解決當前鄉村的新矛盾新問題，必須理順政府與市場的關系，通過深化農村改革激活市場、激活要素、激活主體，釋放農業發展新動能。“現在整個農村改革進入深水區，也開始去碰撞那些深層次的重大問題”，對農業大省湖南來說，既是挑戰也是機遇，需要加快探索深化農村改革有效的路徑，著力破除湖南農業農村發展存在的體制機制障礙，為全省精細農業發展挖掘潛力、增強動力、激發活力。
1.推進農業財政政策向市場導向和質量導向轉型
農業是自然風險與市場風險交織的基礎產業，客觀上需要充分發揮財政政策的支持與引導作用，圍繞精準對接市場需求，推進農業財政政策從傳統的數量導向向質量和效益導向轉型。
（1）突出將農業品牌作為農業財政的支持重點。應突出將具有品質與市場競爭力的地標品牌作為財政政策扶持的重點。省級財政政策由注重支持獎勵大宗農產品產出數量轉變為支持獎勵農產品品牌創建，從扶持新型農業經營主體的規模化經營轉變為扶持新型農業經營主體的品牌化經營，對區域公用農業品牌創建及重點經營主體的名優特品牌創建予以直接扶持和獎勵。鼓勵地方各級政府通過落實支農惠農政策，加大農產品品牌創建的支持配套資金，選擇最有地方特色和發展潛力的產業以及新型農業經營主體進行重點支持，包括加大“三品一標”基地建設及農業標準化的投入，支持新型農業經營主體的標準化生產、質量安全認證、產地環境治理，以農產品品牌為紐帶發展農業新業態，支持企業建立相應的研發中心、實驗室和科技成果轉化基地，加強品牌宣傳和相關培訓，利用財政資金進行擔保貼息幫助新型農業經營主體解決融資難問題，對已經形成一定的影響的品牌企業或產業，安排專項資金，予以重點扶持等。
（2）建立綠色生態為導向的農業財政支持政策。落實財政部、農業部聯合印發的《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，加快研究制定湖南的實施細則，將農業補貼的增量資金重點向資源節約型、環境友好型農業傾斜，著力加大對綠色生態農業的獎補力度，統籌農業補貼與環境保護資金，增加對農業生態環境保護的投入，逐步擴大退耕、休耕范圍，加大對退耕還林、還草、還水、被污染農用地土壤修復等投入，改善農業生態環境，走可持續發展的農業道路。構建支持以市場需求為導向的農產品結構調整的財政政策，通過直接補貼或間接補貼的方式，適度擴大特色旱雜糧、優質蔬菜瓜果、特色高效園林作物生產，支持發展草食畜牧、家禽、水產養殖，提高節糧高效草食畜禽水產養殖比重，在重金屬污染嚴重耕地發展蠶桑、花卉苗木生產等，促進農業供給結構更加契合市場需求。
（3）提高農業財政資金使用效率。結合體制改革的要求，理順省、市、縣、鄉多個層次的關系，明晰與強化各級政府的農業服務責任，建立穩定的政府財政農業投入保障政策體系和支農財政投入的管理監督機制，優先保證農業的財政投入。進一步清理全省現有涉農財政資金，在省級層面整合涉農部門預算資金，對性質相同、用途相近、使用分散的農業資金進行預算編制環節的源頭整合，減少交叉重復，將分散的眾多小專項整合為大專項，集中投向重點區域和領域；在縣級層面，將統籌整合使用財政涉農資金的范圍由貧困縣向其他縣域拓展，省級政府與部門統籌規劃，加強監管，將資金使用、項目審批、政府采購、招投標、項目管理、監管責任落實到縣域，以縣域為主體搭建農業資金整合使用管理平臺，把投向相近、目標相似、來源不同的各項農業資金進行整合，實現化零為整，提高財政資金的投入效率。注重發揮財政資金的引導作用和杠桿作用，采取政府購買服務、貸款貼息或擔保、設立產業發展基金、以獎代補、先建后補等方式，撬動更多金融資本、社會資金投入農業領域，放大財政資金使用效益。
2.構建促進金融支持農業農村發展的政策支持體系
農村金融服務一直是湖南金融服務體系中的薄弱環節，也是制約農業農村現代化的“短板”，供求不平衡現象較為突出。湖南建設精細農業基地涉及廣泛，投入巨大，應著力加強對金融的政策引導，促進普惠金融的落地，實現農村金融貸款投放的持續增長，不斷滿足農業農村發展的資金需求。
（1）健全農村金融服務網絡。制定相關優惠政策，引導各種金融機構在農村設立分支機構，支持各地發展村鎮銀行、小額貸款公司等小微金融機構，加快推動農村信用社改革和“一縣兩行”建設，大力發展農村社區銀行，擴大農民金融市場組織的選擇權。支持有條件的地區按照“封閉運行、風險可控”原則，推進農民合作社內部資金互助試點，規范發展農村資金互助組織，嚴格落實監管主體和責任。加強農村信用體系建設，支持涉農金融機構聯合征信公司推進農戶信用建檔、評價和授信工作，鼓勵打造信用縣市、信用鄉鎮、信用村社。總結推廣沅陵縣農村金融改革試點經驗，探索發展農村信用協會，引導產業大戶在自愿基礎上注冊成立信用協會，由財政配套風險基金，引導銀行為擔保基金授信貸款額度，給協會成員發放貸款。建立健全農村信貸擔保體系，完善省農信擔公司服務職能，擴大服務范圍，支持各縣（市、區）加大本級財政投入，組建縣級農業擔保機構，加強對農業的信貸擔保。
（2）支持農村金融產品和服務方式創新。通過加大財政補貼，實行涉農貸款增量獎勵等政策，鼓勵金融機構根據農民風險承受能力較差的特點，開發相應的符合農民理財需要的金融理財產品，為農民提供更多、更可靠的投資渠道；鼓勵金融機構利用互聯網技術，為農業經營主體提供小額存貸款、支付結算和保險等金融服務。進一步推進農村“兩權”抵押貸款試點，加快建立健全農村產權價值評估體系，鼓勵試點縣（市）探索完善對農村“兩權”抵押貸款的風險補償機制，搭建產權抵押登記信息化管理平臺，建立獎補機制，引導各類金融機構參與抵押貸款服務，創新抵押融資模式，緩解農業農村融資難、融資貴問題。探索開展大型農機具、農業生產設施抵押貸款試點，以財政資金為擔保，由農業部門聯合金融機構共同搭建平臺，允許新型農業經營主體將購買的農機具或其他生產設施，經相關部門確權和相關資質評估公司進行資產評估后，由金融機構發放抵押貸款。
（3）完善農業保險制度。加快完善農業保險制度,不斷增加保險品種，擴大農業保險覆蓋面，提高風險保障水平。一是提高主要品種保障水平。完善保費補貼政策，加大農業保險配套力度，使全省水稻、玉米、棉花、油菜等各險種保額能覆蓋物化成本；實施傾斜保險補貼支持政策，加大對專業大戶、家庭農場、農民合作社的保險支持力度，降低其自繳保費比例，減輕保費負擔，提高保障水平。二是增加特色農業保險品種。立足湖南特色農業發展需求，針對地標性產品、早熟及延季錯季類差異化競爭力強的產品、特色加工類產品、進口替代產品、加工專用原料產品、高附加值與多功能產業產品等，開發相應的保險產品，強化對地方特色農業的風險保障。三是形成對農業生產全流程的風險保障。著力挖掘農業生產經營全過程的保險需求，不斷拓展保險產品覆蓋面，為生產端的災害損失風險、雇工責任風險、農機故障風險，銷售端的市場價格風險等提供“一攬子”風險保障。同時，針對新型農業經營主體的資金需求，推廣貸款保證保險，增強融資能力。
3.推進以增加農民財產性收入為取向的農村集體產權制度創新
十八屆三中全會明確提出賦予農民更多財產權利，以縮短城鄉差距，讓農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。而對于當前農民而言，農業收入難以成為收入增長的主體部分，只有財產性收益能夠成為收入來源的時候，才可能建立農民收入的增長機制。湖南人多地少，在經濟新常態下，農民通過務農、務工持續增收難度越來越大，推進以增加農民財產性收入為取向的農村集體產權制度創新，激活農村各類要素的潛力，對于湖南來說顯得尤為重要而緊迫。
（1）探索農村集體經濟組織實現形式。農村集體經濟組織是農村資金、資產、資源管理的主體，是一種組織形式，但當前農村集體經濟組織存在法人地位不明確的問題。湖南的大部分村都由村委會代行農村集體經濟組織職能，集體經濟組織缺乏獨立性。為此，應加強對農村集體經濟組織及其實現形式的研究與探索，努力將農村集體經濟組織人格化，使之成為獨立的法人。可以探索在地方政府的指導下，成立集體資產管理委員會，作為農村集體經濟組織的實體形式來經營和管理集體經濟資產，健全農村集體資產管理委員會治理機制，落實決策權、執行權和監督權三權分設，加強農村集體資產管理與運營。完善農村集體經濟組織成員身份確認機制，按照有關法律法規，堅持尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，協調平衡各方利益，解決成員邊界不清等問題。
（2）分類指導推進農村集體資產產權改革。加快推進全省農村集體資產清產核資，盡快摸清集體家底，健全管理制度。在此基礎上，根據農村集體資產的特性，可以將農村集體資產分為資源性資產、公益性資產和經營性資產等三類。按照分類指導的原則開展農村集體資產產權改革，對集體資源性資產，主要是確權到戶；對公益性資產，要加強管理，搞好服務；對集體經營性資產，要發展多種形式的股份合作，讓集體經濟組織成員獲得分紅。深入推進集體經營性資產股份合作制改革，對集體經營性收入量化到每個成員，維護好農民對集體資產的收益分配權，強化農村集體經營性資產的市場化經營，加快農村集體經營性資產保值增值，讓農民有更多獲得感。規范集體收益分配管理，健全集體收益分配制度，推進農民集體資產收益權有償退出及抵押、擔保、繼承改革試點，嚴格執行收益權退出不得突破本集體經濟組織范圍的相關規定。
（3）加快農村宅基地制度改革。堅持一戶一宅原則，加快推進農村宅基地和農民住房確權登記，總結瀏陽市農村宅基地制度改革試點經驗，爭取國家支持，進一步部署開展具有示范性、代表性的試點改革任務，建立健全農民宅基地的確權、審批、使用、流轉、退出機制，探索在增加農民財產性收入基礎上盤活閑置農村宅基地的有益做法。積極發展農民住房租賃市場，鼓勵長株潭城市群和大湘西地區有條件的農村大力發展鄉村旅游觀光、鄉村休閑采摘、度假養老等產業，鼓勵農民將自己的住房進行適度裝修，并用于短期或長期租賃發展鄉村旅游。總結長沙縣潯龍河生態小鎮等案例經驗，加大盤活農村存量建設用地力度，允許通過村莊整治、宅基地整理、閑置農房盤活等節約的建設用地，采取入股、聯營、公開轉讓等方式，重點支持鄉村休閑、旅游養老、民宿經濟等三產融合發展。
4.構建以耕地全面管護為重點的生態補償與治理機制
耕地的質量決定著農產品的品質，沒有肥沃與健康的土壤就沒有營養豐富、食用安全的農產品，也就危及生命健康。解決湖耕地重金屬污染等農業資源環境問題，加快構建以耕地為重點的農業生態補償與環境治理機制已經迫在眉睫。
（1）完善耕地保護和生態建設制度。充分發揮土地利用總體規劃的整體管控作用和年度計劃的約束作用，強化耕地用途管制，厲行節約集約。嚴禁突破土地利用總體規劃設立新城新區和各類開發區（園區）、降低耕地保有量和基本農田保護面積，嚴格限制城鄉建設占用基本農田，尤其是城鄉交通條件優良的基本農田。改進土地利用年度計劃指標分配管理辦法，將指標分配與耕地保護責任目標履行、區域資源環境容量、土地開發強度和節約集約用地水平等相掛鉤。堅決落實耕地占補平衡、占優補優制度，全面推進建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用。加強基本農田保護，基本農田保護區應設立統一規范的標識，標示出基本農田的位置、面積、保護責任人、示意圖和監督舉報電話等信息，將高標準基本農田建設列為政府年度工作任務，探索建立“以補代投、以補促建”等投入機制，引導和鼓勵農村集體經濟組織和農民共同參與高標準基本農田建設，保護提升耕地地力。加強耕地生態建設，擴大耕地生態治理休耕規模，對休耕期間按照耕地年產出水平補償農民。將耕地管護納入地方政府績效考核，每年對地方主要領導任期內耕地管護情況進行考核，在其離任前由上級國土資源管理部門進行耕地保護的離任審計，對在耕地管護過程中實施作假行為的人員，依法追究責任。
（2）建立健全耕地保護補償機制。按照“誰保護，誰受益”的原則積極探索建立健全耕地保護補償機制，調動社會各方力量保護耕地的積極性。一是探索建立全省耕地保護補償基金。將耕地保護補償基金用于預防耕地污染、修復現有污染耕地以及補償耕地污染受害者、鼓勵保護耕地生態者等。耕地生態補償基金由政府資金、污染者付費以及金融機構、民間組織、環保社團、公民個人的社會捐助，并形成多元化的融資機制，多方吸納社會資金。二是完善對市、縣耕地保護的激勵機制。完善新增建設用地土地有償使用費分配方法，將耕地保有量、基本農田保護面積等作為省分配市、縣新增建設用地土地有償使用費的重要因素，調動各市、縣保護耕地和基本農田的積極性。省級從新增建設用地土地有償使用費中安排一定比例，按年度對出臺耕地或基本農田保護激勵制度并實施較好的市、縣給予獎勵。三是建立對耕地產權主體保護耕地的補償機制。積極探索經濟激勵的有效辦法，省級財政對各地給予耕地保護補償資金補助，各市縣根據本地實際情況確定具體補貼標準，對承擔耕地或基本農田保護任務的集體經濟組織予以補貼，探索構建激勵農戶保護耕地的機制，給予農戶耕地保護補償，充分調動農戶保護耕地的積極性。
（3）推進農業生態環境保護機制創新。統籌推進農業外源性污染和內源性污染防治，加強生態建設。一是實施農業內源性污染綜合防治工程。建立健全農業綠色生產與面源污染防治相結合的制度體系，構建以畜禽養殖廢棄物綜合利用、病死畜禽無害化處理、秸稈綜合利用、化肥減量使用、農作物病蟲害統防統治與綠色防控、農藥減量增效、地膜回收與再利用等為主要內容的農業面源污染防控機制，全面推進農業資源利用節約化、生產過程清潔化、產業鏈接循環化、廢棄物處理資源化。二是著力構筑保護農業環境的生態屏障。抓好河段、湖區生態保護與植樹造林、退耕還林、石漠化治理等重點生態工程，構建“一湖四水”生態濕地保護機制，保護和改善水生態環境；支持洞庭湖、環東江湖、湘江流域等具備重要生態服務價值的區域建立有效的生態補償機制，積極推進跨區域生態補償試點，形成保護農業環境的安全屏障。三是制定防止城市污染下鄉的政策法規。研究制定《湖南省鄉村環境保護和治理條例》，禁止將國家明令禁止的嚴重污染環境的生產工藝、設備和產品向鄉村轉移；禁止違反有關規定將城鎮生活垃圾、建筑垃圾、工業廢棄物、醫療廢棄物等向指定場所以外的鄉村地區轉移、傾倒、填埋或者跨行政區域傾倒、填埋，有效防止農業外源性污染。
5.完善農民市民化成本分擔機制
湖南作為中部農業大省，當前需要以完善成本分擔機制為突破推進農業轉移人口市民化，以基本公共服務和社會保障城鄉均等化為支撐保障農民進城與留鄉的自主選擇權，在此基礎上促進更多的優質資源要素進入農村農業，推動城鄉融合發展進程。
（1）完善農民市民化成本政府分擔機制。落實農業轉移人口市民化的財力補助政策。省政府下發了《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》，當前要加大政策落實力度，加強對全省農業轉移人口的信息采集，建立農業轉移人口的數據庫，建立統一的農業轉移人口市民化成本測算的標準與方法，對政府、企業、個人應承擔的費用進行測算，在此基礎上，完善對各地政府的均衡性轉移支付分配辦法，加大對吸納農業轉移人口較多且財力水平較低地區的補助力度，建立對縣市的農業轉移人口市民化獎勵機制。省政府依據各地農業轉移人口落戶情況完善公共服務支出的轉移支付與補助政策，并積極探索財政轉移支付、城鎮建設資金、城鎮建設用地增加規模與各地農業轉移人口落戶數量相掛鉤的機制，支持各地完善市政基礎設施，提高城鎮的綜合承載力，為促進農業轉移人口有序市民化提供支撐。
（2）創新農民市民化成本社會分擔機制。一是引導企業積極承擔農民市民化的社會保障成本。加大企業勞動用工的社會保障監督與執法力度，嚴格遵守國家法律規定，要求招聘農民工的企業必須簽訂勞動合同，為農業轉移人口辦理養老、醫療、失業、工傷等基本保險，提供培訓等基本支出，分擔農民市民化的社會保障成本。各地可以因地制宜對企業實施相應的激勵措施，如對于招用農業轉移人口的企業實行社會保險補貼，對企業定期組織農業轉移人口進行技能培訓進行培訓補貼等，以此提高企業分擔成本的積極性。二是建立個人承擔市民化的生活與發展成本的引導激勵機制。實現市民化是農民整體福利改善的過程，農民應該通過勞動獲取工資負擔自身在城鎮生活的基本生活開支，以及自身技能素質提升所需要的成本，并積極盤活農村資產，盡可能減輕流入地政府的負擔。因此，各級政府要引導農業轉移人口積極參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等，并按照規定承擔相關費用；落實相關政策，簡化服務程序，提高服務效率，積極為跨區域轉移就業人口轉移接續養老、醫療保險；探索建立激勵機制，如鼓勵農民自愿用宅基地換城鎮住房，對自愿流轉宅基地使用權和承包地經營權或放棄承包權的農業轉移人口降低社會保險門檻，優先租用和購買城鎮保障性住房等，以此激勵農民主動融入城鎮。同時，政府要加強對農業轉移人口在就業、住房、教育、醫療、社會保障等方面的主動服務，減輕農業轉移人口的成本負擔。
（3）推進基本公共服務和社會保障城鄉均等化。以城鄉基本公共服務均等化為主線加強全省基本公共服務清單建設，著力增強縣級財政公共服務保障能力，推進政府購買服務，引導社會力量參與公共服務供給。大力發展普惠性學前教育，加快縣域內城鄉義務教育一體化改革發展，推進優質教育資源向農村覆蓋，實現城鄉資源教育均衡配置；合理配置城鄉醫療衛生資源，加強鄉鎮衛生院與標準化村衛生室建設，創新分級診療模式，推進城鄉醫療衛生人才的交流；加強鄉村文化活動中心、圖書室、體育健身場所等設施建設，推進城鄉社區公共文化服務資源整合和互聯互通；完善城鄉居民養老保險籌資和保障機制，不斷提高城鄉居保基礎養老金水平，支持各地開展提高最低繳費檔次的試點，完善城鄉醫保繳費參保政策與醫保支付方式，健全城鄉大病保險制度，完善社會保險轉移接續和異地結算辦法，方便城鄉人口流動就業；建立城鄉一體的公共就業服務體系，著力提升縣、鄉兩級勞動就業和社會保障服務能力。支持各地加大城鎮公共服務供給力度，落實戶籍改革的有關制度，切實保障農業轉移人口與城鎮居民同等享有公共衛生、義務教育、住房保障、就業幫扶等方面的公共服務。
6.建立地標品牌建設的糧食收儲制度與法律保護體系
湖南是產糧大省，也擁有諸多具有地理、歷史、文化品牌價值的地標性農產品，迫切需要創新以市場需求為導向的糧食收儲制度，健全農產品地標品牌保護體系，以優化農業結構，提高農產品質量安全保障能力。
（1）推進以優質糧食收儲為重點的糧食收儲制度改革。堅持市場化改革取向和保護農民利益相結合，加快制定優質糧食的湖南標準，在全省范圍內建立優質糧食監測、評價和需求信息發布體系，定期發布優質糧食相關信息，實施“優質優價”的收儲政策，引導農戶調整糧食種植結構，提高地方特色優質糧食品種的生產能力。完善糧食質量安全標準體系，建立糧食標識制度和追溯機制，加強對庫存重金屬超標糧食的處理，杜絕重金屬超標糧食流入口糧市場，對重金屬污染耕地修復區實行“專企收購、專倉儲存、專項補貼、專用處置、封閉運行”的糧食收儲政策。加強對國家糧食收購政策的研究，合理引導種糧農民的預期，做好國家下調稻谷最低收購價、實行市場定價的應對工作，探索市場調節機制，在拓展糧食流通渠道的基礎上，引導企業與種糧大戶、家庭農場、農民合作社等生產經營主體對接，開展訂單收購、預約收購、代收代儲、代加工等個性化服務，以確保糧食質量為前提創新糧食收購方式。
（2）建立地標品牌的法律保護體系。一是完善地標品牌的相關法規與制度。依據湖南實際，探索建立地標品牌保護的地方法規，將農產品地標品牌的產地環境、品種資源、生產技術、產品品質、文化特色、標識標志等統一納入法制管理范圍，明確各級政府、農業部門和農產品生產經營者的責任和義務；加強對地標產品的認證、商標注冊的管理，明確地方政府、農產品生產經營者行業協會、農技推廣服務機構或者農民專業合作組織為地標產品認證的申請主體地位，為區域地標品牌申請集體商標和原產地域保護；完善品牌使用許可制度，建立完善授權準入、審查程序、授權主體、協議管理、地理標志使用管控、質量安全管控等方面的制度，促使品牌使用者在經營過程中遵守管理規范，按照統一的標準與要求進行生產經營與品牌宣傳。二是建立健全政府引導與服務機制。各級政府要加大對農產品品牌知識產權的宣傳與教育，讓更多農民了解農產品品牌自主知識產權的重要性，自覺運用法律武器維護自己的權益，增強企業、專業合作社等新型經營主體的知識產權保護意識、商標注冊意識，合理有效地防范商標侵權，鼓勵發展農產品品牌保護行業協會；建立農產品地標品牌知識產權保護與突發事件應急處置機制，建立預警排查、應急響應、處置程序、信息發布、后續管理等相應的制度，明確相關流程，做好危機管理處理，妥善應對突發事件；建立對地標品牌使用情況的監督檢查機制，嚴厲打擊假冒偽劣地標農產品，維護品牌相關者的利益。
作者簡介：陳文勝系湖南師范大學瀟湘學者特聘教授，湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長，中共湖南省委農村工作領導小組三農工作專家組組長。王文強系省社科院人力資源與改革發展研究所所長。陸福興系湖南師范大學教授，湖南師范大學中國鄉村振興研究院副院長。
中國鄉村發現網轉自：陳文勝、王文強、陸福興，《湖南鄉村振興報告（2018）》出版，社會科學文獻出版社，2018年。
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