推進(jìn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本要求。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。”這對于推進(jìn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，提出了重要的思路和政策措施。最近,筆者先后到山東濰坊、泰安、棗莊和江蘇南通等地調(diào)研城鎮(zhèn)化問題，經(jīng)過觀察與思考，感到我國人口城鎮(zhèn)化還面臨著許多困難，需要尋求新的出路。
一、人口城鎮(zhèn)化面臨的困境
城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。我國提出新型城鎮(zhèn)化的概念，其核心就是以人為本，推動農(nóng)民工市民化，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。但有關(guān)資料表明，最近十年來，我國城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了76%，而城鎮(zhèn)率僅提高了10個百分點左右，二者不成比例。就是說，空間城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前了人口城鎮(zhèn)化。調(diào)查中看到，各地按照城鎮(zhèn)化規(guī)劃，設(shè)區(qū)市和縣城的框架均已拉開，大批的土地已規(guī)劃為城市建設(shè)用地，即使人口城鎮(zhèn)化率提高到70—80%，現(xiàn)有的空間也已足夠容納。但是，農(nóng)民進(jìn)城的意愿如何，是人口城鎮(zhèn)化能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。
最近，山東棗莊市有關(guān)方面就農(nóng)民和農(nóng)民工是否愿意進(jìn)城落戶問題進(jìn)行了一項問卷調(diào)查。在發(fā)放的3000多份問卷中，農(nóng)村人口72%回答不愿意向城市遷移，農(nóng)民工65%回答不愿意把戶口遷入城市。盡管棗莊市各區(qū)前幾年就已放開戶籍遷入，但是農(nóng)村人口戶口遷入城市的數(shù)量十分有限。在經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的山東半島等地區(qū)，已經(jīng)有一些戶口已遷入城鎮(zhèn)的人口，正托人找關(guān)系把戶口再遷入農(nóng)村，甚至沒有承包地也愿意。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些中小城市，戶口之所以對農(nóng)村人口沒有吸引力，一方面是這些城市產(chǎn)業(yè)支撐能力差，吸收不了多少人穩(wěn)定就業(yè)；另一方面是城市戶口所內(nèi)含的社會福利已十分有限，農(nóng)民要不要這個城市戶口其實是無所謂的。據(jù)了解，城市戶口對農(nóng)民的吸引力越來越小。目前，對農(nóng)民吸引力最大的附著在城市戶口上的福利，是中小城市優(yōu)質(zhì)的教育資源，而社保倒在其次。因此，即使放開中小城市戶口，也不會出現(xiàn)農(nóng)村人口蜂擁而至的現(xiàn)象。
其實，目前附著在農(nóng)村戶口上的社會福利更為農(nóng)民看重。一是承包地，這是解決農(nóng)民后顧之憂的根本，農(nóng)民不愿意放棄。隨著土地確權(quán)頒證的推進(jìn)，土地是農(nóng)民自己財產(chǎn)的觀念越來越深入人心。二是住房和宅基地，這是農(nóng)民的財富，更是農(nóng)民“落葉歸根”的根之所在。農(nóng)民的鄉(xiāng)土觀念是天生的，對故土的情感難以割舍。三是在未放開二孩以前，農(nóng)村一孩半的計劃生育政策對農(nóng)民有重大吸引力。四是在有些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)還有一些收益，年終還有分紅。如果沒有足夠的吸引力，農(nóng)民怎能自覺自愿地將戶口遷出？因此，農(nóng)民進(jìn)城意愿不強(qiáng)，是制約人口城鎮(zhèn)化的重要因素。
二、農(nóng)村人口的人戶分離將成為常態(tài)
由于農(nóng)業(yè)比較效益低，且農(nóng)業(yè)已容納不了大量的農(nóng)村人口，因此，大批的青壯年農(nóng)民走出農(nóng)村，到城市打工，成為必然現(xiàn)象。農(nóng)村空心化越來越嚴(yán)重。有很多80后、90后的青年人，已經(jīng)是農(nóng)民工的第二代甚至是第三代。大城市就業(yè)機(jī)會多，工資水平高，服務(wù)設(shè)施好，青年人愿意進(jìn)入。但是，大城市生活成本高，房價高，進(jìn)入門坎高，農(nóng)民工只能棲息，很難落戶。中小城市能落戶，但缺少吸引力。這就造成了農(nóng)民工人口與戶籍分離的“半城市化”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)化率已超過了50%，但城鎮(zhèn)戶籍人口的比例僅占35%左右，因此被稱為“半城市化”或“偽城市化”現(xiàn)象。
其實，人戶分離是農(nóng)民工的理性選擇，有其合理性，也將會長期存在。即使我們現(xiàn)在把大城市的戶籍也放開，農(nóng)民工也未必愿意遷入。目前，我國還出現(xiàn)了人、戶、房三棲分離的現(xiàn)象，即人在大城市打工，因就業(yè)機(jī)會多，工資高；戶籍在農(nóng)村，可以保留承包地、宅基地；買房在中小城市，因中小城市房價低，生活成本低，有優(yōu)質(zhì)教育資源。
目前，在山東地區(qū)，許多年青人結(jié)婚，女方提出的條件之一就是要在縣城購買一套房產(chǎn)，將來可以到城里居住。縣城的房價多數(shù)在2000元左右，花個十多萬就可以置套房產(chǎn)，成為許多青年人的選擇。只要父母親友幫一把，這個愿望也不難實現(xiàn)。從長遠(yuǎn)看，新生代農(nóng)民工在中小城市購房落戶的人數(shù)將增加。這部分人不愿意回農(nóng)村，大城市又難以購房安居，經(jīng)過一定時間的打拼（20年左右），有了一定積蓄，回到離家鄉(xiāng)比較近的中小城市或縣城定居，是個不錯的選擇。
我們在推進(jìn)農(nóng)民工市民化方面當(dāng)然可以做很多工作，包括完善社會保障制度，實行更靈活的戶籍制度，為農(nóng)民工提供廉租戶等。但是要讓農(nóng)民工及其家屬自覺自愿地把戶口遷進(jìn)來，不是一件容易事。因此，農(nóng)村人口的人戶分離可能會長期存在，但也并不可怕，還是要順其自然。
三、城鎮(zhèn)化要尊重農(nóng)民的選擇
讓農(nóng)民工進(jìn)城定居，特別是在就業(yè)所在地的大城市定居，未必是中國城鎮(zhèn)化最正確的選擇。大城市交通擁堵，空氣污染，住房緊張，承載力有限，農(nóng)民工定居的成本特別高。大城市的市長們對于大量人口的涌入壓力特別大，設(shè)置一些門坎也是可以理解的。那么人口城鎮(zhèn)化的出路在哪里？筆者認(rèn)為還是中小城市和中心鎮(zhèn)。事實上，多數(shù)農(nóng)民工的意愿也是到中小城市和中心鎮(zhèn)定居。
之所以中小城市和中心鎮(zhèn)最終能夠吸引農(nóng)村人口定居，主要有以下原因：一是有相對較多的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的機(jī)會。中小城市和中心鎮(zhèn)有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和相對集中的人口，農(nóng)民工進(jìn)入后，既可能找到就業(yè)機(jī)會，也可以自己創(chuàng)業(yè)，譬如開個小餐館，小商店等。二是居住和生活成本較低，能買得起房，物價比較便宜。三是可以享受到城市的公共服務(wù)，特別是有優(yōu)質(zhì)的教育資源，對下一代人成長有好處。四是離農(nóng)村老家距離近，親屬朋友社會關(guān)系多，能相互照應(yīng)。因此，對那些新生代農(nóng)民工，還有那些渴望進(jìn)城又沒能力在大城市定居的農(nóng)村人口來說，可能是個明智的選擇。
目前，各地都十分重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，都想吸引農(nóng)村人口到鎮(zhèn)上居住。但客觀地講，多數(shù)鎮(zhèn)駐地只有幾千人口的小鎮(zhèn)，對農(nóng)民是沒有多少吸引力的。一個縣有十幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果每個鎮(zhèn)都想聚集人口和產(chǎn)業(yè)，是很難的，因此在規(guī)劃上應(yīng)該突出一兩個與縣城拉開距離的重點鎮(zhèn)，扶持其發(fā)展壯大，成為縣城的副中心，以吸引產(chǎn)業(yè)和人口聚集。
發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)的新社區(qū)建設(shè)也是人口城鎮(zhèn)化的重要探索。在產(chǎn)業(yè)相對集中地區(qū)建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村人口集中居住，改善其生活環(huán)境和條件，使農(nóng)村人口實現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化，也是一個好的思路。但是在哪些沒有產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民以務(wù)農(nóng)為主的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果也搞農(nóng)村人口集中居住，趕農(nóng)民上樓，就不能提倡。要避免在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)新社區(qū)剛建好就已空心化的現(xiàn)象。
從長期來看，我們不僅要促進(jìn)單向流動——農(nóng)村人口流向城市，也要允許雙向流動——城市人口流向農(nóng)村。根據(jù)社會發(fā)展的一般規(guī)律，逆城市化現(xiàn)象隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)也必然會出現(xiàn)。目前大城市郊區(qū)的別墅里已居住了許多逃離城市的富人。遷徙自由作為一項基本人權(quán),被世界上大多數(shù)國家承認(rèn)并寫入憲法,但我國因無法做到而使遷徙自由沒有入憲，但是應(yīng)該向遷徙自由的方向努力。這就需要通過改革，來完善土地制度和宅基地制度，讓農(nóng)民的財產(chǎn)也能變現(xiàn)，城市的富人也可以下鄉(xiāng)，真正實現(xiàn)人口的自由遷徙。總之，城鎮(zhèn)化的過程是一個自然的歷史過程，人口的城鎮(zhèn)化，必須要尊重農(nóng)民自己的選擇。
作者系山東社科院省情研究院研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《山東社會科學(xué)報道》2016年3月30日 第12期
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