【摘要】當代鄉村建設的主要目的之一是形成鄉村治理的良性結構，其關鍵在于，形成村兩委主導的綜合性農民經濟合作社，主要是以第三產業內部服務于第一、第二實體產業的形式，生成一塊用于良性治理的村莊公共財。以這塊公共資金，服務于村莊公共事務，鄉村善治方得以真正形成、持續發生作用。
【關鍵詞】村莊善治；公共財
鄉村治理秩序或者鄉村系統的相對穩定，以村莊治理秩序為載體，需要相應的經濟資源集聚機制為基礎。當現代市場社會的核心發展越來越取決于產業化利益的時候，以廣大小農為對象的村莊治理，必然會與公共資本—“公共財”密切相關。那么，村莊要想達到善治狀態，即“通過治理以實現農村社區公共利益最大化的動態管理過程”①，這塊公共財應該是多少？從何而來？用向何處？在缺乏公共財的傳統農區村莊，是否有可能重新生成公共財？地方上有無這樣的經驗性探索？這正是此文需探討的。
公共財，是村莊善治可持續的關鍵
改革開放以來，一方面，鄉村經歷了一個對于小農村社制度的去組織化過程，其既有自治平衡結構支離破碎，大多數村兩委缺乏集體收入；另一方面國家面臨經濟危機，財政緊縮，對鄉土社會治理欠缺充足的投資。于是，鄉村劣治便出現了。在缺乏集體公共資金的情況下，以前是以三提五統的方式，通過向農民攤派治理成本，來維持對鄉土社會的治理。
自2005年起全面免去農業稅之后，又出現另一種形式的治理問題，即自上而下地給錢，才能形成對上負責的鄉村治理。稅費制度取消，變成了由上級政府特別是中央、省兩級承擔對農村公共開支責任，這是一個重大變化。其結果是：誰給錢我對誰負責，上面給錢，我村兩委就變成了只向上負責，但是上面的指導并不必然與村莊內在的具體需要合拍，甚至未必從村兩委干部的實際需求和愿望出發……發展下去，基層治理不但要以錢為手段，而且成本不斷增加，也難以做到有效和實事求是。
例如，你要求我建立黨員活動室，哪怕每一天都鎖著門我也建了；你要求建立電腦室，我也建了；有了電腦室還得有一臺電腦，我再給你增加一份審請報告；此外，還得有人管電腦，再增加一份錢。按照現有的這套自上而下的體系，任何一項所謂的治理都必須拿錢。這些錢并不意味著增加成本同時其功能也增加。這是今日鄉村治理所出現的機制性問題。
無論是農業稅費時代的鄉村治理問題，還是免去稅費之后的新問題，其實質在于：鄉村治理需要公共資本—“公共財”。在基層，有財才有政；有私財則有私政；有公財則有公政，才會增強基層治理活力，形成相對持久的公共治理，強化以廣大小農為基本立場的村莊善治。
公共財正是公共空間存在的必要條件。我們曾經對村級收入與村級有效治理的相關性有一個經驗性判斷：以浙江湖州為例，一些村兩委由于土地出租金以及門面房等第三產業收入，使得村級收入能占到全村經濟總收入的5%以上，這樣的村莊能夠維持良好的村級治理。無論村兩委是誰當政，也勿需考慮村干部的能耐、水平如何，也不必看它有多少老黨員、好干部，只要有充足的村級收入，便能形成有效的治理。因為就算村民不出資，開辦村里活動還是有收入可以維持。完全空心、空殼的村莊，徹底將集體財產分干凈、沒有任何收益的村莊，在廣大村民生老病死等各種雜事問題的處理上，談不上構成起碼的村級治理，不管上級是否給足了村兩委啟動資金。基層治理主體弱化的問題，本質上是基層公共財缺失的問題。農村基層黨建有的能維持，有的癱瘓，區別主要在于有錢與否：沒錢便管不了事，發揮不了作用；村里有地租或者經濟林收入，便有實力來應付各種復雜治理問題。
在傳統農區，利潤從農業不斷流入二、三產業的經趨勢下，如何形成基層公共資金增量？這塊公共資金，其主要的邏輯關系，只能是內生型的，即生于基層用于基層。假如其主要邏輯已經變成了外生型的，即取之于上級，村兩委便只想著對上負責；那么便難以杜絕應付、投機等對待小農的現象。但薄弱的基層總還要有輔助的、引導性的條件或者環境支持，為了區別于“等靠要”的外生型邏輯，可稱之為外發型邏輯。
公共財的“內生型”邏輯
公共財的“內生型”邏輯，源于村兩委主導的社區綜合合作社。十多年來，當代鄉村建設的主要目的之一是以村兩委主導的農民合作為綱，形成區別于分散小農的組織化主體，以有組織的農民經濟活動、社會活動乃至文化活動，形成鄉村治理的良性結構，為鄉村善治形成有價值的機制性探索。其中，關鍵在于，形成村兩委主導的綜合性農民經濟合作社，以其經濟活動的內部化良性循環機制，主要是以第三產業內部服務于第一、第二實體產業的形式，生成一塊用于良性治理的村莊公共資金。以這塊公共財，服務于村莊社會、文化、教育、生態、基礎設施建設等公共事務，以形成鄉村善治。
為什么說需要村兩委主導的社區綜合合作社呢？首先，在農村基層，要把農民組織起來，行政村是最適合的基礎性單元。因為村民自治委員會本是建立在村莊集體土地所有制基礎上的農民自組織，發展農村經濟、增加農民收入、開展村莊各種服務工作，本就是村黨支部、村委會分內的工作職責。其次，雖然合作社是市場經濟的主體，但是大多數不是村兩委主導下的合作社組織，因缺乏體制內的資源和條件借用，能實質運行的并不多，服務能力強、信譽好的生產型合作社就更少，群眾信任度不高。形成小農立場的鄉村治理，這樣的組織系統管理，本質上是在一定的經濟財產占有、生產、分配、服務基礎上的社會管理。要強化小農立場的鄉村治理，以村兩委主導的農民綜合合作社為組織載體，提振農民組織，形成農民群體的主體性人格；重建鄉村系統，形成農村地域范圍的主體性實體，可能實現這一點。
如何在第一、第二產業無利、微利的傳統農區，形成一塊旨在促進鄉村良性治理的公共資金？分散小農只能產生處于生計線上的家戶資金，并不能產生公共資金。單純的農民專業合作社發展，只能產生合作社成員資金，何況假如不借用村兩委的體制內資源條件，其變異的可能性極大，存在著不可持續的生存風險。村兩委具有體制內動員力；農民經濟合作尤其是金融合作或其它服務業合作，相對具有一定的利潤空間。李昌平認為，發育村社“內置金融”合作是村民主體性發育的根基。村社有了“內置金融”，農戶土地承包權就可以抵押貸款了，村兩委和村民綜合性合作組織就有了心臟和血液，內生之動力就會自發生成。楊團認為：以村莊為基礎單元的綜合農協—合作社要辦信用部，在合作購銷功能上增加合作金融功能，是三農改革的突破口。綜合農協的農技推廣、村容和環境治理、老年人照護與兒童教育等社區服務和文化開支，都是農民合作組織通過規模化、社會化的經濟服務獲得的收入。
以蘭考縣南馬莊村兩委主導的農民生態合作聯社發展為例。從2004年起成立至今有11年了，合作社的小雜糧、大米產業的推廣發展，村留守婦女、返鄉青年創業，均可以成員身份從合作社的資金互助部進行12‰的借貸。資金互助部服務于小農生產發展，加工實體也返利于成員，給大家帶來利益。迄今，南馬莊的資金互助達1000萬，每年產生的利潤，為社員承擔其生活用電費；也為老年人協會進行捐贈支持公益事業；還為6個月~15歲的合作社成員子女購買保險……以金融合作為核心把小農組織起來，合作社資金互助部資金的絕大部分，從農民的農業收入、打工收入中來，其利潤又回饋于農民，為農民的文化福利、社會福利買單。在這種村社內部良性循環的模式中，會培養一批公心的組織帶頭人，形成信息業、金融業、服務于實體經濟的好方式。
再以胡寨村村兩委主導的農牧業專業合作社的綜合發展為例。發展了10年的胡寨村綜合合作社以緊抓各種服務來聚人氣。在農業經濟上，合作社做種植、養殖、加工等的產前、產中、產后的技術、種子、農資、銷售等服務；還直接搞資金互助，現有100多萬互助資金直接服務于社員的資金需求，還以其自身利潤用來支撐村莊幼兒園的發展，以及村莊老年協會、腰鼓隊、廣場舞的社會文化需求。正是因為村莊綜合合作社的發展，在村兩委班子選舉時，合作社出面組織人參與選舉相當順利。對于村民而言，離開了村兩委主導的合作社，產品沒辦法加工；農產品不知道賣給誰；蔬菜怎么種，技術上沒辦法掌握解決；農田沒辦法進行水利灌溉……離開了合作社的農民組織，無法更好地生產、生活，于是大家的心就凝聚在一起了。
總之，蘭考以南馬莊、胡寨為代表的合作社發展都是村干部領辦的綜合型合作社，屬于政社合一，體現了村社血地緣關系與黨政體制內資源有機結合的合作社成長規律。其共性在于：采取的是村兩委主導的“合作金融＋實體產業＋公益服務”的程式：首先指的是一種“內部化”的經濟機制，即以村社為邊界的農業、加工業和農村金融業三業并進，能夠內部化收益互補并降低外部風險的經濟；其次，在村社文化共同體層面上，即以“內部化”經濟收益為保障的維系村社文化共同體的公益服務。正是種方式，小小村社成為再造農民人生價值和生命意義的基本場域。
公共財的“外發型”邏輯
公共財的“外發型”邏輯，源于政府涉農部門及涉農企業為主的社會參與力量。多年來的一個共識是：任何外部參與力量進入鄉土社會面對分散小農的時候，會有不可克服的高成本交易。這里所說的社會參與力量，包括各級政府部門、各類涉農企業、社會公益機構、個體行動者力量等。只有克服了與分散小農之間高成本代價的社會參與才是有效參與，只有克服了與分散小農之間交易成本過大的治理才叫有效治理。亦即，盡管小農村社內生力已損其根，外發力量再猛烈、再強大，也只能屬于外發的、輔助性的力量，也得在發育和弘揚內生力并尊重其為主體的基礎上，才能發揮外在環境條件的作用。
顯然，小農社會在目前強勢的城市市場力量目前，并不能自行組織起來，僅以殘存的村社資源力量，也很難形成像樣的農民組織。“內置金融”、“綜合農協”，均要發育農民內生的主體性組織力量，采取“外發促內生”的方式使改善外部政策、經濟、社會條件或者外部力量適當介入，以促使合作力量組織起來的內力發展的辦法。這里，強調鄉村治理所憑借的經濟增量的增加以及內在的綜合性合作組織的創建。早在基層做鄉建試驗的時候，筆者就提出“外發促內生”的動員模式。今天再來提“外發促內生”，是想更為強調產生公共資金的動員機制。“外發促內生”的外發力，主要來自于不失靈的政府涉農部門，以及有效的新型企業。在中國國內經濟面臨結構性矛盾—勞動力，產能和金融“三大過剩”壓力的宏觀背景下，在廣大村莊內部化降低外部風險的機制普遍削弱的情況下，會有不失靈的政府部門參與經驗，以及有效的新型企業出現嗎？
有兩例正在成長中的經驗性探索，一是小額信貸公司經驗；一是政府涉農部門—縣級農委會的經驗。
例一：北京宜農貸小額信貸公司的“愛心金融＋協會或合作社＋農民”模式，作為“無形之手”，為有利于鄉村善治的農民組織提供了經濟動力。宜農貸作為北京宜信公司于2009年推出的公益理財助農平臺，致力于促使社會上有愛心的出借人，通過宜農貸的高科技網絡平臺，直接將富余資金出借給那些遠在中西部地區需要資金支持的農村借款人。借款人及宜信均不以盈利為目的，每年象征性收取1%的宜農貸管理費和2%的借款人愛心回報費，使受益方承擔起創造價值的責任。宜農貸以網絡平臺的技術優勢以及宜信公司的理財業等的內部收益互補機制，在青海、寧夏、陜西等多個省份自治區的20余個貧困農村地區，進行公益性和商業性有機結合的探索。其中一個有價值的經驗是：宜農貸會給合作的協會或者合作社注入幾十萬、上百萬的社會愛心資金，以參與資金互助所得來的大部分利潤（合作社向借款社員收1分2，給宜農貸和借款人3厘，剩下9厘成為合作社的利潤）留在持小農立場的合作社內部，助其成長壯大。2015年4月20日，宜農貸在國家級貧困縣—河南省蘭考縣，推出“宜信—谷雨”戰略，決定在蘭考已注冊的700余家合作社中推廣“愛心金融＋協會或合作社＋農民”模式。在資本化時代金融產業異化于實體產業的大背景下，以合作社為平臺扶持農民組織化發展的經濟試驗，作為一種“可持續扶貧”的創新公益模式，是在嘗試解決普惠制金融與小農社會治理關系的大難題。
例二：江蘇射陽農委會發起的“聯耕聯種”體制創新，作為“有形之手”，指導服務到位，為鄉村善治提供了政府部門不失靈的好經驗。2013年起，江蘇射陽縣農業委員會在全縣發起了聯耕聯種的農村經營體制創新。即在平原地區在不改變農民土地承包權、經營權的前提下，通過村兩委引領和農業部門服務，帶動專業合作建設，把農戶組織起來，使農民破除田埂、進行有組織的家庭合作，有聯耕聯種、聯種聯管、聯種聯收三種基本形式。三年內，聯耕聯種帶來了節本增效、提高了勞動生產率，帶動了大農機和新機具的推廣應用；還促進了集成技術的運用，破解了適期播種難題，帶來了糧食穩產增產；實現了秸桿全量還田，有利于化肥農藥減少使用，改善了農業生態環境。中央農辦調研認為，聯耕聯種有利于穩定和完善農村家庭經營制度，是土地不流轉也可實現規模經營的新路子，適合約占全國耕地近三分之一的6.2億畝平原宜耕耕地的傳統農區。②
聯耕聯種的諸多調研材料大都強調其經濟體制創新作用。實際上，其實施和推廣，至少屬于縣級涉農部門在解決三農問題上靈驗的典型；同時，它又成為改善鄉村治理的一個良好契機，為小農立場的鄉村善治形成了經濟體制改革的基礎。在小農打交道過程中普遍失靈的背景下，射陽縣農委會為什么不失靈？原因在于他們認識到，中國有2億多農戶，小規模經營自家承包耕地的普通農民仍占大多數并將長期存在，分散的農戶完全可以通過聯合，依托社會化服務組織，實現土地規模經營，所以，不需要走以土地流轉讓大戶發財而促發土地流轉糾紛問題禍亂鄉村的路子。首先，在射陽縣農委辦的縣級頂層設計下，全縣村組干部以行政組織為強有力的抓手，把分散農地集中起來，進行組織、協調和安排，將各種現代農業生產要素注入家庭經營；其次，村組干部在組織協調過程中，通過引導甚至主導農民專業合作組織建設，將村里農機手、農資大戶等組織起來，利用聯耕聯種之機，可以大力發育集機耕、機收、育秧、條播、植保、開墑、烘干等業務的綜合合作社組織，構建農民組織與市場相配合的多元社會化服務結構。這里面，有商機，有利潤，有增量的公共財。
（本文系國家社會科學基金重大項目“作為國家綜合安全基礎的鄉村治理結構與機制研究”的階段性研究成果之一，項目編號：14ZDA064）
【注釋】
①張金明：“地權變動下的鄉村善治理念與機制創新”，《農業工程》，2013年第1期。
②參見戴亞生：聯耕聯種—家庭分散經營增糧富民的現實選擇，未刊稿。
中國鄉村發現網轉自：《人民論壇》2015年第14期
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