——以成都“村民議事會(huì)”為例
摘要：村民自治嵌入在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，并適應(yīng)著國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型。稅費(fèi)改革以前，村民自治具有突出選舉的實(shí)踐傾向，承載著基層政治民主化的功能。面對(duì)稅費(fèi)改革以來村民自治陷入的治理困境，四川省成都市以“村民議事會(huì)”為核心的實(shí)踐探索開辟了一條村民自治與政府治理有效結(jié)合的路徑，從而推動(dòng)村民自治由選舉向治理的轉(zhuǎn)型?；凇俺啥寄Ｊ健钡膯⑹?，地方政府應(yīng)以資源輸入為契機(jī)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與，實(shí)現(xiàn)村民自治與政府治理的共贏，這是提升基層治理能力建設(shè)的應(yīng)有之義。
關(guān)鍵詞：村民自治；轉(zhuǎn)型；政府治理；動(dòng)力；治理機(jī)制
一、問題的提出
從20世紀(jì)80年代產(chǎn)生至今，村民自治的實(shí)踐樣態(tài)經(jīng)歷了較大的轉(zhuǎn)變，村民自治承載的民主化期許與其實(shí)踐亂象之間的落差引發(fā)了對(duì)村民自治的反思。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)和基層治理體系的變化考驗(yàn)著村民自治的實(shí)踐效果。因此，在新形勢(shì)下理解村民自治的意義，進(jìn)而做出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
村民自治包含著民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)要素，“四個(gè)民主”構(gòu)成村民自治的完整意涵。但是，在西式民主話語的影響下，學(xué)界對(duì)村民自治的研究主要集中在“民主選舉”這一要素，選舉被認(rèn)為是民主的核心價(jià)值。由此，選舉后的治理績(jī)效被化約為選舉的民主水平和規(guī)范程度。突出選舉的實(shí)踐取向和突出民主的價(jià)值取向主導(dǎo)著村民自治的研究和實(shí)踐。①村民自治一度被視為現(xiàn)代民主政治的邏輯起點(diǎn)，被賦予了自下而上推動(dòng)政治民主化改革的重要使命。上述取向?qū)е铝舜迕褡灾芜\(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性失衡：村民自治淪為形式化的選舉，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理功能則在很大程度上弱化和虛化了。②治理的弱化反過來降低了農(nóng)民的政治效能感，進(jìn)一步加劇了選舉的形式化。隨著村民自治的常規(guī)化和選舉制度的正規(guī)化，選舉與治理的關(guān)系仍然停留在理論層面。③這意味著后選舉時(shí)代單純通過加強(qiáng)和規(guī)范選舉而改善治理績(jī)效的思路在實(shí)踐中具有不確定性。
總體而言，學(xué)界更為關(guān)注的是村民自治的民主價(jià)值，而忽視了其治理內(nèi)涵和運(yùn)行基礎(chǔ)。村民自治最初是為解決社區(qū)內(nèi)部事務(wù)而產(chǎn)生的，具有向內(nèi)的功能指向性。不過，從村民自治近30年的實(shí)踐歷程看，村民自治并沒有完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期的治理效果，而是在不同的地方呈現(xiàn)出不同的實(shí)踐樣態(tài)：混混治村、富人治村、“老好人”治村等等，從而表現(xiàn)為不同的村治困境。公共權(quán)威和公民社會(huì)并未能隨著后稅費(fèi)時(shí)代國(guó)家的撤退而自然發(fā)育，村莊的“去公共性”和“去政治化”進(jìn)一步剝離了村民自治有效實(shí)踐的基礎(chǔ)。而且，村民自治的結(jié)構(gòu)性失衡，也顯化和放大了其負(fù)功能，即消極抵制國(guó)家的行政要求，導(dǎo)致了政府治理成本的增加。
既有研究在很大程度上忽視了村民自治與政府治理之間的關(guān)聯(lián)，或者將村民自治視為抵抗國(guó)家或政府權(quán)力入侵進(jìn)而培育公民社會(huì)的手段。稅費(fèi)改革之前農(nóng)民與國(guó)家之間的緊張關(guān)系固然為這一理論架構(gòu)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但是，面臨后稅費(fèi)時(shí)代的形勢(shì)之變，需要轉(zhuǎn)換村民自治的研究視角：村民自治不僅是一套發(fā)育基層民主和培育公民社會(huì)的制度體系，而且是一套有力的治理機(jī)制。后選舉時(shí)代，發(fā)展滯后的“民主決策”、“民主管理”和“民主監(jiān)督”等治理維度應(yīng)該引起更多關(guān)注。這是從“主體”到“規(guī)則”的轉(zhuǎn)向，即從“誰在治理”向“如何治理”的轉(zhuǎn)向。④ “誰在治理”關(guān)注的是治理主體及其合法性授權(quán)，以“國(guó)家—社會(huì)”的二元對(duì)立作為理論預(yù)設(shè)；“如何治理”則關(guān)注規(guī)則及其實(shí)踐邏輯，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的相互依賴。在這個(gè)意義上，村民自治的理想應(yīng)該聚焦于確立新的公共治理規(guī)則和治理秩序，而非僅僅局限于控制權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。
因此，筆者將村民自治納入國(guó)家治理和基層治理的視野，思考村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力和治理機(jī)制。村民自治的轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)的是村民自治的實(shí)踐不僅在于其自治目標(biāo)內(nèi)在價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而且在于通過“鄉(xiāng)村民主的治理化”⑤，實(shí)現(xiàn)利益統(tǒng)合與秩序供給的能力。作為一種制度系統(tǒng)，村民自治具有較強(qiáng)的開放性和適應(yīng)性，地方政府的服務(wù)型轉(zhuǎn)型以及由此生發(fā)的治理需求構(gòu)成村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力，即治理激活自治，而村民自治的激活也反過來促進(jìn)了政府治理績(jī)效的提高，有利于服務(wù)型政府的建構(gòu)。
近幾年來，全國(guó)不少地方出現(xiàn)了一些基層民主治理的有益探索，例如，河南鄧州的“四議兩公開”，四川成都的“村民議事會(huì)”，浙江寧海的“五議決策法”等等，這些探索豐富了村民自治的內(nèi)涵，并在不同程度上激活了村民自治的治理意義。本文將主要結(jié)合“成都模式”，討論村民自治轉(zhuǎn)型的動(dòng)力與路徑，由此，進(jìn)一步反思村民自治的未來走向與出路。本文的經(jīng)驗(yàn)主要來自于筆者在四川省崇州市W村的田野調(diào)研。2015年9月，筆者在W村進(jìn)行了為期20天的調(diào)研。⑥該村人口3066人，共26個(gè)村民小組。該村目前已經(jīng)基本完成了新農(nóng)村建設(shè)，全村96％的農(nóng)民已經(jīng)搬入新區(qū)，實(shí)現(xiàn)了相對(duì)集中居住，村容村貌發(fā)生了翻天覆地的變化。該村自2009年即按照上級(jí)要求成立了村民議事會(huì)，目前的運(yùn)行已經(jīng)比較成熟。該村提供了一個(gè)透視成都村民自治實(shí)踐的窗口。
二、村民自治的國(guó)家視野
“國(guó)家——社會(huì)”理論視角設(shè)定了公民社會(huì)發(fā)育的自發(fā)性，它假定，隨著國(guó)家從基層社會(huì)的退出，公民社會(huì)必然隨之形成。這種視角忽視了村民自治有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和條件。村民自治是多種因素共同作用的結(jié)果，國(guó)家的主導(dǎo)性作用尤其不可忽視。村民自治是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物，它接續(xù)了人民公社解體之后的基層組織建設(shè)，并在一定程度上延伸了士紳自治的傳統(tǒng)。⑦不過，對(duì)村民自治作為國(guó)家制度輸出產(chǎn)物的過分強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致了對(duì)村民自治的實(shí)踐邏輯、實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)踐意義之變動(dòng)性的相對(duì)忽視，這也是對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型對(duì)村民自治不同影響的忽視。具體來看，稅費(fèi)時(shí)代和后稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家分別以汲取者和服務(wù)者的姿態(tài)與農(nóng)民發(fā)生關(guān)聯(lián)，進(jìn)而呈現(xiàn)了村民自治的政治邏輯和治理邏輯。
1.汲取型與村民自治的政治邏輯
稅費(fèi)改革以前，基于趕超型現(xiàn)代化的戰(zhàn)略考慮，國(guó)家需要通過代理人體制從農(nóng)村提取資源。基層政權(quán)因此呈現(xiàn)為“汲取型政權(quán)”⑧。代理人體制的非正式激勵(lì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了資源汲取的“內(nèi)卷化”效應(yīng)，并表現(xiàn)為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問題，最終在20世紀(jì)90年代末期爆發(fā)成為全國(guó)性的“三農(nóng)危機(jī)”。村民自治在這種形勢(shì)下迅速推廣，其主要目的是化解當(dāng)時(shí)基層政權(quán)的合法性危機(jī)。村干部作為國(guó)家汲取型任務(wù)的代理人，其在村落權(quán)威結(jié)構(gòu)中的正當(dāng)性遭到弱化。因此，村干部權(quán)力授權(quán)來源的改變有利于約束村干部的不當(dāng)行為，改變基層權(quán)力運(yùn)行失控的局面，也有利于防止基層政權(quán)合法性危機(jī)的上移。所以，村民自治所內(nèi)含的“四個(gè)民主”在實(shí)踐操作中也逐漸形成突出“民主選舉”的傾向，并集中表現(xiàn)為以政治合法性考量為本的政治邏輯。村民自治在這一時(shí)期的推行主要體現(xiàn)為中央的努力。⑨得到中央政府更多關(guān)注和幫助的地方，民主選舉成功的可能性就越大。
在此情況下，村民自治既有效回應(yīng)了汲取性政權(quán)之下農(nóng)民與地方政府之間的緊張關(guān)系狀態(tài)，同時(shí)，也與中國(guó)主流學(xué)界對(duì)于中國(guó)基層政治民主化改革的預(yù)期交匯，由此形成一股強(qiáng)大的力量，建構(gòu)了一種“選舉神話”，遮蔽了村民自治的治理內(nèi)涵：村民自治被簡(jiǎn)化為村莊選舉，“民主選舉”成為村民自治的基本實(shí)現(xiàn)形式。
2.服務(wù)型與村民自治的治理邏輯
進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家開啟了“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)”的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。從國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系來看，基層政權(quán)日益具有服務(wù)型色彩。以服務(wù)型為目標(biāo)的基層政權(quán)表現(xiàn)為“分配型民主”⑩，其目的是如何有效的分配資源，并盡可能的減少資源分配中的矛盾。服務(wù)型的定位意味著農(nóng)民不再作為單純的政策對(duì)象，而且也是偏好和需求表達(dá)的主體。分化的小農(nóng)具有差異化的偏好，是否能夠通過民主選舉的授權(quán)方式呈現(xiàn)農(nóng)民的偏好，滿足農(nóng)民的需求，值得存疑。
因此，后稅費(fèi)時(shí)代基層治理的有效性在某種程度上取決于政府對(duì)農(nóng)民需求回應(yīng)和滿足的程度。政府治理的精細(xì)化無疑對(duì)村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)水平提出了更高要求，問題是，稅費(fèi)改革取消了農(nóng)民與國(guó)家之間的“制度性關(guān)聯(lián)”，并產(chǎn)生了一系列的后果：村級(jí)組織治理資源進(jìn)一步流失，農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的積極性降低，政治效能感弱化。上文提及的不同地區(qū)的村治困境也說明，立足于民主選舉的村民自治并不必然走向善治，反而可能導(dǎo)致村莊的公共治理蛻化為“私人治理”，村干部角色超越了“當(dāng)家人／代理人”?之爭(zhēng)，具有了更強(qiáng)的謀利型色彩。謀利型村干部進(jìn)一步扭曲了村民自治的制度實(shí)踐。因此，賀雪峰曾經(jīng)擔(dān)憂的村民自治的負(fù)功能以另一種方式體現(xiàn)，即國(guó)家面對(duì)的雖然不是一個(gè)具有政治訴求的壓力集團(tuán)，但卻是一個(gè)有效治理難以深入、矛盾易于上浮的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)和基層組織。?這構(gòu)成了后稅費(fèi)時(shí)代基層治理的基本問題。在這種形勢(shì)下，村民自治的政治邏輯淡化?，一些地方政府開始基于基層治理的需要，主動(dòng)探索村民自治的實(shí)現(xiàn)路徑。
3.國(guó)家主導(dǎo)與村民自治
國(guó)家主導(dǎo)的差異不僅表現(xiàn)為以稅費(fèi)改革為時(shí)間節(jié)點(diǎn)的政策實(shí)踐類型的差異，而且表現(xiàn)為中央和地方基于現(xiàn)實(shí)需要而賦予了村民自治以不同的定位和功能。在稅費(fèi)改革之前，基層政權(quán)通過鄉(xiāng)村利益共同體的方式，可以有效激勵(lì)村級(jí)代理人，對(duì)村干部授權(quán)來源的關(guān)注并未實(shí)質(zhì)性地沖擊和影響到基層政府的治理能力。村民自治的政治邏輯并不會(huì)在根本上動(dòng)搖地方政府有效治理的基礎(chǔ)。這為村民自治的選舉實(shí)踐提供了存在空間，且維持著治理有效性和政治合法性之間的相對(duì)平衡。后稅費(fèi)時(shí)代以來，基層組織逐漸弱化，鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)一步松散化，縣鄉(xiāng)基層政權(quán)對(duì)于村級(jí)組織缺少有效的激勵(lì)方式，基層治理缺少深入鄉(xiāng)村社會(huì)的有力抓手，這構(gòu)成了村民自治轉(zhuǎn)型和治理功能強(qiáng)化的契機(jī)。
因此，村民自治自始至終應(yīng)放在國(guó)家治理的視野之下考察，村民自治均是特定形式下合乎國(guó)家治理目標(biāo)的治理手段。堅(jiān)持從本體性層面強(qiáng)調(diào)村民自治的價(jià)值和意義，而無視村民自治制度所嵌入的復(fù)雜變動(dòng)的形勢(shì)，可能忽視村民自治的完整意涵。
三、 村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力
因村級(jí)組織屬于國(guó)家權(quán)力延伸進(jìn)入基層社會(huì)的末梢，村民自治的困境不僅表現(xiàn)為村莊內(nèi)部的治理問題，而且進(jìn)一步衍生和轉(zhuǎn)化為地方政府的治理難題和治理風(fēng)險(xiǎn)。因此，村民自治的轉(zhuǎn)型是政府治理轉(zhuǎn)型的必然要求。村民自治逐漸由中央政權(quán)借用以制約地方政府的工具轉(zhuǎn)化為地方政府有效治理的路徑。地方政府出于良性治理的需要，不僅為村民自治的轉(zhuǎn)型提供了資源條件，依托村民自治的路徑提高資源分配的效率，而且通過激活村民自治而在一定程度上扭轉(zhuǎn)了當(dāng)前權(quán)責(zé)利失衡的基層治理體系，緩解了地方政府的治理風(fēng)險(xiǎn)與治理壓力。
1.優(yōu)化資源分配的內(nèi)在要求
稅費(fèi)改革以來，國(guó)家通過各種方式向基層社會(huì)輸入和轉(zhuǎn)移資源，這就涉及國(guó)家政策在體制末端如何與分散小農(nóng)對(duì)接：一方面是如何將農(nóng)戶的偏好和需求通過基層組織向上反映和傳達(dá)，從而推動(dòng)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的調(diào)整；另一方面是項(xiàng)目資源如何有效且順利的進(jìn)入村莊，并滿足群眾需求。當(dāng)前，項(xiàng)目制因其技術(shù)治理和利于監(jiān)控的特性而成為資源下鄉(xiāng)的主要方式。從實(shí)際情況來看，進(jìn)入村莊的項(xiàng)目資源不一定符合村民的需求，原因在于：首先，村級(jí)組織主要以民事糾紛協(xié)調(diào)者的角色參與項(xiàng)目治理的過程，并不具有制度化地表達(dá)自身需求的渠道和能力。項(xiàng)目進(jìn)村導(dǎo)致的利益流量的增加可能打破村莊原有的利益均衡，導(dǎo)致一部分人利益的相對(duì)受損，造成民事糾紛。其次，無論項(xiàng)目來自于村干部個(gè)人的爭(zhēng)取還是政府直接投放，村干部一般會(huì)卷入項(xiàng)目制的利益網(wǎng)絡(luò)中，進(jìn)一步瓦解了村干部權(quán)力的公共性。項(xiàng)目制實(shí)踐對(duì)村級(jí)組織的邊緣化或利益吸納，導(dǎo)致項(xiàng)目制主導(dǎo)下的資源分配面臨著“最后一公里”的難題。?
因此，如何有效且精準(zhǔn)的分配資源，是服務(wù)型政府的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，也體現(xiàn)了政府治理的能力和水平。若要克服項(xiàng)目制在資源分配過程中的缺陷，關(guān)鍵在于充分激活村民自治，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與，從而在自上而下的單向度的資源分配軌道之外形成自下而上的需求表達(dá)通道和利益協(xié)商渠道。由此形成的資源分配的“雙軌”體制，在輸入資源的同時(shí)，也再造了村民自治的基礎(chǔ)，激活了村民自治的功能。
2.降低治理成本的必然選擇
稅費(fèi)改革以來，隨著村級(jí)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱化，由縣鄉(xiāng)村三級(jí)構(gòu)成的基層治理體系逐漸形成“責(zé)”“權(quán)”“利”配置不均衡的狀態(tài)，基層治理體系逐漸失衡，形成“以縣為主”的治理格局?？h級(jí)地方政府直接而且深入地卷入基層的治理事務(wù)和公共服務(wù)，也因而越來越直面基層治理的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾。一方面，村莊內(nèi)生的公共品供給能力逐漸弱化，縣級(jí)地方政府通過項(xiàng)目制實(shí)踐而直接參與村莊事務(wù)；另一方面，村莊內(nèi)生的矛盾化解能力和秩序維持能力也逐漸弱化，“小事出村”成為當(dāng)前基層治理的新常態(tài)。
中國(guó)目前所處的大轉(zhuǎn)型時(shí)代牽涉到利益結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，并同樣體現(xiàn)在更為微觀的村莊場(chǎng)域。圍繞利益分配而引起的糾紛和上訪，成為治理風(fēng)險(xiǎn)的重要源頭。在治理體系失衡的格局之下，基層組織逐漸喪失了化解風(fēng)險(xiǎn)和矛盾的能力，大量的風(fēng)險(xiǎn)溢出村莊治理系統(tǒng)之外，風(fēng)險(xiǎn)的歸類和識(shí)別機(jī)制失效，導(dǎo)致了以“兜底”為特征的信訪治理的常態(tài)化，無形中提高了政府的治理成本和治理風(fēng)險(xiǎn)，降低了基層治理的效率，也有損于治理的公平。為了扭轉(zhuǎn)當(dāng)前失衡的基層治理體系，優(yōu)化“權(quán)”“責(zé)”“利”在基層治理主體之間的分布，提高基層政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和化解危機(jī)的能力，訴諸于村民自治是必然選擇，換句話說，通過“群眾斗爭(zhēng)群眾”的方式可以釋放地方政府額外的治理壓力，也有利于恢復(fù)基層社會(huì)的活力。
四、村民自治的治理實(shí)踐：成都“村民議事會(huì)”分析
面對(duì)村民自治的困境，一些地方政府結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行了有益的探索。2008年以來，為適應(yīng)產(chǎn)權(quán)制度改革以來農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)關(guān)系的變化，四川省成都市開始探索實(shí)施農(nóng)村村級(jí)治理新機(jī)制，建立以“村民議事會(huì)”為核心的民主治理機(jī)制。目前基本實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋。其思路主要為：決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、 社會(huì)職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與自治職能分離，完善公共服務(wù)體系和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，改進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，并引導(dǎo)全市農(nóng)村逐步形成了一套行之有效的村級(jí)民主運(yùn)行機(jī)制，即黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與的充滿生機(jī)活力的新型村級(jí)治理機(jī)制。按照成都市委組織部指導(dǎo)意見，各區(qū)（縣）結(jié)合實(shí)際，大體形成了以下模式：各村民小組推選3～5名代表組成村民議事小組，其中得票數(shù)最高的2～3人進(jìn)入村民議事會(huì)，村民議事會(huì)再推選其中 5～7人組成監(jiān)事會(huì)，對(duì)議事會(huì)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。村民議事會(huì)負(fù)責(zé)人由村黨組織書記兼任，負(fù)責(zé)審查議題和召集、主持議事會(huì)。議事會(huì)成員不拿工資，對(duì)議事會(huì)成員的人選要求是公正、有威望、具有奉獻(xiàn)精神。議事會(huì)的治理職能典型的體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)資金?的使用方面。筆者主要結(jié)合村級(jí)公共服務(wù)的運(yùn)行方式，探析村民自治的治理機(jī)制。
1.村民自治的治理機(jī)制
村民自治的轉(zhuǎn)型意味著超越選舉中心的思路，并接納政府治理和群眾參與的進(jìn)入。單純的選舉及授權(quán)并未能解決選舉之后日?；卫碇械谋O(jiān)督、決策和管理問題。“村民議事會(huì)”另辟蹊徑，避開了合法性授權(quán)問題，將議事會(huì)嵌入在服務(wù)型的政策實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)了村民自治與政府治理的有效對(duì)接。
（1）政府引導(dǎo)
從“成都模式”來看，以“村民議事會(huì)”為核心的自治機(jī)制主要是為了適應(yīng)成都市開展的以確權(quán)為先導(dǎo)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化改革的形勢(shì)和任務(wù)。這一制度創(chuàng)新在很大程度上是政府治理的產(chǎn)物。在基層組織弱化的情況下，政府關(guān)心的是：如果向農(nóng)村提供公共服務(wù)，那么，如何激勵(lì)村級(jí)組織，如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與，才能促進(jìn)資源的有效落實(shí)？
基于對(duì)村莊社會(huì)政治整合單位的設(shè)定，自治與官治，或者“村治”與“鄉(xiāng)政”之間呈現(xiàn)為沖突對(duì)立關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政任務(wù)干擾了村民自治的自主性，影響了村民自治的發(fā)育。而后稅費(fèi)時(shí)代的村級(jí)組織因?yàn)橹卫碣Y源流失和政治合法性缺失，喪失了自我發(fā)展、自我管理和自我服務(wù)的能力。項(xiàng)目制的縱向治理結(jié)構(gòu)則進(jìn)一步瓦解了村莊治理和村民自治的自主性，甚至加劇了村莊的債務(wù)負(fù)擔(dān)。?“成都模式”的特色在于政府對(duì)自身的角色進(jìn)行了清晰的界定，具體表現(xiàn)為：首先，政府提供資金，但并不對(duì)資金的用途進(jìn)行具體的限制和干涉；其次，政府提供規(guī)則和框架，規(guī)定了公共服務(wù)資金的使用范圍和項(xiàng)目類型，防止資金的違規(guī)使用；最后，政府主要以事件、問題和矛盾為契機(jī)介入，體現(xiàn)為一種事件中心的治理策略。
政府通過輸入資源和制定規(guī)則，將村民自治納入到政府治理的軌道，既滿足了政府治理的目標(biāo)，也尊重了村級(jí)組織的靈活性和主體性。通過這種方式，反而進(jìn)一步強(qiáng)化了村級(jí)組織的治理能力和村民參與事務(wù)的主動(dòng)性。政府自上而下輸入的資金由此轉(zhuǎn)化為村莊和農(nóng)民自己的資金，改變了農(nóng)民“旁觀者”的身份處境。這樣一來，就變“政府主導(dǎo)”為“政府引導(dǎo)”，政府重新界定了自己的權(quán)力邊界，既減少了“亂作為”，又為基層治理能力的發(fā)揮提供了空間。
（2）村級(jí)統(tǒng)籌
基層組織的弱化，關(guān)鍵在于喪失了“統(tǒng)”的能力。“上面千條線，下面一根針”，這根“針”的鋒銳程度表征著基層治理能力的大小?！敖y(tǒng)”的優(yōu)勢(shì)不僅表現(xiàn)在集中力量辦大事，而且表現(xiàn)為對(duì)細(xì)碎、彌散、變動(dòng)需求的精確和有效回應(yīng)，換句話說，即靈活和及時(shí)地辦小事的能力。?從“成都模式”來看，村級(jí)權(quán)力組織統(tǒng)籌主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
第一，需求統(tǒng)籌。需求統(tǒng)籌分為兩個(gè)層次，首先是小組議事會(huì)對(duì)群眾提議的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)排序，選擇三個(gè)群眾需求最為強(qiáng)烈的項(xiàng)目；其次才是村級(jí)統(tǒng)籌。各村民小組提議的項(xiàng)目，往往有許多“同類項(xiàng)”，例如主要集中在溝路渠等基礎(chǔ)設(shè)施或者文體設(shè)施方面，村一級(jí)在商議環(huán)節(jié)“合并同類項(xiàng)”。一般來說，群眾對(duì)資金的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府資金的供給能力，因此，村一級(jí)需要對(duì)群眾的需求進(jìn)行甄別，按照輕重緩急的原則平衡不同性質(zhì)和不同類型的需求。
第二，資金統(tǒng)籌。成都市針對(duì)每個(gè)行政村撥付一定的公共服務(wù)資金，直接化解了村集體空殼化問題。這筆資金由村級(jí)組織統(tǒng)籌使用，資金不再下?lián)艿酱迕裥〗M，保證了資金使用的有效性。項(xiàng)目確定之后，由村一級(jí)制定預(yù)算，經(jīng)“村民議事會(huì)”通過之后逐級(jí)上報(bào)，由統(tǒng)籌委審批之后交由村委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行。只有10萬元以上的項(xiàng)目才需要經(jīng)過招投標(biāo)程序。在實(shí)踐過程中，大部分項(xiàng)目都是由村一級(jí)聘請(qǐng)本村村民實(shí)施，這有利于村民對(duì)于項(xiàng)目的直接監(jiān)督，保證項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量。
（3）村民參與
服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型所面臨的基本問題是如何對(duì)接服務(wù)對(duì)象多元化的需求偏好。農(nóng)民是政府服務(wù)供給的最終目標(biāo)，如何將農(nóng)民的偏好和政府的服務(wù)有效結(jié)合，關(guān)涉到公共服務(wù)的績(jī)效。
首要的問題是如何調(diào)動(dòng)村民參與。在川西平原地區(qū)，村民小組是重要的治理單元，也是一個(gè)熟人社會(huì)單位。村民議事會(huì)進(jìn)入村民小組一級(jí)，可以充分利用村民小組所孕育的社會(huì)資本和社會(huì)動(dòng)力。議事會(huì)成員不拿工資，有利于保持議事會(huì)成員的“當(dāng)家人”身份，由于各個(gè)議事會(huì)成員均來自于村民小組群眾的推選，“面子”等名譽(yù)足以構(gòu)成議事會(huì)成員的工作動(dòng)力，從而調(diào)動(dòng)了村民小組內(nèi)部的非體制性精英和普通群眾。村民議事會(huì)的二級(jí)設(shè)置和議事會(huì)成員的“包戶”制度形成了以村民議事會(huì)為載體的組織網(wǎng)絡(luò)：一方面，使得上級(jí)的政策精神可以通過村、組議事會(huì)成員通達(dá)至各家各戶；另一方面，農(nóng)民的想法、意見、需求甚至困惑和不滿可以經(jīng)過村組議事會(huì)匯總和集中，或者直接得到解釋，村級(jí)統(tǒng)籌也由此獲得有力的合法性基礎(chǔ)。
2.村民自治轉(zhuǎn)型的路徑
村民自治植根于一定的內(nèi)外部條件。在“成都模式”中，政府治理激活了村民自治的治理功能，實(shí)現(xiàn)了政府治理與村民自治的貫通和對(duì)接，從而推動(dòng)了村民自治的轉(zhuǎn)型。通過村民議事會(huì)對(duì)基層治理的組織架構(gòu)的重塑，各個(gè)治理主體的角色、功能、利益和責(zé)任得到重新的界定，呈現(xiàn)了政府、村級(jí)組織和農(nóng)民共同參與的治理秩序。
（1）行政與自治各得其所
村民議事會(huì)的組織設(shè)置實(shí)現(xiàn)了與村委會(huì)的相對(duì)分離。小組議事會(huì)與村級(jí)議事會(huì)、村民議事會(huì)與村委會(huì)之間并不具有上下級(jí)的從屬關(guān)系。議事會(huì)會(huì)長(zhǎng)由村支部書記兼任，體現(xiàn)的是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)作用。在這個(gè)制度設(shè)置下，村委會(huì)的定位更為明晰，主要承擔(dān)行政任務(wù)和對(duì)接上級(jí)資源，自治則從村委會(huì)的職能定位中剝離，并由村民議事會(huì)承接。行政與自治的分離理順了村級(jí)治理中的關(guān)系，是政府治理與村民自治融合的組織基礎(chǔ)。
（2）資源供給與需求表達(dá)對(duì)接
自上而下的項(xiàng)目制通過專項(xiàng)化的方式，將資源的供給與用途捆綁，導(dǎo)致以“條條”為主的控制形成對(duì)自治的壓制?！俺啥寄Ｊ健敝?，政府向村莊輸入公共服務(wù)資金，但資金具體使用方向則通過村民議事會(huì)討論決定。以“公共服務(wù)”為名的資金輸入，促使農(nóng)民成為利益相關(guān)者，激活了農(nóng)民的社區(qū)參與意識(shí)，也進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)于村級(jí)組織的信任。在這個(gè)過程中，政府主要聚焦于制度建設(shè)和規(guī)則監(jiān)控，維持各個(gè)治理主體的平衡關(guān)系。由此，政府的資源輸入就轉(zhuǎn)化成為服務(wù)于民主治理、民主決策和民主監(jiān)督的物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)而為資源供給與農(nóng)民需求的對(duì)接提供了可能。
（3）“事件導(dǎo)向”向“日常治理”過渡
村民議事會(huì)，顧名思義，即以“事”為中心進(jìn)行決策和治理。成都的城鄉(xiāng)一體化改革涉及產(chǎn)權(quán)制度改革、新農(nóng)村建設(shè)、公共服務(wù)均等化等多方面的內(nèi)容。筆者在崇州市W村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村依托“增減掛鉤”完成的新農(nóng)村建設(shè)，因?yàn)橐揽看迕褡h事會(huì)的參與和協(xié)助，雖然面臨大量的利益糾紛和協(xié)調(diào)工作，但因工作做得非常細(xì)致，結(jié)合村莊實(shí)際形成了非常復(fù)雜的利益平衡方式，因而沒有出現(xiàn)一例群眾上訪，村民議事會(huì)在群眾中也獲得了較高的聲望。村民自治的事件導(dǎo)向有利于通過特定的事件調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的責(zé)任和積極性，為村民參與提供關(guān)注的焦點(diǎn)和方向。同時(shí)，事件治理具有權(quán)威的可積累性，村民議事會(huì)成員由此逐漸獲得村民的信任，村民議事會(huì)成員的權(quán)威因而可以超越村民議事會(huì)的框架，轉(zhuǎn)化為村莊日常治理的效力，例如，議事會(huì)成員可以協(xié)助村莊內(nèi)部糾紛的調(diào)解，環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)，從而形成村民自治常態(tài)化的治理機(jī)制。
總體來看，面臨疲軟的基層組織，成都市通過“村民議事會(huì)”向松散的基層組織打入了一只楔子，從而打通了“政府——行政村——村民小組——農(nóng)民”之間的“經(jīng)絡(luò)系統(tǒng)”，而資源的流入則顯化和激活了這條通道，并建立了各級(jí)治理主體之間的緊密聯(lián)系。由此，政府治理與村民自治之間形成了良性互動(dòng)關(guān)系，行政和自治實(shí)現(xiàn)了相對(duì)均衡。在這個(gè)意義上，村民自治并非絕對(duì)意義上的封閉在社區(qū)內(nèi)部的自治，而是向包括政府在內(nèi)的治理主體敞開。
五、村民自治的定位與出路
1.村民自治的定位
村民自治不是“為了自治而自治”，應(yīng)該將村民自治放在基層治理的整體架構(gòu)之中。面對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)，村民自治運(yùn)行的困境不僅存在于自身，而且還在于對(duì)政府治理形成的不良影響。在基層組織已經(jīng)疲軟弱化的情況下，現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)是加強(qiáng)基層組織建設(shè)，警惕村民自治社會(huì)基礎(chǔ)的進(jìn)一步瓦解和社會(huì)資本的耗散?；凇俺啥寄Ｊ健钡膯⑹?，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的情況下，需要明確村民自治在政府治理體系中的位置。
針對(duì)村級(jí)組織的激勵(lì)和監(jiān)控問題，也有一些地方進(jìn)行了探索，其遵循的主要思路是村干部的正規(guī)化和專職化，試圖將村干部納入行政體制之中進(jìn)行管理和約束，形成了“控制的自治”?。這種制度化方式仍然聚焦于村干部存在的問題，并試圖在原有框架之內(nèi)進(jìn)行修補(bǔ)和完善?，F(xiàn)實(shí)的吊詭之處在于，這些嘗試恰恰說明原有的合法性授權(quán)方式的失效，它不僅沒有建立基層治理體系的平衡，而且進(jìn)一步加劇了其失衡的局面。
事實(shí)上，村級(jí)組織的官僚化與村民自治之間頗有張力，“政務(wù)”代替“村務(wù)”成為村干部的工作重心，甚至產(chǎn)生“行政吸納政治”?的消極后果。在這種思路下，村民自治組織的依附性進(jìn)一步增強(qiáng)，導(dǎo)致了村民自治的行政化。組織內(nèi)部制度化激勵(lì)增強(qiáng)的同時(shí)，則是村干部社區(qū)權(quán)威性的喪失和社區(qū)動(dòng)員能力的弱化。正式激勵(lì)的局限在于，難以形成對(duì)農(nóng)民的有效動(dòng)員，行政權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)，必然導(dǎo)致政府治理成本的上升。
與之相比，“成都模式”提供了一種村民自治與政府治理有效結(jié)合的方式。其成功的關(guān)鍵在于，并非在制度層面上界定村民自治與政府治理之間的關(guān)系，而是通過具體的治理事件表達(dá)和呈現(xiàn)出來，并通過“村民議事會(huì)”進(jìn)行具體的承接和落實(shí)。如此一來，行政主體和自治主體有所分離，防止村民自治的體制吸納，因而保持了一定的相對(duì)自主性。從村民的角度看，在目前的情況下也只有通過特定的事件才能建立與他們的利益相關(guān)性，調(diào)動(dòng)他們的參與。因此，村民自治的轉(zhuǎn)型并不意味著村民自治主體性的喪失。村民自治與政府治理之間并不存在本質(zhì)意義上的非此即彼關(guān)系，而是具有實(shí)現(xiàn)雙贏效果的可能性。
2.村民自治的出路
十八屆三中全會(huì)提出了加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)的要求，并引起了地方政府的及時(shí)回應(yīng)和跟進(jìn)。當(dāng)前地方治理中的基層政府面臨雙重的治理困境：即一方面深深地介入特定村莊事務(wù)和卷入特定的底層矛盾，表現(xiàn)為項(xiàng)目“造點(diǎn)”的實(shí)踐和信訪治理困境；另一方面則是與大多數(shù)村莊在常態(tài)治理方面保持著相對(duì)疏遠(yuǎn)的關(guān)系。這主要是村民自治缺位、農(nóng)民主體性缺失的后果。
國(guó)家不可能解決農(nóng)民的所有問題，更不可能在不依靠農(nóng)民的情況下解決農(nóng)民的問題。如果村民自治最終體現(xiàn)為對(duì)民主的追求，這個(gè)民主應(yīng)該體現(xiàn)為“民主治理”而非“民主話語”。村民自治的根本出路，在于將群眾組織起來，推動(dòng)村民自治的轉(zhuǎn)型。在當(dāng)前政府以資源輸入為基本方式的治理過程中，以資源輸入為契機(jī)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，激發(fā)群眾參與的活力，可促進(jìn)政府治理的有效性與合法性的共同實(shí)現(xiàn)，而基層民主的運(yùn)轉(zhuǎn)也將獲得載體和動(dòng)力。
注釋：
①⑤仝志輝：《“后選舉時(shí)代”的鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村政治研究》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2006年第5期。
②劉偉：《村民自治的運(yùn)行難題與重構(gòu)路徑——基于一項(xiàng)全國(guó)性訪談的初步探討》，《江漢論壇》2015年第2期。
③尹利民、林芝：《“村民自治與基層治理”向何處走？——“中國(guó)農(nóng)村村民自治與基層治理”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第5期。
④狄金華、鐘漲寶：《 從主體到規(guī)則的轉(zhuǎn)向——中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的基層治理研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第5期。
⑥本次調(diào)研由華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心組織，共10人參加。文中觀點(diǎn)得益于調(diào)查期間與學(xué)友的討論，在此致謝，當(dāng)然，文責(zé)自負(fù)。
⑦吳理財(cái)：《村民自治與國(guó)家政權(quán)建設(shè)》，《學(xué)習(xí)與探索》2002年第1期。
⑧周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。
⑨中央政府大力推行村民自治，除了順應(yīng)農(nóng)民意愿，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)等原因之外，顯然也有以此制約地方政府和基層干部之考慮。這也是地方政府普遍對(duì)于推進(jìn)以“選舉中心”的村民自治積極性不高的原因。
⑩賀雪峰：《新鄉(xiāng)土中國(guó)》，北京大學(xué)出版社，2013年，第286—287頁。
?徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人》，《二十一世紀(jì)》2002年第10期。
?賀雪峰：《村民自治的功能及合理性》，《 社會(huì)主義研究》1999年第6期。
?在農(nóng)民與國(guó)家之間制度性關(guān)聯(lián)消解的情況下，“私人治理”的村治困境并不會(huì)影響到農(nóng)民對(duì)于國(guó)家的合法性認(rèn)同。相反，無論什么樣的人當(dāng)村干部，從制度和程序上講，這都是農(nóng)民自己選出來的。農(nóng)民即使通過上訪的方式表達(dá)對(duì)村治秩序的不滿，這也屬于求援型上訪，而無關(guān)乎對(duì)政權(quán)的合法性質(zhì)疑。
?桂華：《項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》，《政治學(xué)研究》2014年第4期。
?成都市自2009年以來，開始在其所轄的各個(gè)區(qū)縣市推行農(nóng)村公共服務(wù)均等化，根據(jù)各個(gè)行政村人口數(shù)量，撥付一定的公共服務(wù)資金，用以改善農(nóng)村公共服務(wù)。
?周雪光：《通往集體債務(wù)之路:政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國(guó)的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評(píng)論》2012年第1期。
?歐陽靜：《回應(yīng)“小事” 治理基層》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2015年7月1日。
?王麗惠：《控制的自治：村級(jí)治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第2期。
?蔣永甫：《行政吸納與村莊“政治”的塌陷——村民自治制度的運(yùn)行困境與出路》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。
The Impetus of Transfer and Governance Mechanism of the Villager Autonomy
——Based on “The Villagers Council” in Chengdu
Du Peng
（Center for Rural China Governance of Huazhong University of Science&Technology ,Wuhan ,HuBei，430074）
Abstract: The villagers’autonomy embedded in the national governance structure, and adapt to the transformation of national governance. Before the reform of taxes and fees, the villagers' autonomy has formed a practice orientation of highlighting the election, and bears the function of the grass-roots political democratization. Facing the governance dilemma since the reform of taxes and fees of the villagers’ autonomy, the practice in Chengdu, Sichuan province, whose core is “the villagers’ council” has opened up a path which combines the villagers' autonomy and the government administration effectively, thus promoting the transformation of villagers’ autonomy from election to governance. Based on the revelation of Chengdu experience, the local governments should use the resource inputs as an opportunity to strengthen the construction of grass-roots organization, mobilize the peasants to participate in, to realize the win-win between the villagers' autonomy and the government administration, which is something inherent in improving grassroots organizations’ governance ability.
Key words: the villagers’autonomy; transformation; government administration; dynamic; governance mechanism
本文原載于《中州學(xué)刊》2016年第2期，發(fā)表時(shí)略有刪改。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中州學(xué)刊》2016年第2期
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