賀海波:鄉鎮干部的前途

這次應新華社河南分社之邀到修武調查鄉鎮干部工作生活狀態問題。鄉鎮作為國家最低一級政權，直接面對群眾，處于上情下達和下情上達的關鍵位置，是橋接國家與農民的紐帶。鄉鎮是條塊關系最低一級的塊。正所謂，“上面千條線，下面一口針”。周莊鎮李鎮長說，修武縣就有30多個局委辦，每個局委辦每天都要給鄉鎮安排工作。如果沒有鄉鎮這個塊，各條條在農村的各項工作就無法落實，也就是說“針缺線就散”，條條并不具備獨立治理鄉村的能力與經驗。對于治理農村而言，鄉鎮不可或缺。特別是在當前快速發展的大環境中，基礎設施建設、現代農業發展和鄉村勞動力流動不斷增加等，使“三農”問題層出不窮，有很多問題在村委會這個群眾自治組織內部無法解決，必須鄉鎮出面才能解決，才能真正將中央的農村政策落地，才能保證農村社會的正常發展秩序，維護農村社會的穩定。正所謂“基礎不牢，地動山搖”，鄉鎮在筑牢國家基礎方面具有特別重要的作用，正是有了鄉鎮干部的創造性工作，才可以使農村保持穩定，才可以維護國家的穩定。所以，勤懇工作的鄉鎮干部是我國現代轉型的一種穩定器。

鄉鎮干部的工作是如此重要，但是鄉鎮干部的處境卻有些令人擔憂。新華社的甘泉說，現在國家已經注意到了鄉鎮干部工作生活存在的問題，希望通過這次在全國各地調研來掌握真實的情況，最終可能形成關心鄉鎮干部的意見。我們先在修武縣組織部調查座談，然后到周莊鎮駐點調查。在調查中確實發現鄉鎮干部的工作生活陷入了種種困境，這些困境主要表現在以下幾個方面：

首先，工資待遇低。周莊鎮最高工資是書記的每月實發3390元，最低是實發1577元，大多數干部工資都集中于2000元至3000元的區間內，在修武范圍內來看，屬于中等上下收入水平。就工作時間而言，鄉鎮干部常常是“白加黑，五加二”，周莊鎮機關全體干部職工每四天就有一次值晚班。在“全年信訪，半年防火”和經常在周五接到工作安排的態勢下，雙休日隨時可能會加工。因此鄉鎮干部很難與家人一起過一個正常而溫馨的夜晚或雙休日。在調查中，一位干部說他兒子對他說，爸，你怎么天天那么忙，你要是再不陪我的話，我都長大了。可見，鄉鎮干部休假的待遇實在是無法保證。

其次，晉升機會稀缺。周莊鎮共有機關干部64人，10年內僅提拔了4名副科級干部。針對于每位機關干部，10年內的提拔機會是6.25%，這機會已經相當稀缺了。但就是這種稀缺的機會也并不會平均分配到每位鄉鎮干部身上，因為關系提拔和數字（GDP）提拔等非合理性提拔會占了很大一部分比例。一位因敢于擔當獲得提拔的干部，常常會有人問他是怎么認識上縣委書記的。他說，除了開會外，自己與縣委書記根本就沒有任何聯系。而問者大多不相信。這個故事說明，與縣委書記或縣主要領導套上關系是提拔的必要條件。而能夠和縣主要領導套上關系的，在周莊鎮64名干部中，估計沒有幾個人，因此大多數人根本就沒有晉升的機會。

再次，權責不對等。當前“權力無限小，責任無限大”已經成為理解鄉鎮權力與責任關系的常識。既然是常識，就說明這是一個長期固定的存在。權力無限小，主要是指缺少決策權和執法權，責任無限大，是指出了事或完不成任務要通報批評、罰款、談話、警告、否定所有工作業績、降低級別待遇、撤職查辦、甚至進監獄等，這攤上哪一件，對于干部個體來說都是一個沉重的打擊。一位普通干部說，我們沒有執法權，但轄區出現的所有問題我們都要負責。綜治、安全、消防，出現任何問題我們都要負責。我們排查也沒有專業知識，只能去看一下。分管安全的副鎮長說，《安全生產法》明確規定，鄉鎮做好法律法規的宣傳，做好日常安全隱患排查，配合執法人員搞好執法活動。但是屬地管理，不管你有沒有執法權，出了事就要追究你的責任。鄉鎮沒有執法權，到企業檢查、安排工作，沒有執法權就沒有處罰權，苦口婆心，讓他買器材、培訓，只能說一說。所站有執法權，但是現在都垂直上掛了，不受鄉鎮領導管理，發現問題，給所站通知，抓緊時間依法依規去處置。但是縣安監局，業務主管部門，卻又經常給我們施加壓力，打督導電話。鄉鎮干部的這些表述肯定不是憑空杜撰，權責不對等，無法迅速及時處理安全事故，只能上報相關執法部門，但這一來二去就會拖延時間，再加上有時候信息不對稱在處理時無法準確定性拿出處理措施，但出了事，全部責任都由鄉鎮來負，他們真有一種切膚之痛啊。

第四，形象不斷矮化。現在鄉鎮干部走出去，都沒有以前榮光了，沒有以前有面子了。歷史地看，鄉鎮干部經歷了由令人羨慕到質疑到污名化的過程。在八九十年代，鄉鎮干部是很受人尊敬的，只要提到誰誰是鄉鎮干部，大家都非常羨慕，有時還有點害怕的感覺，鄉鎮干部也感覺很傲驕，感覺很牛氣。但是到2000年前后，鄉鎮干部開始受到社會的質疑，人們懷疑鄉鎮干部做的事情是否正確或正當，鄉鎮干部也感覺工作越來越不好做，有疲于應付的感覺。而到近些年來，鄉鎮干部已經成為一個“惡”的符號，社會上對于鄉鎮干部的所作所為開始有些老不信的味道，有農民直接對鄉鎮干部說，你們盡做些壞事。社會上甚至還流傳著 “中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉里是惡人，村里是仇人” 的說法。農民都說，國家的政策都是好的，就是下面的歪嘴和尚把經念歪了。好像鄉鎮干部，個個都是“黃世仁”，專門想著法兒欺負百姓，魚肉百姓，往自己口袋里裝利益。

第五，忽略了家庭和親人。因為長期“白加黑”、“五加二”的運轉，并且大多數鄉鎮干部都將家安在縣城，所以鄉鎮干部與家人相聚在時空上就有些阻隔。周莊鎮薛書記說，以前在縣上工作，隔幾天就去看望老母親，老母親已經81歲了，也沒有幾天活頭了，但自從到鄉鎮工作，只能一個月去看望一次，每次走的時候。老母親都將自己送到樓道里，看著我離開，久久不愿進屋。我心里很難受，只好自我安慰，母親也需要精神安慰，而我努力做好工作，就是對她的精神安慰了。有一位普通干部說，每年大年三十鄉鎮干部都要上山防火，直到萬家燈火時，才能下山，常常是一邊往山下沖，一邊接到家人的電話說，到哪里了，餃子已經下鍋了啊。還有一位學校的老師說，班里成績差習慣差的，都是鄉鎮干部的孩子。唉，將所有這些聚焦起來，鄉鎮干部對父母、對孩子、對愛人還真有欠缺感。無法過完整的家庭生活已經成為一種常態，而修武縣可是連農民都不愿跑到外邊去打工而要留在家里過完整家庭生活的，可見鄉鎮干部的家庭生活是比較糟糕的。

最后，缺乏成就感與存在感。鄉鎮干部普通缺乏成就感，他們常常發現，忙忙碌碌一個月下來，一反思，我干了什么？說不上來。而現在的鄉鎮干部很多都是科班出身，都是從大專院校畢業的知識分子，有時與其他崗位上的同學一對比，別人說自己做了什么什么，而自己卻具體說不出來做了什么什么時，就更加沒有成就感了。縣委組織部申部長說，以前我在市里工作，發現基層干部常常作假，總有種恨鐵不成鋼的感覺，為什么就一定要作假呢？后來到縣里工作，調查后發現他們在疲于應付，做了很多違心的沒有價值的事情。正因為沒有成就感，沒有價值感，就會問自己做這份工作是干什么的，有什么意義，為什么要做，最后就會懷疑自己的存在感，甚至不知道“我是誰”了。

鄉鎮干部為什么會落入這六重困境之中呢？顯然，這并非鄉鎮干部的主觀意愿，他們也想拿著高工資、正常休假，做到一定年限有機會晉升，工作中有權利、也有責任，能夠與家人過完整的有人情味的日常生活，走出去受人尊敬、有面子，工作也特別有意義。但要達到這樣的理想境界，短期內可能無法實現了。因為鄉鎮干部掉入這門重困境，有太多的結構性因素，這些因素并非一時一地，也非一人一事，就可以改變的。下面我們來具體分析一下，每重困境存在的結構性原因。

修武鄉鎮干部工資偏低，這是由全國和修武縣兩個經濟發展狀況和當前的發展任務所決定的。從全國經濟發展來看，是一個如何分蛋糕的問題。2015年我國GDP達67.67萬億元，世界排名第二，僅次于美國，但人均GDP為5.2萬元，約合8016美元，與美國、日本、德國和英國等發達國家3.7萬美元以上的水平還有很大差距。這說明我國經濟發展增長量雖然很大，但是與發達國家還有很大差距，這種差距是因發展結構與發展方式的不同造成的。也就是說，如果中國仍然按照制造式發展路徑走下去，就不可能趕上英美日德等發達資本主義國家。如果要想與他們并駕齊驅，就要與他們一樣走創造式發展路徑，把握核心技術的主動權，最后才能真正進入發達國家行列。在當前從中國制造向中國創造邁進的過程中，做大的蛋糕就不能全部分掉，必須留下一部分資助中國創造的起步與騰飛。而鄉鎮干部能夠分多大蛋糕也會受限于這個大的發展環境。其次，鄉鎮干部的工資常常是縣財政直達，所以還與縣域經濟發展相關。修武縣人口只有28萬，2015財政收入達到10個億，在焦作市來說是相對領先的，鄉鎮干部的工資也比其他幾個縣市區要高，走出去，別人都還很羨慕。但是縣委郭書記說，去年全縣公職人員人均漲了300元后，財政上的錢就發的差不多了，不能再漲了，不然就沒有錢用來發展了。是啊，縣域內也要考慮分蛋糕與發展之間的均衡關系，不過總的來說，縣域經濟越發達，鄉鎮干部的工資也就越高。這也是上海、廣東、浙江、江蘇等發達省份鄉鎮干部工資要比修武高很多的秘密。而至于鄉鎮干部普遍反映晚上值班與節假日加班的問題，這個主要是因為當前修武乃至全國都處于快速發展期，快速發展必須會產生大量的矛盾，各種矛盾會并發疊加，一重矛盾還沒有來得及處理好，另一重矛盾又沖上來了，鄉鎮干部可以放假，但利益矛盾卻不能放假，說爆發就爆發了，而當前農村的利益矛盾問題離開了鄉鎮干部根本就無法解決，所以鄉鎮干部的值晚班和節假日加班成為了普遍現象。

關于晉升機會稀缺的問題，除了上面提到的，關系提拔、人情提拔和數字提拔等不合理的規則所誘致，還有就是國家管理的科層制結構的限制。現代國家的管理體制大多是科層制，是社會飛速發展，社會分工越來越細，組織規模不斷擴大的結果。科層制是權力依職能與職位分工和分層、以規則為管理主體的管理方式和組織體系。科層制的管理人員結構呈金字塔結構，越往上的職位，職數越少。就修武縣來看，只有縣委、縣政府、縣人大和縣政協的主要領導人是正處級干部，副處級也就是這四大家的其他班子成員，全縣有幾百名科級干部都想晉升處級干部；而副科級干部則有好幾百名甚至上千名，他們也都想晉升科級干部；而普通干部晉升副科級干部比例則是更大了。所以晉升機會稀缺本身就是常態，而不是鄉鎮干部的什么問題，如果將其當成一個問題來分析，勢必會誘發鄉鎮干部更多的不滿。如果只是從鄉鎮干部晉升來考慮他們工作的積極性，就無法達致目標。更為恰當的是，要培養鄉鎮干部的職業精神和職業品質，重構鄉鎮干部的精神需求，建構他們的職業行為標準。

關于權責不對等問題，上面提到鄉鎮只有做事的責任，缺少決策權和執法權，這一方面是因為前幾年機構改革，將七站八所上掛了，收歸縣各對應局委辦管理，鄉鎮就只剩下一個機關，和各村兩委一起做事情。還有另一重原因是國家正處于快速發展期，各地的發展狀況相當不均衡，各地的社會基礎也差民巨大，一刀切的政策制度很難在全國各地同等適用。同時，因為發展太快，各條塊又喜歡追求創新搞政績，這些創新可能本身就不符合實際，但是上面的條塊卻不管這些創新是成功還是失敗，并且很快又弄出新的創新，最終搞得是一重失敗的創新遮蓋了另一重失敗的創新成為了成功的經驗。但條塊只是命令鄉鎮這樣做那樣做，出了事就將責任推脫在鄉鎮頭上。這種狀況就容易滋生官僚主義和形式主義，就更加使鄉鎮的工作更容易脫離群眾利益，也更容易脫離符合實際，因此鄉鎮也要負更加不切實際的責任。

關于鄉鎮干部形象不斷矮化的問題，這有一個歷史過程，八九十年代，鄉鎮組織收皇糧，也要組織提供水利等基礎設施，并且很多事情安排村級組織去做，鄉鎮干部直面老百姓的時間并不多，鄉鎮干部對于普通老百姓而言，似乎還是一種遙遠的神秘的存在，所以大家都很羨慕。到了2000年左右，村級組織越來越難收取農業稅費，鄉村開始聯合行動來收取稅費，這樣老百姓漸漸認為是鄉鎮與村干部在一起欺負老百姓。而到取消農業稅費后，鄉村不再有收取農業稅費的任務了，并且常常將資源向下分配，應該說鄉鎮干部形象可以借此好轉。但是國家的快速發展，基礎設施建設，城市化建設，現代農業的發展和美麗鄉村建設，都與農村直接相關，都直接涉及群眾分享改革發展成果的問題，而在向農民分配這些利益時，有時候是不公平不公正，有時候是一些農民無理上訪鬧訪以尋求更多利益，也有時候是工作本身脫離了群眾的利益需求，工作方式不合情也不合理，雖然這些可能都只是少數，但是其擴散效應卻非常強，鄉鎮干部在老百姓的口碑中越來越差，最終以“惡”聞名。鄉鎮干部工作脫離實際一方面是上面的政策文件脫離了實際，另一方面鄉鎮干部也常常兩只眼睛都往上看，重服務上級，輕服務百姓，以致鄉鎮一級也產生了官僚主義和形式主義，也是害苦了百姓，弄壞了自己。

關于忽略了家庭和親人問題，是古亦有之的問題，雖然古語有“父母在，不遠游”的傳統，但在忠孝難以兩全時，總是偏向于先為國，再為家，舍小家顧大家。這已經成為了一種傳統，是深明大義所在。當前的鄉鎮干部雖然沒有歷史上岳飛等那種巨大的英雄氣概，但是他們在本鄉鎮來說，絕對算得上是精英，只要國家需要他們為本地的發展做出犧牲而忽略了家庭和親人時，他們舍小家顧大家的情懷即使淹沒于種種污名之中，也一樣是高尚的。因為國家快速發展，需要他們做出犧牲的時間太多了，以致不能常常盡孝，不能常常過完整的家庭生活，成為了鄉鎮干部生活一種常態。并且只要國家仍然處于快速發展期，鄉鎮干部就很難在國與家之間找到平衡，這種常態就很難改變。

關于缺乏成就感與存在感的問題，上面的五重困境是產生鄉鎮干部的成就感與存在感的結構性因素，此外還有鄉鎮干部自身的意識結構與現實發展不相符的問題，就是鄉鎮工作人員多數把自己當干部，當領導，而沒有將自己當公仆，但是鄉鎮工作性質卻越來越需要鄉鎮工作者將自己當仆人。鄉鎮作為最低一級政權，有三重職能，即統治、管理與服務的職能。統治是對破壞社會主義建設的敵對分子和危害人民生命財產安全的犯罪分子的專政，但這一職能多由公安機關執行，鄉鎮政府基本不用操心。鄉鎮要做的是管理與服務，當前的農村管理主要是維護良好的社會秩序，或者將無序建構得有序；而服務就是要為農民提供公共產品，就是要解決農民的燃眉之急，就是不斷簡化農民的辦事程序。管理和服務，特別是服務職能越來越重要，就要求鄉鎮工作者將自己更多地定位于公仆，定位于服務者。但是恰恰相反的是，即使經過了很長時間服務型政府建設，許多鄉鎮干部還是將自己定位于領導，定位于執行權力的人。所以，他們做的服務工作越多，就越沒有成就感和存在感。

可見，當前鄉鎮干部陷落的六重困境，層層困境都有不同的結構性原因。鄉鎮干部要想改變命運，改變前途，就得破解這些層層困境，就得從造成困境的結構性原因著手化解這些困境。但是中國太龐大了，現階段中國又處于快速發展的轉型期，很多物事還來不及形成穩態結構，就不得不隨著發展的潮流推陳出新了，再加上中國發展的非均衡性，東中西、南中北經濟社會條件都有很大差距，經濟社會基礎不同，常常一刀切的政策制度在一些地方可能是化解矛盾助推發展的內燃機，但在另一些地方卻可能會成為制造矛盾的罪魁禍首。也就是說，要想從國家政策制度層面拿出一攬子計劃來破解制約鄉鎮干部前途的六重困境，在目前階段沒有太大可能性。不過，從縣域層面到是可以做些改良性的功課。修武縣在破解這六重困境方面做了些嘗試，并且取得了一些實效，修武縣的鄉鎮干部的精神面貌已經有了較大的改變。

修武縣因其地理優勢比較突出，開車二十分鐘到焦作，一個小時到鄭州，招商引資效果比較明顯，入駐企業比較多，還有五A級云臺山風景區。修武2015年財政收入達到10個億，全縣人口僅有28萬，在焦作市的六個縣級市縣區中修武的鄉鎮干部的工資是最高的。修武已內部規定，鄉鎮干部中的女同志不用值晚班，所有鄉鎮干部節假日加班可以調休。修武無法改變科層制有期不同級別的職數安排，但是修武縣委郭書記明確表示，凡是找人來說情者，凡是想靠關系晉升的，都不提拔，提拔作用要向基層傾斜、向邊遠地區傾斜、向敢于擔當者傾斜，并且不再以GDP為衡量標準。這些做法改變了依據關系、人情等提拔的潛規則，也改變了過去高速度發展的數字提拔的明規則，給真正愿意做事、善于做實事和敢于擔當的鄉鎮干部更多機會。

修武大力破除官僚主義和形式主義，不斷精簡會議，我們在調研時，參加了一個縣鄉村三級五六百人的“2016年第一季度解決難題隱患和建議工作會議”。縣委郭書記說，這個半天的會議是將六個重要會議一起召開，要將干部的精力從繁雜的會議中解放出來，多謀劃鄉鎮地方的發展。并且縣一級大力精簡檢查評比，讓鄉鎮干部真正將精力用于考慮和實施本鄉鎮區域內的發展和建設問題，真正做出符合實際的發展政績。此外修武很少動用“一票否決”制，除非省市特別要求，因為“一票否決”的常常是權責不對等，鄉鎮很難辦的事務，這很是傷害鄉鎮干部的感情。周莊鎮薛書記說，免職多了，大家也就無所謂了。她還說，我認真做好工作，只要不是自己存心犯錯，即使出了問題，我相信縣委縣政府會給我一個好的交待。修武持續開展以“民心導向”為核心的黨建活動，來提升縣鄉干部的整體形象。黨建活動表現在黨員佩戴黨徽、每月重溫入黨誓詞、給黨員家訂上黨員戶標識牌等，這從儀式上亮明黨員身份，主動接受群眾監督，在這種情況下，黨員也會顧及面子，而不斷約束自己的行為。此外，還搞黨員聯系群眾全覆蓋，讓每一位黨員聯系15戶群眾，主要是向群眾宣傳一些政策，幫助群眾解決一些實際問題。并且明確提出黨要解決公共服務“最后一百米”問題，使群眾直接感受到黨關懷。只要真正解決了群眾的實際問題，增進了群眾的實際利益，黨員在群眾中的形象自然會好起來。

修武縣對于全縣的黨員干部長期忙于工作而無暇顧及家庭和親人，從組織的角度進行了關懷。比如，在黨員干部的父母生病時，組織會出面看望慰問；縣委郭書記親自為敢于擔當人物的孩子上親子教育課，讓孩子們知道他們的父母在修武是一位熱愛工作勇于擔當的英雄人物；縣委為敢于擔當人物的父母寫一封信，由縣委書記親自送到家中表示慰問和感謝；等等。這些看似很小的事情，但是體現了對干部家人的尊重，體現了對家人長期支持干部工作的感謝，也表達了對干部長期忙于工作而未能履行家庭責任的彌補。總之，組織關懷很是溫暖干部家屬的心靈，對干部的工作也更為理解和支持了。修武縣的上述做法，工資相對于同級縣級地區要高、晉升以真正的工作業績為衡量標準、盡量破除官僚主義形式主義束縛和少追究鄉鎮的責任、以黨建來重塑黨員干部形象和從組織的角度將干部的工作與對家人的關懷相關聯，事實上也重建了鄉鎮干部的成就感與存在感，使鄉鎮干部對自己的工作多了幾重信心，也多了幾份責任感和使命感。

修武縣的做法確實在一定程度上改變了鄉鎮干部工作生活的樣態。但是從上述觀之，鄉鎮干部的前途掌握在國家、縣鄉、鄉鎮干部個體和村莊社會手中，這四個主體本身是相互影響的。那么在此基礎上，我們可以形成一個理解鄉鎮干部前途的邏輯：鄉鎮干部認真努力完成本職工作，真正關照老百姓福祉，改善在村莊社會中的口碑和形象，提高縣鄉經濟發展水平，維護農村社會的穩定，就為國家轉型發展創造了條件，國家能夠順利完成從中國制造向中國創造大轉折的任務，進而可以到2050年達到中等發達國家水平，實現偉大復興中國夢，到那時中國發展比較均衡，全國鄉鎮干部的工資待遇也會差不多，種種導致鄉鎮干部陷入困境的結構性因素也不復存在，鄉鎮干部也就走出了六重困境。從這個意義上而言，鄉鎮干部的前途實際上是掌握在自己手中。當然，這里講的鄉鎮干部是群體意義上的鄉鎮干部，是具有地區差異性的鄉鎮干部，鄉鎮干部個體的命運鑲嵌在這個群體之上，群體的命運又與中國是否能夠向創造型國家發展緊密相關，而國家的轉型又需要鄉鎮干部來創造經濟社會條件。這可能就是思考鄉鎮干部前途的內在邏輯。