——以農(nóng)村一事一議制度完善為視角
內(nèi)容提要:推進(jìn)協(xié)商民主制度化發(fā)展的關(guān)鍵是在不同層次找到適合的協(xié)商民主實(shí)踐形式?一事一議制度作為一種適合我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的協(xié)商民主實(shí)踐形式,已經(jīng)在推進(jìn)村民自治和農(nóng)村基層民主發(fā)展等方面取得了實(shí)質(zhì)性效果,并發(fā)揮了不可替代的作用?但是,就目前而言,我國(guó)農(nóng)村一事一議協(xié)商民主實(shí)踐中普遍面臨著議事主體?制度供給與結(jié)果執(zhí)行等方面的困境與難題,這既使得一事一議協(xié)商民主制度在實(shí)戲中難以充分發(fā)揮應(yīng)有優(yōu)勢(shì)和功效,也使其陷入制度化發(fā)展的困境?培養(yǎng)和提升議事主體理性協(xié)商意識(shí)與能力?完善制度機(jī)制與體系?與農(nóng)村其他制度形成互為支撐和協(xié)同發(fā)展格局是優(yōu)化一事一議制度,進(jìn)一步激發(fā)其潛在優(yōu)勢(shì)和效能從而推進(jìn)其制度化發(fā)展的基礎(chǔ)?前提和有效途徑?其中,培養(yǎng)和提升議事主體理性協(xié)商意識(shí)與能力是一事一議制度化推進(jìn)的基礎(chǔ)性工程,完善一事一議議事制度和機(jī)制是其前提和關(guān)健,與農(nóng)村其他制度協(xié)調(diào)發(fā)展則是其有效展開(kāi)的空間和平臺(tái)?
關(guān)鍵詞:農(nóng)村基層；協(xié)商民主；制度化發(fā)展；一事一議
農(nóng)村一事一議制度是黨和政府為解決農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金和勞務(wù)籌集問(wèn)題所提出的一項(xiàng)有效制度?作為一種適合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基層協(xié)商民主實(shí)踐形式,一事一議制度已經(jīng)在全國(guó)農(nóng)村逐步展開(kāi)和推進(jìn),并成為事關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村長(zhǎng)治久安的黨和政府強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重大民心工程和制度安排?但是,由于一事一議制度在許多地區(qū)的實(shí)踐中還普遍存在著“事難議?議難決?決難行”的困境與難題,這不僅制約了一事一議制度優(yōu)越性的發(fā)揮,也使其制度化發(fā)展和推進(jìn)陷人困境?有效化解農(nóng)村一事一議制度實(shí)踐面臨的困境,優(yōu)化和完善一事一議制度是推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的前提?基礎(chǔ)和有效途徑?
一?一事一議制度:中國(guó)農(nóng)村的協(xié)商民主實(shí)踐形式
“一事一議”制度是黨和政府在農(nóng)村稅費(fèi)改革過(guò)程中為了解決農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金和勞務(wù)籌集問(wèn)題提出的一項(xiàng)有效制度?一事一議制度經(jīng)歷了從“一事一議,籌資籌勞”到“一事一議,籌補(bǔ)結(jié)合”的演變過(guò)程?2000年3月,《中共中央?國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》第一次以正式文件形式提出“一事一議”制度?農(nóng)業(yè)部據(jù)此于2000年7月出臺(tái)了《村級(jí)范圍內(nèi)籌資籌勞管理暫行規(guī)定》,明確規(guī)定了一事一議制度運(yùn)行的具體原則?內(nèi)容?范圍和程序?隨后,針對(duì)一些地方在一事一議制度實(shí)施過(guò)程中實(shí)踐結(jié)果不盡如人意的狀況,2006年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》要求要“完善村民‘一事一議’制度,健全農(nóng)民自主籌資籌勞的機(jī)制和辦法,引導(dǎo)農(nóng)民自主開(kāi)展農(nóng)村公益性設(shè)施建設(shè)?”2007年1月農(nóng)業(yè)部?財(cái)政部等部門(mén)又出臺(tái)了內(nèi)容更全面?規(guī)定更具體?操作性更強(qiáng)的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》?基于一事一議制度在調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)民群眾建設(shè)新農(nóng)村積極性?推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)進(jìn)程以及各地籌資籌勞覆蓋面較小,難以滿足村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)需求,導(dǎo)致村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展緩慢甚至滯后的趨勢(shì),同時(shí)為激發(fā)?引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民一事一議籌資籌勞熱情,2008年2月國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》,提出率先在黑龍江?河北?云南省開(kāi)展“一事一議,財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”的試點(diǎn)工作?村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議,籌資籌勞”逐步發(fā)展為“一事一議,籌補(bǔ)結(jié)合”?為全面貫徹和落實(shí)農(nóng)村一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策和提高財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用效益,國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組?財(cái)政部?農(nóng)業(yè)部相繼下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)的通知》(國(guó)農(nóng)改[2009]3號(hào))?《關(guān)于認(rèn)真做好2010年擴(kuò)大村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)農(nóng)改[2010]1號(hào))?《村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》?《關(guān)于規(guī)范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見(jiàn)》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2012]1號(hào))等文件?隨著一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大和在全國(guó)范圍的展開(kāi),2012年,國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組?財(cái)政部?農(nóng)業(yè)部在總結(jié)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,立足改革創(chuàng)新,針對(duì)部分地方籌資籌勞過(guò)程中存在的各種矛盾和問(wèn)題,在《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作“規(guī)范管理年”活動(dòng)的通知》(國(guó)農(nóng)改[2012]9號(hào))中提出了全面完善一事一議的原則?要求和措施?以“籌補(bǔ)結(jié)合”為特點(diǎn)的農(nóng)村一事一議制度逐步形成并成為事關(guān)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的重大民心工程和制度安排?
農(nóng)村村級(jí)公益事業(yè)一事一議制度是在我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革過(guò)程中及取消農(nóng)業(yè)稅后,向受益者籌集農(nóng)村公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)所需資金或勞務(wù)的辦法?在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前,農(nóng)村公益事業(yè)所需資金從村提留?鄉(xiāng)統(tǒng)籌中開(kāi)支,所需勞務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年強(qiáng)制要求農(nóng)民在農(nóng)閑季節(jié)以義務(wù)出工的方式解決?換言之,稅費(fèi)改革之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村自治組織是靠公權(quán)力或權(quán)威解決農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)所需資金和勞務(wù)問(wèn)題的,這種政府主導(dǎo)?農(nóng)民被動(dòng)服從出錢(qián)出工的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)制度基本上滿足了當(dāng)時(shí)農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求——村莊道路?澆灌設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有人修也有錢(qián)修?但是,在這種制度下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?村自治組織在征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌?村提留過(guò)程中,在要求農(nóng)民貢獻(xiàn)義務(wù)工過(guò)程中,具有較大的隨意性,存在亂收費(fèi)?亂攤派?亂征工,甚至腐敗等問(wèn)題?因此,在農(nóng)村稅費(fèi)改革開(kāi)始之后,國(guó)家規(guī)定鄉(xiāng)政府?村民自治組織不能再向農(nóng)民收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留,也不能隨意征用農(nóng)民出工,這樣一來(lái)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)就沒(méi)有了資金來(lái)源和勞務(wù),處于沒(méi)人管沒(méi)人問(wèn)的境地?在這種背景下,為了解決公益事業(yè)建設(shè)所需資金和勞務(wù)問(wèn)題,黨和政府提出了一事一議政策,賦予農(nóng)民公益事業(yè)建設(shè)的自主權(quán)力和權(quán)利,讓農(nóng)民自己討論?商量和決定農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目,而不再由政府主導(dǎo)?在這一政策下,農(nóng)民想要建設(shè)什么公益事業(yè)項(xiàng)目都由農(nóng)民通過(guò)一事一議自己來(lái)決定?由于在“一事一議”這種方式中籌集的勞務(wù)和資金款項(xiàng)看得見(jiàn)?摸得著,并且專款專用,完全是惠農(nóng)性質(zhì)的舉措,因而有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民籌資籌勞的積極性,從而促進(jìn)了農(nóng)村集體公益事業(yè)的發(fā)展?同時(shí),由于農(nóng)民通過(guò)“一事一議”自主平等地商量?協(xié)商?研究和決定農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)所需資金和勞務(wù)等問(wèn)題,符合民主決策?民主管理的要求,加之,在一事一議制度下,農(nóng)民自己能夠監(jiān)督事關(guān)自身利益的公共事務(wù)的決策和實(shí)施情況,這就保障了農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)?因此,一事一議(制度)是一種中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的民主的籌資籌勞方式,是一種農(nóng)村基層社會(huì)的民主實(shí)踐形式?
作為農(nóng)村基層社會(huì)的一種民主實(shí)踐形式,一事一議制度也是一種農(nóng)村基層民主決策和民主治理的形式,它主要采用協(xié)商?討論?對(duì)話的方式來(lái)決定農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目,“注重的是討論而不是投票”?從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),一事一議制度實(shí)質(zhì)上賦予了村民民主協(xié)商?民主議事的權(quán)力和權(quán)利,并為村民之間平等對(duì)話?討論?協(xié)商農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目提供了渠道和平臺(tái),其實(shí)質(zhì)是減少村民之間在村公共事務(wù)方面的分歧,使村民盡可能在公益事業(yè)建設(shè)上達(dá)成共識(shí),因而,具備了協(xié)商民主理論所強(qiáng)調(diào)的以實(shí)現(xiàn)公共利益為宗旨,以多元主體間平等對(duì)話為載體,以促進(jìn)偏好轉(zhuǎn)換而達(dá)成決策共識(shí)為目的的基本要求?同時(shí),一事一議制度主張凡是受到某項(xiàng)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目影響的村民或能從某項(xiàng)公益事業(yè)建設(shè)中受益的村民都可以參與到一事一議中來(lái),并圍繞公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行公開(kāi)協(xié)商?交流?討論,都對(duì)村公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目決策擁有話語(yǔ)權(quán),都能通過(guò)一事一議影響公益事業(yè)決策結(jié)果一一這也體現(xiàn)了“協(xié)商民主的首要特性”,即協(xié)商參與主體的“廣泛性”?因而,一事一議制度是一種協(xié)商民主的實(shí)踐形式,是體現(xiàn)中國(guó)特色的農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的協(xié)商民主實(shí)踐形式?
一事一議制度作為一種協(xié)商民主實(shí)踐形式,還在于它蘊(yùn)含著協(xié)商民主的其他基本特征:一是,一事一議制度體現(xiàn)了協(xié)商民主所要求的協(xié)商主體地位平等這一協(xié)商民主的“首要要求”?協(xié)商民主理論認(rèn)為自由平等的參與和表達(dá)是決策結(jié)果獲得公共權(quán)威及合法性的前提?一事一議將平等原則融人到實(shí)際操作中,規(guī)定議事主體在議事過(guò)程中具有同等的話語(yǔ)權(quán),村干部?村民均可就議事主題自由地對(duì)話,平等地議事,平等地參與制定決策的過(guò)程,平等地負(fù)擔(dān)公益事業(yè)建設(shè)所需資金和勞務(wù)?二是,一事一議制度體現(xiàn)了協(xié)商民主所要求的協(xié)商過(guò)程的公開(kāi)性?協(xié)商民主極為重視協(xié)商過(guò)程的公開(kāi)性,力圖通過(guò)公開(kāi)協(xié)商獲得決策的公正與合法性:要求協(xié)商在公開(kāi)的場(chǎng)所進(jìn)行,要求協(xié)商信息公開(kāi)?商討內(nèi)容公開(kāi)?決策理由公開(kāi),從而為利益相關(guān)者監(jiān)督協(xié)商程序提供便利,防止幕后協(xié)定?一事一議制度要求嚴(yán)格落實(shí)民主公開(kāi)制度,確保議事方案公開(kāi)?議事程序公開(kāi)?決策結(jié)果公開(kāi),將協(xié)商過(guò)程中的知情權(quán)?參與權(quán)?決策權(quán)?監(jiān)督權(quán)直接交給村民,自覺(jué)接受村民和社會(huì)監(jiān)督,以爭(zhēng)取廣大群眾對(duì)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的認(rèn)同和支持?三是,一事一議制度體現(xiàn)了協(xié)商民主所要求的協(xié)商結(jié)果的共識(shí)性?協(xié)商民主理論主張“通過(guò)協(xié)商與對(duì)話的方式達(dá)成共識(shí)或協(xié)調(diào)分歧,以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化”,而只有在廣泛吸收利益相關(guān)者的偏好和需求基礎(chǔ)上形成的最終共識(shí),才可能實(shí)現(xiàn)公共利益最大化?一事一議制度強(qiáng)調(diào),不管是確定議事主題,還是議事過(guò)程或達(dá)成決議,都需要獲得絕大多數(shù)甚至全體受該議事主題影響或能從該議事項(xiàng)目中受益的村民的認(rèn)同和共識(shí)——這就為實(shí)現(xiàn)村民共同利益最大化提供了基本的條件?
作為中國(guó)特色協(xié)商民主的實(shí)踐形式,一事一議制度的功能和優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在,這一制度形式不僅能夠推動(dòng)農(nóng)村公共決策的公開(kāi)?公平?公正,遏制農(nóng)村亂收費(fèi)?亂集資?亂攤派行為,阻斷農(nóng)村基層干部腐敗源頭,維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理,也能夠?yàn)榇迕裰g?村民與干部之間平等交流和溝通搭建起有效平臺(tái)?借助這一平臺(tái),既可以促使農(nóng)村基層干部逐步學(xué)會(huì)和做到按民主程序決定公共事務(wù),與群眾利益相關(guān)的重大決策必須與群眾商量,也可以促使村民積極并能夠參與農(nóng)村公共事務(wù)的管理——農(nóng)村干群雙方逐步學(xué)會(huì)和養(yǎng)成民主?平等?協(xié)商決定公共事務(wù)的意識(shí)?方法?能力和習(xí)慣,從而不斷推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的實(shí)質(zhì)性發(fā)展,進(jìn)而為構(gòu)建社會(huì)主義和諧新農(nóng)村,維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)?因此,一事一議制度是具有中國(guó)特色和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的適合中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的協(xié)商民主實(shí)踐形式?這一制度的完善和發(fā)展對(duì)于推進(jìn)中國(guó)特色協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展具有基礎(chǔ)性?全局性意義?
二?農(nóng)村一事一議制度的踐行困境
近年來(lái),隨著農(nóng)村改革的不斷深入?新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展以及黨和政府的有力推動(dòng),農(nóng)村各地紛紛展開(kāi)村級(jí)公共事務(wù)一事一議制度實(shí)踐,并不斷推陳出新,涌現(xiàn)出多種多樣的實(shí)踐形式作為一種適合中國(guó)農(nóng)村基層治理的協(xié)商民主實(shí)踐形式,一事一議制度在加快農(nóng)村基層民主進(jìn)程,促進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極有效的作用?但是,由于一事一議制度實(shí)踐過(guò)程一直試圖克栗艮卻始終沒(méi)有得到有效解決的“事難議?議難決?決難行”等踐行困境依然存在,并成為制約這一&度優(yōu)越性發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展的主要障礙性因素,從而使得一事一議制度化發(fā)展陷人窘境?審視農(nóng)村一事一議制度實(shí)踐,我們可以將這一制度踐行困境歸結(jié)為三個(gè)主要方面?
首先,議事理性和能力不足是農(nóng)村各地一事一議制度實(shí)踐過(guò)程中普遍面臨的主體困境?
在我國(guó)農(nóng)村一事一議協(xié)商民主實(shí)踐中,議事主體議事理性和能力不足的問(wèn)題普遍存在:在議事組織者方面,主要是部分村干部,其議事理性和能力不足表現(xiàn)為,一是考慮到一事一議制度推進(jìn)對(duì)自己權(quán)威?利益的削弱,部分村干部消極抵制這一制度的推行;二是,由于傳統(tǒng)管理思想作祟,部分村干部“等?靠?要”思想嚴(yán)重;三是,由于不具備與村民直接溝通?打交道的能力,部分村干部存在畏難情緒,從而導(dǎo)致“有事不議”現(xiàn)象一定程度的存在?在議事主要參與主體,即村民方面,其議事理性和能力不足表現(xiàn)為,一是,參與意識(shí)不高?由于對(duì)一事一議實(shí)效性缺乏信心,包括對(duì)議事召集者的不信任以及“搭便車(chē)”心理的普遍存在,很多村民參與議事意愿不高,部分村民甚至議事態(tài)度冷漠?二是,公共意識(shí)?公共精神欠缺?由于受小農(nóng)意識(shí)影響,部分村民在議事?討論過(guò)程中缺乏大局觀念和公共意識(shí),對(duì)于能讓自己直接受益?眼前受益?家族受益的項(xiàng)目就拼命贊成,對(duì)自己利益有觸動(dòng)的項(xiàng)目,則想盡辦法抵制,因而在對(duì)議事結(jié)果進(jìn)行表決時(shí),受益多就積極支持,受益少就缺乏熱情,甚至提出反對(duì)意見(jiàn),從而導(dǎo)致一事一議結(jié)果常常偏離維護(hù)農(nóng)村公共利益發(fā)展的初衷,甚至難以達(dá)成共識(shí)?三是,議事能力低下?受文化水平和教育背景限制,多數(shù)農(nóng)民理性表達(dá)能力低,不僅無(wú)法在議事過(guò)程中準(zhǔn)確表述自己的利益訴求,行使自己的民主權(quán)利,更無(wú)法駕馭復(fù)雜的議事程序,因而,在議事過(guò)程中,很多村民往往具有盲從心理,通常希望或者習(xí)慣于依靠村里有能力?有聲望的人在議事過(guò)程中為他們做主,即使有不同意見(jiàn)也只能被動(dòng)地默認(rèn)村莊精英們協(xié)商的結(jié)果,等等?這些問(wèn)題不僅導(dǎo)致各地一事一議實(shí)踐中普遍出現(xiàn)“事難議”局面,而且使得農(nóng)村各地一事一議實(shí)踐都不同程度存在走形式?假議事情況?
其次,議事制度特別是議事程序機(jī)制不夠健全?不完善,是農(nóng)村各地一事一議實(shí)踐普遍面臨的制度困境?
一事一議協(xié)商民主實(shí)踐的有序?有效進(jìn)行需要完善?規(guī)范的協(xié)商制度和程序的有力支撐?由于各地自然狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不平衡,加之實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng),一事一議制度在全國(guó)各地實(shí)踐中普遍面臨制度體系不完善,特別是議事程序不完善問(wèn)題?具體而言,在議題篩選機(jī)制方面:一事一議制度規(guī)定,在議題提交村民代表會(huì)議審議之前,應(yīng)當(dāng)由村民代表(主要是村干部)逐戶征求該議題所代表農(nóng)戶的意見(jiàn)并經(jīng)農(nóng)戶簽字認(rèn)可?但在實(shí)際操作過(guò)程中,由于多種原因(包括主觀意識(shí)和客觀條件),一些村干部往往省略調(diào)查走訪程序,只憑主觀判斷提出議題,甚至自作主張代替農(nóng)戶簽字?這樣產(chǎn)生的議事主題——議事參與主體信息掌握不對(duì)等,而且沒(méi)有經(jīng)過(guò)主體之間的協(xié)商和討論這一理性妥協(xié)和偏好轉(zhuǎn)換的過(guò)程——必然難以體現(xiàn)農(nóng)村公共利益和具有合法性基礎(chǔ)?在議事發(fā)起環(huán)節(jié)規(guī)定方面:隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn),“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象成為很多建制村的常態(tài)——大量青壯年勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工,很多村里只剩下老?弱?病?殘?幼?兒等留守人員,這些人對(duì)參與公共生活缺乏能力?動(dòng)力與激情,加之居住分散,很難召集在一起?另外,現(xiàn)行一事一議管理辦法只規(guī)定一事一議議題要經(jīng)過(guò)村民會(huì)議協(xié)商討論經(jīng)過(guò),但在會(huì)議操作細(xì)節(jié)方面既沒(méi)有必要的程序規(guī)定,也沒(méi)有議事會(huì)議召開(kāi)的次數(shù)規(guī)定等基本的規(guī)范性要求,這就使得各地一事一議會(huì)議普遍存在隨意性,形式主義等問(wèn)題,例如,在議事會(huì)議具體議事過(guò)程中,由于缺乏對(duì)個(gè)人講話時(shí)間和次數(shù)的(必要的)限制,議事過(guò)程中常常出現(xiàn)個(gè)別村民發(fā)言時(shí)間過(guò)長(zhǎng)?次數(shù)過(guò)多?搶占別人發(fā)言機(jī)會(huì)?隨便打斷別人發(fā)言?人身攻擊?跑題等現(xiàn)象,這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響了議事效率,造成了“與難決”局面的普遍存在?
第三,議事結(jié)果執(zhí)行不力的“決難行”局面,是農(nóng)村各地一事一議實(shí)踐持續(xù)性和制度化推進(jìn)面臨的發(fā)展困境?
農(nóng)村一事一議制度安排的最終目的是要切實(shí)解決稅費(fèi)改革后村級(jí)公益事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展問(wèn)題?因此,一事一議議事結(jié)果確定后,還要籌得經(jīng)費(fèi)和勞務(wù),并將經(jīng)費(fèi)和勞務(wù)付諸項(xiàng)目的實(shí)施,以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)?否則,一事一議議事制度安排就會(huì)失去存在的價(jià)值和意義?但是,在目前的農(nóng)村一事一議實(shí)踐中,無(wú)論在經(jīng)費(fèi)籌集方面還是在項(xiàng)目付諸實(shí)施方面都存在乏力情況?例如,按照一事一議制度的要求,項(xiàng)目議成后,就要向村民集資集勞?但在集資集勞具體實(shí)施過(guò)程中,盡管村民們對(duì)出資出勞已經(jīng)達(dá)成共識(shí),由于家庭生活困難和缺乏青壯年勞動(dòng)力,部分村民還是難以執(zhí)行出資出勞,甚至還有部分不直接受益?沒(méi)有投贊成票的村民根本不肯出資出勞,而且這種情況常常產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”,從而使議事項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施?另外,由于一事一議籌資籌勞數(shù)額上限標(biāo)準(zhǔn)限定非常嚴(yán)格,特別是2013年起,國(guó)家嚴(yán)禁下放限額標(biāo)準(zhǔn)權(quán)限,一律按絕對(duì)限定數(shù)額確定?,這固然可以防止籌資籌勞限額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高,加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),但也是造成規(guī)模較大的村公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目因其所需資金不足,而導(dǎo)致其無(wú)法有效執(zhí)行或者被迫中途停止甚至放棄的原因?上述一事一議實(shí)踐的“決難行”的局面,不僅使其制度化推進(jìn)面臨著窘境,甚至使得這一制度實(shí)際上面臨著能否持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題?
三?推進(jìn)農(nóng)村一事一議協(xié)商民主制度化發(fā)展的有效途徑
一事一議制度作為適合中國(guó)農(nóng)村基層治理的協(xié)商民主實(shí)踐形式,在實(shí)施過(guò)程中日漸發(fā)展,不斷完善,并在推進(jìn)村民自治和農(nóng)村基層民主發(fā)展等方面發(fā)揮了不可替代的作用?完善一事一議制度,充分發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和潛在效能,是當(dāng)前和今后農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展和推進(jìn)的有效途徑?而克服一事一議制度的踐行困境,則成為健全和完善一事一議制度的當(dāng)務(wù)之急?為此,要著重從培養(yǎng)和提升一事一議議事主體的理性協(xié)商意識(shí)和能力?完善一事一議制度和機(jī)制?優(yōu)化一事一議制度環(huán)境和條件三個(gè)方面著手完善和進(jìn)一步改進(jìn)一事一議制度?
首先,培養(yǎng)和提升一事一議議事主體理性協(xié)商意識(shí)和能力,這既是推進(jìn)農(nóng)村一事一議協(xié)商民主制度化發(fā)展的基礎(chǔ)性工程,也是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?
協(xié)商民主理論認(rèn)為,理性協(xié)商是正確決策的根本前提?理性協(xié)商包括理性的協(xié)商意識(shí)和理性的協(xié)商能力兩個(gè)方面?協(xié)商意識(shí)是協(xié)商主體如何看待協(xié)商的問(wèn)題?理性的協(xié)商意識(shí)是指協(xié)商主體對(duì)于協(xié)商本身的理性的認(rèn)識(shí)和態(tài)度,即把協(xié)商真正看作平等協(xié)商主體間公共利益實(shí)現(xiàn)的有效手段和途徑而積極加以推進(jìn)和參與?協(xié)商能力主要是指協(xié)商主體具有和能夠表達(dá)自己真實(shí)意愿的知識(shí)和能力?理性的協(xié)商能力還包括協(xié)商主體理性參與協(xié)商過(guò)程并能制衡協(xié)商精英控制協(xié)商過(guò)程和結(jié)果的能力?
協(xié)商主體具備一定的協(xié)商理性和能力對(duì)協(xié)商民主的發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用?可以說(shuō),在當(dāng)下,農(nóng)村一事一議實(shí)踐過(guò)程中所有困境的產(chǎn)生都與這一制度的相關(guān)主體,包括組織議事的村干部和作為議事主體的村民理性協(xié)商意識(shí)和能力較為低下有關(guān)?如何培育具有法律意識(shí)?公共精神的理性議事主體,如何提升村民的理性議事能力,是確保一事一議制度有效運(yùn)行的先決條件?議事主體只有“經(jīng)過(guò)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)與理性思維培養(yǎng),較好地把握事物發(fā)展規(guī)律,掌握科學(xué)態(tài)度與科學(xué)方法,才能夠在協(xié)商民主中提出有理有據(jù)的高質(zhì)量建言”??培育理性協(xié)商意識(shí)和能力,需要在村干部和村民兩方同時(shí)展開(kāi)和進(jìn)行:首先要對(duì)村干部進(jìn)行培訓(xùn)?因?yàn)榇甯刹吭趯?shí)際上決定和主導(dǎo)著農(nóng)村一事一議制度從選題——協(xié)商——決策——執(zhí)行的全部實(shí)施過(guò)程?所以,促使村干部改變傳統(tǒng)觀念,樹(shù)立正確理性的權(quán)力和權(quán)利觀念,提高村干部推進(jìn)和開(kāi)展一事一議的積極性和主動(dòng)性,掌握與農(nóng)民協(xié)商?溝通?交流的方法以及組織協(xié)商議事的技術(shù),積極帶領(lǐng)村民開(kāi)展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)是一事一議制度發(fā)展和完善的重要前提?其次是對(duì)村民一事一議理性認(rèn)識(shí)和議事能力進(jìn)行培訓(xùn)?村民具備一定的理性協(xié)商意識(shí)和能力是一事一議制度真正發(fā)揮實(shí)效從而實(shí)現(xiàn)黨和政府做出這一制度安排的初衷的關(guān)鍵?為此,一是要充分利用各種可能和有效的方式宣傳一事一議制度的各項(xiàng)政策規(guī)定,讓村民切實(shí)了解黨和政府作出一事一議制度安排的目的,增強(qiáng)村民“主人翁”意識(shí),提升村民參與民主議事的積極性和執(zhí)行議事決議的主動(dòng)性?二是要通過(guò)各種方式訓(xùn)練和提高農(nóng)民的語(yǔ)言表達(dá)能力?理性分析能力?思維判斷能力?辯論溝通及妥協(xié)能力,從而使其真正成為農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展及其成果的承載者和共享者?同時(shí),要通過(guò)多種形式培育和提升廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾的平等?包容?互惠?責(zé)任?規(guī)范等意識(shí)和公共觀念,使其在參與議事過(guò)程中都能夠從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)?從大局出發(fā)?從公共利益要求出發(fā),逐步養(yǎng)成承擔(dān)“公共角色”“只表達(dá)那些公共指向的偏好”?并能夠超越自身利益而且能夠“一起使公共討論趨向于促進(jìn)共同的善”?的能力,從而造成農(nóng)村一事一議制度有效實(shí)施的良好氛圍?當(dāng)然,村干部和村民養(yǎng)成理性的協(xié)商民主意識(shí)和議事能力不是一朝一夕的事,還需要全社會(huì)特別是農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同努力,營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)氛圍,搭建協(xié)商民主實(shí)踐平臺(tái),使村干部和村民在協(xié)商民主實(shí)踐中共同提高理性協(xié)商意識(shí)和能力?
其次,加強(qiáng)一事一議制度建設(shè),完善一事一議制度體系,特別是加強(qiáng)一事一議議事程序性制度?監(jiān)督制度?責(zé)任追究制度等建設(shè),這是推進(jìn)一事一議協(xié)商民主制度化發(fā)展的前提和關(guān)鍵?
任何制度的有效?高效運(yùn)行,在制度設(shè)計(jì)和安排時(shí)必須關(guān)注兩個(gè)維度,即建立和完善制度?遵守和執(zhí)行制度,而其中的關(guān)鍵是樹(shù)立制度權(quán)威?健全?完善的制度體系是制度有效實(shí)施的基礎(chǔ)和前提?從過(guò)程角度看,任何制度體系要有效運(yùn)轉(zhuǎn)必須在制度制定——制度執(zhí)行——執(zhí)行監(jiān)督——制度評(píng)價(jià)——制度完善等環(huán)節(jié)都具有相應(yīng)的制度安排,特別是,要有保障制度可操作的配套的程序性制度安排以及保障制度權(quán)威的責(zé)任追究?目前我國(guó)農(nóng)村一事一議制度實(shí)踐普遍出現(xiàn)“決難行”的根本原因就在于沒(méi)有形成這樣一套完整的制度體系,特別是缺少完善的監(jiān)督制度機(jī)制和責(zé)任追究制度機(jī)制?當(dāng)然這與這一制度安排的最初定位有關(guān)——作為一項(xiàng)后稅費(fèi)時(shí)代解決農(nóng)村村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)和發(fā)展問(wèn)題的政策以及黨和國(guó)家的一項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策,一事一議是按照村民自愿原則和通過(guò)示范?獎(jiǎng)勵(lì)等政策方式引導(dǎo)在全國(guó)推行的,而不是一項(xiàng)強(qiáng)制性制度?盡管如此,由于這一政策形式在實(shí)踐中顯現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)和作用,特別是國(guó)家通過(guò)“財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”的積極推進(jìn)和引導(dǎo),跟風(fēng)也好,走形式也好,一事一議已經(jīng)在事實(shí)上成為覆蓋全國(guó)農(nóng)村范圍的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)籌資籌勞的普遍的制度形式,而且是一種如前文所論證的適合中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理的有效的協(xié)商民主實(shí)踐形式?因此,無(wú)論從更好發(fā)揮其應(yīng)有實(shí)效角度看,還是從推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展層面看,都有必要加強(qiáng)一事一議制度建設(shè),推進(jìn)農(nóng)村一事一議制度化發(fā)展?
推進(jìn)農(nóng)村一事一議制度化發(fā)展,就目前而言,鑒于一事一議制度踐行的困境,既需要解決一事一議制度不健全?不完善?不配套問(wèn)題,更需要解決一事一議制度執(zhí)行不堅(jiān)決?不得力?不徹底問(wèn)題?為此,在國(guó)家層面,要以改革創(chuàng)新精神實(shí)現(xiàn)一事一議制度創(chuàng)新,同時(shí)要充分挖掘已有制度優(yōu)勢(shì),樹(shù)立制度權(quán)威?總體而言,要在完善一事一議制度建構(gòu)的同時(shí),著重于其程序機(jī)制的考量,即更加注重“從協(xié)商的醞釀到協(xié)商完成所要遵循的一系列步驟”?的考量,包括議事內(nèi)容主題如何確定,如何展開(kāi)議事會(huì)議等,都需要建立規(guī)范化?程序化的機(jī)制,以確保一事一議制度有效展開(kāi)?良性運(yùn)行?具體而言,一是要成立農(nóng)村一事一議專門(mén)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)一事一議制度的總體設(shè)計(jì)?規(guī)劃和監(jiān)督?二是要大力推進(jìn)一事一議公開(kāi)?公示制度的嚴(yán)格執(zhí)行,包括對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算?籌資?決算以及項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行公開(kāi)?公示,允許并接受群眾全程參與監(jiān)督?三是要完善責(zé)任追究制度機(jī)制,對(duì)一事一議責(zé)任追究制度和機(jī)制做出周密的設(shè)計(jì)和安排,將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人,對(duì)于違規(guī)操作,擅自截留?挪用?擠占一事一議項(xiàng)目專項(xiàng)資金的行為,以及拒不履行或者不及時(shí)?有效?正確履行相應(yīng)職責(zé),導(dǎo)致一事一議執(zhí)行效率低下的行為,特別是因主觀努力不夠?qū)е乱皇乱蛔h結(jié)果執(zhí)行不力的行為都要制定相應(yīng)的懲戒措施,從嚴(yán)懲處并追究其相應(yīng)責(zé)任,徹底改變“以罰代刑,一罰了之”狀況,從而有效遏制村干部在一事一議項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的貪腐行為?不作為行為,從而產(chǎn)生震懾作用,真正樹(shù)立起一事一議制度的權(quán)威性?四是要制定相應(yīng)規(guī)則章程,賦予村民實(shí)質(zhì)性監(jiān)督權(quán)?
在農(nóng)村基層層面,要求農(nóng)村基層干部要根據(jù)各村實(shí)際情況和面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,在不違背議事制度基本原則和要求的前提下,在一事一議制度實(shí)踐中不斷創(chuàng)新議事形式和程序?例如,針對(duì)現(xiàn)有一事一議制度所規(guī)定的議事項(xiàng)目由村干部通過(guò)走訪的方式確定所導(dǎo)致的村民對(duì)村干部可能出現(xiàn)的主觀獨(dú)斷行為難以監(jiān)督和制約缺陷,應(yīng)該在議事項(xiàng)目確定的程序中引入?yún)f(xié)商機(jī)制,由村干部召開(kāi)村民大會(huì),讓群眾就議事項(xiàng)目的選擇?會(huì)議的時(shí)間?內(nèi)容和主題進(jìn)行討論,集思廣益,并將征得多數(shù)村民簽字認(rèn)可的議事項(xiàng)目進(jìn)行公示,保證陽(yáng)光操作,充分保證議事項(xiàng)目的公開(kāi)性,從而為之后的議事程序高效運(yùn)行打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?對(duì)于當(dāng)前一事一議制度具體的可操作細(xì)則方面,要在議事環(huán)節(jié)上加以規(guī)范,對(duì)于議事過(guò)程中每人的發(fā)言次數(shù)?時(shí)間?主題等根據(jù)實(shí)際事先協(xié)商作出明確規(guī)定,防止出現(xiàn)發(fā)言焦點(diǎn)不明確,時(shí)間過(guò)長(zhǎng),次數(shù)過(guò)多的現(xiàn)象,確保每個(gè)人都有發(fā)言的機(jī)會(huì),都能自由平等地發(fā)表自己的意見(jiàn)?此外,還要建立主持人中立制度,確保主持人既要負(fù)責(zé)維護(hù)議事秩序,保證議事程序的有序進(jìn)展,提高議事效率,又不能主導(dǎo)?引導(dǎo)或掌控議事方向,控制議事結(jié)果,從而保證議事目的的有效達(dá)成?
第三,優(yōu)化一事一議制度環(huán)境和條件,激發(fā)農(nóng)村原有制度特別是村民自治制度優(yōu)勢(shì)和活力,形成一事一議制度與農(nóng)村其他制度互為支撐?協(xié)同發(fā)展格局,這是推進(jìn)農(nóng)村一事一議協(xié)商民主制度化發(fā)展的必然要求?
任何制度的制定和實(shí)施都是在一定社會(huì)空間,特別是政治空間下進(jìn)行的,因此都必須考慮這一制度實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ),特別是不能與其所處社會(huì)基本政治制度相矛盾?我國(guó)農(nóng)村一事一議制度實(shí)施的社會(huì)政治基礎(chǔ)或者說(shuō)展開(kāi)的制度空間和平臺(tái)是村民自治制度及其在實(shí)踐中逐步形成并由國(guó)家以法律形式正式確認(rèn)和固定下來(lái)的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議議事制度?我國(guó)的村民自治制度緣起于人民公社解體之后農(nóng)村治理社會(huì)失序問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需求?從實(shí)踐和《村委會(huì)組織法》的規(guī)定來(lái)看,村民自治的核心作用和實(shí)效也主要體現(xiàn)在維護(hù)村莊(行政村)秩序方面?但是,村民自治制度作為我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的管理?治理制度,發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)顯然是其應(yīng)有的功能和內(nèi)在要求?然而,在實(shí)踐中,我國(guó)很多農(nóng)村地區(qū)村民自治制度因其“民主決策和民主管理缺乏內(nèi)容?村務(wù)公開(kāi)流于形式”?“無(wú)法有效地履行原有的公共品供給職能,難以為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活的支持,更難以為村民提供福利和社會(huì)保障,因而村民與集體組織的聯(lián)系日益松散,村級(jí)組織缺乏號(hào)召力?組織力……”而陷人困境?一事一議制度正是基于解決上述村民自治困境而提出并實(shí)施的?因此,一事一議制度,不僅是村民自治制度的重要內(nèi)容和補(bǔ)充,也是實(shí)現(xiàn)村民自治的有效途徑,是相對(duì)完整的農(nóng)村基層“村民自治政治系統(tǒng)”的重要組成部分,而且它以村民自治制度為框架和依托,以村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的議事形式為載體展開(kāi)和實(shí)施,從而與村民自治形成不可分開(kāi)的內(nèi)在聯(lián)系?事實(shí)上,在實(shí)踐層面上看,村民自治進(jìn)展良好的地區(qū),一事一議制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮也更顯著,因?yàn)?村委會(huì)及村干部普遍是農(nóng)村一事一議制度的具體執(zhí)行者?組織者,從而決定—事一議制度的實(shí)施情況和實(shí)施效果?因此,村民自治制度的健全和完善不僅為一事一議制度創(chuàng)造良好的空間和條件,而且決定著其優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮?為此,一是要從理論與實(shí)踐相結(jié)合視角在總體上進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃,使村民自治制度與一事一議制度相互銜接,有機(jī)結(jié)合,相互促進(jìn),協(xié)調(diào)發(fā)展,進(jìn)而形成互為內(nèi)容和條件?互為支撐和途徑的農(nóng)村基層治理制度系統(tǒng),從而發(fā)揮整體實(shí)效?二是,完善村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度,并著重完善其程序機(jī)制,進(jìn)而推進(jìn)其制度化發(fā)展,從而推進(jìn)農(nóng)村基層民主發(fā)展進(jìn)程,為中國(guó)特色協(xié)商民主制度化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)?
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》
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