灰色利益鏈
基層的國家權(quán)力不斷地和“社會”產(chǎn)生沖突，成為當(dāng)下一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象。而它的發(fā)生邏輯和過去已經(jīng)不一樣了。
現(xiàn)代社會的一個(gè)特征是變化越來越快。社會結(jié)構(gòu)及其中的利益格局的變化是這樣，基層的國家權(quán)力運(yùn)作也如此。
總體上而言，中國社會仍是明顯的金字塔或倒丁字型結(jié)構(gòu)，這意味著，存在一個(gè)巨大的底層社會，缺乏中間階層。
在這個(gè)背景下，近年來國家試圖改變這一狀況，鼓勵(lì)市場和資本發(fā)揮作用，培育中間階層。而恰恰在這個(gè)過程中，社會結(jié)構(gòu)進(jìn)一步變化，導(dǎo)致了基層國家權(quán)力運(yùn)作上的一個(gè)變化，具有新特征的權(quán)力失控被召喚出來。
簡單描述一下就是：在大量的國家資源往基層輸送過程中，基層社會的資本流動越來越活躍，地方資源資本化的趨勢越來越明顯，那些或明或暗支配資源的“強(qiáng)人”和“狠人”獲得了迅速崛起的機(jī)會，基層因此形成了一批食利階層，并催生了灰色利益鏈條。
近來的基層治理失序、權(quán)力失控主要表現(xiàn)在漸漸形成了龐大的“灰色社會”，其成員主要包括半正式的行政人員、贏利型的基層領(lǐng)導(dǎo)人、不法商人、“混混”等，他們既非傳統(tǒng)的保護(hù)地方利益的精英，又非維護(hù)國家利益的體制精英，而是尋求個(gè)人利益最大化的“地方豪強(qiáng)”。
在地方資源資本化的過程中，“地方豪強(qiáng)”采取各種手段承包工程項(xiàng)目，積極承接國家向地方的利益輸送，他們往往通過各種巧妙手段攫取公共利益，強(qiáng)占他人權(quán)益，隱蔽地控制地方社會。而一些享有資源和地緣優(yōu)勢的地方成為資本的寵兒，不法官員從中尋租，基層官員為了自身利益，也傾向于默許甚至借助“地方豪強(qiáng)”的力量，采用非正式的手段治理社會，為了實(shí)現(xiàn)政績，甚至不惜執(zhí)法犯法。
應(yīng)該說，當(dāng)前一些基層官員已經(jīng)異化為“廠商”性質(zhì)，有強(qiáng)烈的逐利動機(jī)。“地方豪強(qiáng)”與不法官員這兩個(gè)食利階層有明顯的合流趨勢，或者“豪強(qiáng)”慢慢“政治化”，成為基層行政中的新代理人，或者基層官員“去政治化”，成為灰色利益鏈條中的一環(huán)。他們構(gòu)成穩(wěn)固的利益聯(lián)盟，是灰色利益鏈條的兩個(gè)主體。
值得一提的是，在房屋拆遷的過程中，催生了很多依靠巨額補(bǔ)償和地租收入而不事生產(chǎn)的寄生群體。不能得到公正補(bǔ)償?shù)娜耍瑒t不停上訪，他們成為“新弱勢群體”。在維穩(wěn)的名義下，食利階層為了維護(hù)自身利益，有時(shí)通過正式或非正式權(quán)力打壓“新弱勢群體”的利益訴求，有時(shí)容許將部分利益分配給他們，“新弱勢群體”也成為灰色利益鏈條中的一環(huán)。
簡而言之，當(dāng)前的基層社會利益格局是以基層權(quán)力為核心的利益網(wǎng)絡(luò)。
基層權(quán)力清單
基層權(quán)力本身既要在國家行政體系中安全運(yùn)轉(zhuǎn)，又要盡可能地創(chuàng)造政績，還要滿足新食利階層和“新弱勢群體”的利益訴求。由此，基層權(quán)力被網(wǎng)羅進(jìn)了一個(gè)更為龐大的權(quán)力和利益相互交錯(cuò)的結(jié)構(gòu)中，這一結(jié)構(gòu)決定了基層權(quán)力出現(xiàn)失控現(xiàn)象的基本邏輯。
近年來，中央政府加大了對基層政權(quán)的監(jiān)控，一些地方行政有意規(guī)避基層政權(quán)的參與，財(cái)政、土管、公安等重要的行政事務(wù)實(shí)行垂直管理，交通、醫(yī)療、教育、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金也進(jìn)行專項(xiàng)管理，這使基層政權(quán)失去了重要的治理資源。為了維持運(yùn)作，基層政權(quán)必須花費(fèi)大量的精力向上爭取項(xiàng)目，向外招商引資，而無動力搞好群眾工作，只能啟用運(yùn)動式的治理方式，大量采用非正式行政手段來彌補(bǔ)常規(guī)治理工作的不足。
與壓力型體制共生的是錦標(biāo)賽體制。在自上而下的考核體系中，既有嚴(yán)格監(jiān)控基層政權(quán)行為的指標(biāo)，比如維穩(wěn)、計(jì)劃生育等一票否決事項(xiàng)，又有鼓勵(lì)基層政權(quán)發(fā)揮自主性的指標(biāo)，比如GDP。各地在確保不出現(xiàn)一票否決的情況下，在競爭性指標(biāo)中展開競賽，競賽的優(yōu)勝者即可在政績考核中占優(yōu)。基層官員的逐利行為并不僅僅是為了獲得經(jīng)濟(jì)利益，更重要的是在錦標(biāo)賽體制中占據(jù)主動。
在應(yīng)對壓力型體制和錦標(biāo)賽體制的過程中，基層社會逐漸形成了一個(gè)權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)。
以基層權(quán)力為中心的利益網(wǎng)絡(luò)，豐富了基層的權(quán)力清單。由于上級政府加大了對基層權(quán)力的監(jiān)控，基層政權(quán)的正式權(quán)力有所弱化，基層直接汲取社會資源的權(quán)力也漸被剝奪。但是，大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及主動的招商引資，又強(qiáng)化了基層的隱性權(quán)力，它們掌握著大量的國家政策信息，還部分掌握了分配國家資源的權(quán)力，讓它們擁有了“選擇性政策執(zhí)行”的權(quán)力，有更大的空間進(jìn)行彈性行政，為基層食利階層提供利益輸送。
因此，一旦這個(gè)網(wǎng)絡(luò)被蛻變的基層官員用于牟取私利，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將成為主要的利益輸送方，外來資本與地方資源的結(jié)合是另一個(gè)重要的利益輸送渠道，而承接這些利益的往往是“灰色社會”的成員，蛻變的基層官員則成為利益輸送方和利益承接者之間的“經(jīng)紀(jì)人”。
蛻變的基層權(quán)力掌握了大量的權(quán)力和信息資源，是實(shí)現(xiàn)外來項(xiàng)目落戶的理想中介人，也是可能的尋租人，只不過，通過與“地方豪強(qiáng)”的聯(lián)盟，使得一些尋租活動變得隱蔽化。由于基層權(quán)力與“地方豪強(qiáng)”之間形成了灰色利益鏈條，就很容易在市場行為中偏向于“地方豪強(qiáng)”而損害普通民眾的權(quán)益，“地方豪強(qiáng)”也情愿協(xié)助基層權(quán)力以“擺平”不穩(wěn)定因素。
代理人體制
既要盡可能創(chuàng)造政績，又要控制社會矛盾，不至于因維穩(wěn)不力而受到問責(zé)，在新的社會結(jié)構(gòu)和利益格局下，基層權(quán)力的運(yùn)作也隨之發(fā)生了變化。
在國家政權(quán)體系中，基層行政具有運(yùn)動式治理的特征，一段時(shí)間內(nèi)集中絕大部分行政力量完成某一件重要工作，其他工作則放置一邊，其表現(xiàn)是基層權(quán)力得花費(fèi)大量的行政力量完成各種“整治”和中心工作，對一些不甚重要的(但對民眾而言卻有可能是必需的)行政事務(wù)應(yīng)付了事。
為了安全，基層官員在一線行政中創(chuàng)造出大量的非正式行政手段，雇一些非正式工作人員輔助行政，盡量通過柔性管理的手段達(dá)到效果，一旦出現(xiàn)行政瑕疵，也可以找到替罪羊。歷次的基層權(quán)力失控事件幾乎都有類似的特征，行政過錯(cuò)由“臨時(shí)工”擔(dān)責(zé)，聯(lián)防隊(duì)員和城管(協(xié)管)一線執(zhí)法幾乎常規(guī)化。
為了彌補(bǔ)基層行政力量的不足，“地方豪強(qiáng)”被納入基層權(quán)力的運(yùn)作過程中。這樣就可以充分利用一些“地方豪強(qiáng)”所具有的“強(qiáng)”和“狠”的特點(diǎn)，完成行政事務(wù)---他們所具有的經(jīng)濟(jì)和社會資源，有利于基層在短期內(nèi)完成上級指派的剛性任務(wù)；一些“狠”的豪強(qiáng)，有利于有效制衡部分新弱勢群體。
這事實(shí)上構(gòu)建了一個(gè)新代理人體制。與傳統(tǒng)的代理人體制根本不同的是，新代理人體制主要是依靠灰色利益鏈條連接起來的，代理人經(jīng)常在基層權(quán)力和民眾之間尋租，不再受意識形態(tài)、法律和地方性規(guī)范的規(guī)制，那些黑白兩道通吃的“地方豪強(qiáng)”逐漸成為一些基層官員的寵兒。
一旦維穩(wěn)成為一票否決的考核事項(xiàng)，基層權(quán)力就得想盡辦法延緩社會矛盾的爆發(fā)，卻因此進(jìn)一步固化了基層權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)，加深了社會結(jié)構(gòu)的緊張。
總體上看，這種新代理人體制是短視的，是適應(yīng)當(dāng)前基層社會利益格局變化的產(chǎn)物，而非有效控制食利階層崛起的方法。“地方豪強(qiáng)”和非正式行政制造了基層治理中的非正式權(quán)力。基層官員很少使用正式權(quán)力侵害民眾權(quán)益，卻有可能默許、慫恿非正式權(quán)力侵害民眾權(quán)益。基層權(quán)力侵犯民眾權(quán)益的行為，主要就是有意利用非正式行政手段卻無法對其有效約束的結(jié)果。
由于這些行政技術(shù)具有普遍性，就難保某些地方在某個(gè)時(shí)刻發(fā)生嚴(yán)重事件，基層權(quán)力失控現(xiàn)象在所難免。
警惕基層權(quán)力蛻變
蛻變基層權(quán)力短視的行政方式，進(jìn)一步壯大了基層社會的食利階層，也進(jìn)一步彰顯其逐利性質(zhì)，它們共同導(dǎo)致基層社會結(jié)構(gòu)的斷裂，也讓普通民眾和一些真正的弱勢群體權(quán)益受損，激起了社會矛盾。而為了維穩(wěn)，某些基層官員又進(jìn)一步依賴于代理人及非正式行政手段控制基層，最終使得基層權(quán)力失控，基層陷入了一個(gè)怪圈：短視的基層行政方式→基層社會食利階層壯大→基層社會矛盾加劇→進(jìn)一步采用短視的基層行政方式。
一些地方基層權(quán)力失控的表現(xiàn)在基層，但根子卻在體制，由于基層權(quán)力傷害普通民眾權(quán)益的惡性事件經(jīng)常發(fā)生，官民對立情緒難以化解，這反過來強(qiáng)化了壓力型體制。
一旦維穩(wěn)成為一票否決的考核事項(xiàng)，基層權(quán)力就得想盡辦法延緩社會矛盾的爆發(fā)，卻因此進(jìn)一步固化了基層權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)，加深了社會結(jié)構(gòu)的緊張。這意味著，基層食利階層更難受到控制，普通民眾的權(quán)益更容易受到侵害。
總而言之，灰色利益鏈條的存在，表明近些年來一些基層權(quán)力的基礎(chǔ)在發(fā)生微妙的變化，一些基層官員發(fā)生蛻變，部分基層權(quán)力不再依靠大多數(shù)群眾的支持，而淪為依靠非正式權(quán)力及少數(shù)“地方豪強(qiáng)”的輔助。隱性權(quán)力越是壯大，正式權(quán)力愈是無法發(fā)揮有效作用。這一行政方式，將不可避免地?fù)p害權(quán)力的合法性，必須引起我們足夠的警惕。
（本文首發(fā)于《協(xié)商論壇 》2017年第8期）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：基層問題研究（微信公眾號）2018-05-25
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
