廣東清遠市屬粵北山區，面積有1.9萬km2，近年正在推動農村綜合改革，其中一項改革是農村土地整合。2016年3月底4月初，我們到清遠市英德和陽山一些鄉村進行了調研。從調研來看，清遠市農村土地整合力度甚大，對于加強農村建設、發展農業生產以及保障農民利益都具有積極意義。
清遠農地整合首先是針對當前農村土地細碎化、農業生產不便利導致的普遍農田拋荒。與全國一樣，1982年清遠市農村土地承包時，為了公平，土地劃分為不同等級，然后再將不同等級土地按人均分，由此形成了土地細碎分散的格局，我們調研的陽山縣和坪自然村，全村55戶350人，206多畝耕地，屬于高山缺水地區，1982年分田到戶時，為了做到公平，全村土地按照肥瘦、遠近、灌溉條件好壞劃分成數個等級，然后每個等級土地按人均分，村中幾塊平地被分割為很多小塊，山地更是越分越小。結果，全村分地最多的農戶何天靈，不到10畝，竟然分了100多塊地，且這100多塊土地分布在不同方位。調研訪談的農戶莫林，1981年分了3.8畝地，最大一塊0.3畝，最小的地只有飯桌大小。莫林現在也不清楚自己到底有多少塊地，說大概有40多塊，“根本算不清”。因為土地過于細碎，加上水利條件不好，2006年開始出現“丟荒”，到2014年全部土地80%都已丟荒，同時，村民大量外出務工，很多農民搬出和坪村，村中常住人口只有10多位老人。和坪自然村所在榮崗行政村，全村3100口人，4000畝耕地，全村拋荒面積超過50%。榮崗村所在江英鎮共有15個行政村，有5個行政村的土地拋荒比榮崗村更加嚴重。4.3萬人口的江英鎮，真正在村生產生活的不足2萬人。
土地細碎不僅有自然的原因，更有人為的原因。和坪村也有近百畝的好地，1982年分地時為了公平，好地人人分，農戶分到的最大一塊土地也不到一畝。地塊細碎就無法使用機械，種地來來回回花在路上的時間比種地的時間還要多。隨著越來越多的農民進城，分散細碎的土地也很難流轉給愿意種地的農戶，結果就是想種地的農戶無地種，進城農戶卻將土地丟荒了。
針對當前農村普遍出現了農民進城、土地拋荒、土地細碎難以耕種也難以流轉的現實，清遠市2014年開始在全市推進農村土地整合試點。本次農村土地整合，清遠市充分尊重農民的首創精神和主體地位，將土地整合的權利下放到自然村，也就是人民公社時期的生產隊、現在的村民小組，由村民協商如何進行土地整合。無論哪一種土地整合辦法都需要有全體自然村農戶戶主同意，并要求簽名。
大體來講，清遠自然村一級進行的土地整合有兩種形式，主要目的都是要解決土地細碎化和土地拋荒的問題。第一種方式是將所有承包出去的土地收回來，再按之前的承包面積進行土地重分，盡可能做到一戶一塊地，最多一戶兩塊地，改變當前各戶承包地東西南北中分散細碎的狀況。這樣的土地整合就使農戶既便于耕種，也便于將土地流轉出去。第二種方式是將所有土地收回進行整理，然后再發包，先村民再外面。發包時，本村村民自愿申報愿意耕種的面積，若加起來村民申報耕種面積低于或正好等于全部集體耕地面積，就按村民申報面積發包，多余耕地對外發包。若村民申報耕種面積超過全部集體耕地面積，則相互協商各戶相應扣減申報面積。無論是對內還是對外發包，都要按面積繳納一定承包費，費用不等，從50元/畝到幾百元/畝，村社集體使用收到的承包費建設農田基礎設施。
顯然，以上兩種土地整理辦法都涉嫌違反了中央“土地不得打亂重分”的政策，不過，從我們在清遠農村調研情況來看，農民普遍贊同土地打亂重分的辦法，也認為只有這樣才能從根本上解決土地細碎化和土地拋荒的問題。清遠市大規模進行土地整合，到目前為止，幾乎沒有農戶為此上訪申訴村社集體侵犯了自己的土地承包權。清遠市為了防止村社集體違背農戶意愿亂來，一直要求村社集體進行土地整合必須有所有農戶的簽字同意，有的村社為了進行土地整合，先后召開戶主會議達數十場之多。農民之所以普遍贊同打亂重分，一是因為之前土地細碎化實在不便于耕種也不便于流轉，細碎分散的土地傷透了農民的腦筋，二是農民越來越多從城市獲得務工經商收入，越來越多農民不再種地，土地出現了拋荒。
以上兩種土地整合方式都保證了農戶兩種土地的基本權利，一是農戶作為集體成員所有的承包權，二是土地的經營權。即使第二種土地整合方式，有農戶進城務工不再種地，也未承包土地，他們若不再進城而要回村種地，他們就可以按之前承包土地畝數申請集體土地經營。因為集體土地是三年承包一次，是可以動態調整的。
從法律上講，如果全體農戶都同意調整土地且同意村社集體收回土地重新發包，進城不種地的農戶不能承包土地，進城失敗農戶回村就可以申請集體土地經營的做法，一方面保證了農戶作為土地集體所有者成員的基本權利，一方面又可以解決當前普遍存在的承包者與經營者分離和土地細碎分散難以耕作的問題，這樣的土地整合就應當是不違反政策更不違法的，這樣的土地整合就是符合農村和農業生產實際的，是應當受到鼓勵的。清遠市通過土地整合緩解了土地細碎分散和承包者與經營者分離的問題，不僅提高了農業機械化的水平，而且極大地減少了土地的拋荒。
清遠市之所以可以順利進行土地整合，也與清遠農村存在著強有力的宗族認同有關。清遠市的絕大多數自然村都是同姓同宗的村莊，在建國前，清遠自然村的宗族即有大量公產尤其是族田，改革開放以來，清遠市幾乎所有自然村都維修或新建了宗祠。強有力的宗族認同與分田到戶后土地細碎化不便于耕種的弊病，以及農戶家庭收入越來越不依靠土地收入等因素結合起來，就使清遠農村土地整合變得尤其順利，這樣的土地整合適應了生產力發展的需要，解放了農業生產力，有助于推進農業的發展。相對于清遠農村的土地整合，湖北沙洋縣委縣政府大力推進農戶“連片耕種”，但是阻力很大，主要是少數農戶反對，地方政府擔心觸碰中央政策紅線。沙洋縣提出推進農戶“連片耕種”的辦法是“地權互換”，即由農戶之間自愿進行土地承包經營權的互換，這樣自發的承包經營權互換不僅極為麻煩，而且很難真正做到按戶連片耕種，在縣委縣政府的強力推動下面，很多村社只是在圖紙上完成了農戶承包經營權的互換，實際上農戶很難做到“按戶連片”耕種。清遠市土地整合不是“地權互換”，而是“地權置換”，是由村社集體將所有耕地收回打亂重分的，這樣進行土地整合的效果當然就非常之好。湖北沙洋縣之所以很難進行土地整合，是因為在現有政策約束下面，缺少強有力宗族認同的村社集體進行土地整合很容易引發個別農戶上訪，為避免因農戶上訪引發違反中央政策的風險，沙洋縣就只能以“地權互換”這樣一種繁瑣且相對無效的辦法來進行土地整合。
這個意義上講，當前全國農村都有著強烈的進行土地整合的要求，但因為中央片面強調農戶土地承包經營權穩定不變的政策，導致當前的農業生產力發展已經嚴重受制于早已陳舊的土地承包關系，從而導致農戶耕種不便，機械化難以推進，甚至出現了普遍的土地拋荒。
更糟糕的是，當前正在全國強制推進的土地確權看似在保護農民土地承包經營權，卻完全不符合當前農村的實際。按當前農戶土地承包經營權確權要“確權確地確四至”的原則，陽山縣和坪村一戶不足十畝的一百多塊土地就要確出一百多個確權證，這些被確出來的土地承包經營權意謂著今后再也不可能進行土地整合，也就很難再依據生產力發展需要來解決已制約農業生產能力的土地細碎化問題了。當然，也就更容易產生因為進城農戶要保留和保護他們的土地承包經營權而當釘子戶的權力，從而必然造成農業生產基礎設施建設中更多的斷頭渠和斷頭路了。清遠市的同志講，不經過土地整合的農村承包經營權確權將是一場災難。信哉斯言！
相反，如果中央依據當前農村生產力發展的實際需要，允許地方進行土地整合，一方面通過土地整合來解決土地細碎化問題，提高耕地機械化程度，減少土地拋荒，一方面保證需要土地經營的農戶有地可種，這樣的農地政策就不僅會受到農民的歡迎，而且可以釋放出新的農業生產力。
本來農地是集體所有制、其所有權主體是村社全體農戶，從法律上講，村社全體農戶有權力根據他們的實際情況進行土地整合，現在中央卻越俎代庖，非得要讓所有集體土地分到農戶，并“確權確地確四至”，試圖將細碎到難以耕種的土地承包經營權物權化，以讓農民可以用此物權去抵押擔保，從而實現財產性收入的增加。這真是荒唐??！
2016年4月9日下午
中國鄉村發現網轉自：《區域中國》
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