口，現在研究探討幫扶制度問題，幫扶對象就稱為低收入人口，過去的貧困地區及脫貧地區現在將稱作欠發達地區，2025年后面臨新的制度變化，就是對低收入人口欠發達地區的幫扶如何推進？是否還要繼續實行持續的幫扶政策？
一、對過渡期鞏固拓展脫貧成果與鄉村振興的總體評價
對于過渡期的總體評價，我們可以依據鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接這五個大方面：
第一，建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制。首先要保持幫扶政策的連續性，設立5年政策過渡期，確保“政策、責任、幫扶、監管”四不摘。其次要建立防返貧的動態監測和幫扶機制，針對不同群體實施精準分層分類管理，同時實行動態清零，其中應以脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶及因突發狀況導致生活困難的群體為重點對象。再次要強化“兩不愁三保障”政策的落實，確保教育、醫療、住房及飲水安全持續得到保障。最后要關注易地扶貧搬遷群體，持續做好后續扶持工作，確保其在新環境中能夠穩定發展。
第二，聚力做好脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。一是支持脫貧地區鄉村特色產業發展壯大。壯大了一批特色主導產業，打造了一批集聚發展的產業園區，培育了一批聯農帶農的經營主體，創響了一批小而精的特色品牌。二是促進脫貧人口穩定就業。三是持續提升脫貧地區基礎設施條件，重點規劃并建設一批高速公路、客貨共線鐵路、水利電力、機場、通信網絡等區域性和跨區域重大基礎設施建設項目。推進“四好農村路”建設，實現較大人口規模自然村（組）通硬化路，加強了農村產業路和旅游路建設力度。此外，實施了“快遞進村”工程，提升了農村物流服務水平。
第三，健全農村低收入人口常態化幫扶機制。一方面，加強農村低收入人口監測。重點覆蓋農村低保對象、特困供養人員及返貧風險群體，同步監測因重大疾病、自然災害或突發事故導致基本生活陷入困境的家庭，實現精準識別與動態化管理。另一方面，完善分層分類的社會救助保障體系，依據困難程度實施差異化幫扶措施，確保各類困難群體得到有效幫扶，針對完全或部分喪失勞動力人員建立基本生活動態調整機制，織密兜牢喪失勞動能力人口基本生活保障底線，持續做好社會救助兜底保障工作。
第四，提升了脫貧地區整體發展水平。在西部地區遴選重點脫貧縣進行政策資源傾斜，集中支持一批鄉村振興重點幫扶縣；與此同時，持續優化并創新東西部協作及對口支援機制，鼓勵社會各界力量積極參與，形成多元化幫扶格局。
第五，加強鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興政策有效銜接：一是做好財政投入政策銜接，二是做好金融服務政策銜接，三是做好土地支持政策銜接。
總體來說，過渡期鞏固了成果，守牢了底線，也防止了發生規模性返貧，取得了非常大的成效。
一方面，鞏固了成果。產業、就業、基礎設施建設、公共服務供給等成效明顯。在推進就業和發展產業方面，實現務工就業規模每年穩定在3000萬以上，截至2023末，務工人數達到3396.9萬人，務工收入占脫貧人口總收入的六成以上。此外，中央持續優化財政資金投向結構，財政銜接推進鄉村振興補助資金用于產業發展的比重，由2021年的53%提升至目前的60%以上，3/4的脫貧戶與新型農業經營主體形成了比較緊密的利益聯結機制。目前，832個脫貧縣中，有近3萬家供應商入駐農副產品網銷平臺，建成農產品數字化供應鏈體系，在銷土特產40多萬款，助力320多萬脫貧戶增收。在居民收入方面，3年來，脫貧地區農民人均可支配收入年均增速均超過全國農村居民平均水平。2024年2月，國家統計局公布的《中華人民共和國2023年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2023年脫貧縣農村居民人均可支配收入16396元，比上年增長8.5%，扣除價格因素，實際增長8.4%。在持續推進鄉村建設方面，脫貧地區農村人居環境明顯改善，綠色發展理念逐步形成。
另一方面，守牢了底線。防止返貧監測對象實現應納盡納應幫盡幫。監測對象返貧致貧風險穩定消除。累計超過六成的監測對象消除了返貧風險，剩余都落實了幫扶措施，沒有發生整村整鄉的返貧現象。守住了不發生規模性返貧的底線。
二、過渡期后建立低收入人口和欠發達地區幫扶制度必要性
脫貧攻堅目標任務完成后，我國采取了設立五年過渡期的重大舉措，保持了脫貧地區原有幫扶政策總體穩定，牢牢守住了不發生規模性返貧的底線。如今過渡期即將結束，那建立低收入人口和欠發達地區幫扶制度是否還有必要？從鞏固成果同鄉村振興底線目標任務來說，防止返貧和治理任務是底線目標，還是要繼續進行幫扶。從以下幾個方面來說：一是低收入人口和欠發達地區幫扶是鞏固脫貧攻堅成果的客觀需要，以前是“兩不愁三保障”的標準，到了高質量發展階段，我們如何鞏固這樣的成果？現在面臨很大的挑戰，包括收入變化等，是否有可持續性？所以從這個角度來說是一個客觀需要；二是建立低收入人口和欠發達地區幫扶制度是提升中國特色社會主義治理體系和治理能力現代化的重要路徑；三是建立低收入人口和欠發達地區幫扶制度是實現全體人民共同富裕的必然選擇，剛才也有專家提到了基尼系數，農村比全國還高，160個國家重點幫扶縣，脫貧人口占到15.7%，GDP是全國1/3，一般公共收入是1/6，過渡期后可以通過這樣來提升，盡可能縮小（差距）。群體之間的差距仍在拉大，相對在縮小，但絕對還在拉大，很多數據從2015年到2023年整體來說是一個大趨勢。區域之間絕對差距仍然較大，且持續增加，從東中西分省和分縣來看也同樣存在這個現象。
三、建立低收入人口和欠發達地區幫扶制度面臨的問題和新挑戰
在這種情況下，如何建立幫扶制度？我們要幫，但我們也面臨很大的困難和問題：一是當前脫貧人口、防返貧監測對象抗風險能力仍然較弱，脆弱性較高，部分脫貧人口內生動力不足，仍然存在因病因災返貧致貧的風險，從收入比重和收入結構來看，對于政府的轉移支付依賴性還是比較高，農村醫保繳費逐年上漲，很多人不愿意繳了，另外是自然災害；二是脫貧地區幫扶政策長期固化帶來新的地區發展不平等，從打贏脫貧攻堅戰開始到現在也有十幾年時間了，貧困地區取得了很大的成效，但對于非貧困地區，部分縣臨近貧困縣和貧困人口，它的條件比脫貧條件好，但一個地區不是脫貧的，所以整個農村基礎設施建設已經低于其他地區了；三是脫貧地區和脫貧人口出現了內生動力不足，等靠要思想嚴重；四是脫貧攻堅是一種超常規、非常態的短期目標下做法，不應常態化；五是過去一些做法不可能長期化，成本太高；六是我國經濟增速放緩和財政收入下降，為繼續建立常態化幫扶機制的資金支持增添了困難。我國GDP增長顯然出現下降趨勢，財政收入下降，支出保持不變或者部分還要增加。全社會固定資產投資包括房地產投資、土地出讓金等收入都發生了變化，對地方財政也造成了很大的影響。
四、如何建立低收入人口和欠發達地區幫扶制度
2025年過渡期以后，低收入人口和欠發達地區幫扶如何來進行推進？首先我們要確定新的目標：一是要增強內生發展動力，促進高質量發展，只有促進內生動力，才能實現跨越式發展，從產業發展、教育培訓、科技創新等多方面入手，能力提升很重要，提高其積極性、主動性和創造性；二要發揮比較優勢，促進區域協調發展；三是縮小收入差距，促進共同富裕，逐步縮小城鄉之間、地區之間、農村內部的發展差距，這是我們達到共同富裕的新目標，過去是“兩不愁三保障”實現全面小康這樣的目標，未來可能是這個大目標；四是加快綠色發展，促進人與自然和諧共生，從發展目標來說，至少有這四個大方面。
過渡期后的幫扶應該遵循什么原則呢？比如進入常態化分層分類幫扶制度，以往的短期性、超常規幫扶轉向長期性、制度化的幫扶，進而提升國家治理的有效性、穩定性和可持續性，也就是形成穩定化、機制化、規范化、制度化、法治化的幫扶機制。如何實現呢？將原有做法進行延續、優化、調整、完善和剔除，這樣真正能達到穩健化，不僅要精準化、常規化，識別哪些是低收入人口和欠發達地區，這必須精準，幫扶也同樣要實現精準化；還要追求長期性、連續性，目標要長期性，最終目標是共同富裕，不能急于求成，要有耐性，久久為功；更要制度化、規范化，這是未來我們在幫扶過程中是非常重要的內容。
五、幫扶制度的新對象和范圍
幫扶對象到底有哪些？新的條件下，哪些是低收入人口和欠發達地區？識別可能有很多方法，比如以2023年農村居民人均可支配收入中位數的40%（7499元）、50%（9374元）、60%（11249元）分別作為低收入人口的識別線，來劃定人口是多少。此外，還可以借鑒國內外的經驗做法，以農村戶籍人口總量的10%～12%作為過渡期后低收入人口總體規劃，這是合理的。欠發達地區的識別，以前是貧困地區，現在以縣級為基本單位來確定欠發達地區，在此基礎上可能更多要體現經濟發展、居民收入、教育醫療、養老等多個維度進行綜合識別，比如以收入導向的識別，以發展為導向的欠發達地區識別，以綜合水平為導向的欠發達地區識別，把收入和發展兩個方面綜合起來進行排序，在不同的排序中總體來劃定，根據財政支持程度來確定欠發達地區到底有多少。總體來說，未來低收入人口和欠發達地區主要是以教育薄弱人群、生態脆弱區居民等為幫扶重點的相對落后群體。
六、建立低收入人口和欠發達地區幫扶制度
幫扶新戰略如何確定？過渡期后常態化幫扶的新戰略要以縣域內城鄉融合發展為導向，遵循市場規律與經濟發展趨勢，滿足教育強國和生態文明建設以及共同富裕的需要。對低收入人口幫扶實施分層分類幫扶和管理，對沒有勞動能力的低收入人口，由民政部主導將其納入社會保障進行兜底，通過救助制度和政策體系；對有勞動能力的低收入人口和弱勞動能力的低收入人口，采取由農業農村幫扶部門牽頭，統籌協調其他部門的針對性開發式幫扶。
在這個過程當中，可能需要一些政策方面的銜接。首先是政策的延續性和幫扶的可持續性，平穩過渡，馬上2025年了，現在可能就是如何實現這樣的過渡，包括體制機制，低收入人口這塊如何跟民政部過渡。其次是防返貧，我國防返貧這塊的壓力還是非常大，尤其是最近幾年的自然災害以及各方面的因素造成的，如何把防返貧的監測和低收入人口動態監測信息平臺互聯互通。另外是資金投入，在財政面臨困難的情況下，保證幫扶資金。
因此，本文提出了幾個幫扶的新戰略：一是推動基礎設施和公共服務一體化建設新部署，考慮未來整體的發展布局，人口變化，農村人口在減少，協調推進城鄉公共服務一體化的建設；二是形成產業幫扶市場化新模式，更加注重效率提升，充分發揮市場機制作用，比如基金等其他方面能夠撬動金融社會資本更多的投入，不能僅僅是財政收入來支持；三是構建多層次的教育幫扶新體系，優質的義務教育，務實的職業教育，有效的技能培訓，如何做到優質均衡；四是探索綠色高質量發展的新模式，也就是說把綠色高質量發展作為指導思想，加大對生態功能區、禁止開發區等特殊區域的投入和補償力度，探索新的生態綠色農業的轉型等方面的新模式。
作者系北京師范大學中國鄉村振興與發展研究中心主任、教授；來源：《鄉村治理評論》2025年1期
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