原標(biāo)題：中國(guó)農(nóng)村村民自治:何種民主？何以民主？
一、質(zhì)疑與肯定：關(guān)于村民自治實(shí)踐的爭(zhēng)論
自1982年《憲法》正式確認(rèn)村委會(huì)是中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的群眾性自治組織以來(lái)，村民自治作為基層群眾自治制度的一種表現(xiàn)形式，在中國(guó)已經(jīng)存在了三十多年。伴隨著村民自治在廣大農(nóng)村地區(qū)如火如荼地推進(jìn)，各界關(guān)于村民自治實(shí)踐成效的爭(zhēng)論也從未停止過(guò)。尤其是上世紀(jì)90年代以來(lái)，村民自治的潛在價(jià)值被發(fā)現(xiàn)，村民自治制度的發(fā)展得到了來(lái)自國(guó)家高層的支持和海內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。針對(duì)村民自治在具體實(shí)踐中出現(xiàn)的各種治理問(wèn)題、選舉亂象、政治效應(yīng)，不同的學(xué)者基于不同角度和立場(chǎng)進(jìn)行了分析，形成了不同的觀點(diǎn)。
一類觀點(diǎn)，可以稱為“質(zhì)疑派”。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者，對(duì)村民自治的質(zhì)疑大多集中在兩個(gè)方面：一是針對(duì)村民自治的制度合理性。在有關(guān)西方現(xiàn)代民主發(fā)生的傳統(tǒng)理論中，農(nóng)民群體并沒(méi)有占據(jù)一席之地。相反，民主的萌芽總是誕生在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展的市民社會(huì)。農(nóng)村地區(qū)由于缺少?gòu)?qiáng)烈的民主需求，往往是在市民社會(huì)的帶動(dòng)之下逐步實(shí)現(xiàn)民主化。如果反其道而行之，將農(nóng)村社會(huì)視為民主化進(jìn)程的出發(fā)點(diǎn)，難免會(huì)遇見(jiàn)各種阻礙和困境。[1]從現(xiàn)代化理論出發(fā)，處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)需要依靠從農(nóng)村社會(huì)汲取大量的資源以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的高度工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。在這種權(quán)力高度集中的體制下，國(guó)家真實(shí)的期望是對(duì)農(nóng)村深入地控制而非賦予農(nóng)民以自治權(quán)。在具體的實(shí)施過(guò)程中也可以發(fā)現(xiàn)，村民自治有著兩套組織邏輯。[2]一者是自上而下的黨的領(lǐng)導(dǎo)，一者是自下而上選舉產(chǎn)生的村委會(huì)。鄉(xiāng)村變成了二元的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，也給了政府干預(yù)鄉(xiāng)村公共生活的機(jī)會(huì)。政府可以借“堅(jiān)持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)”這種“排他性權(quán)力”來(lái)對(duì)抗“村民自治性”，結(jié)果是政府加強(qiáng)了對(duì)村莊的控制，陷入了內(nèi)卷化處境。[3]此外，也有一些學(xué)者認(rèn)為，長(zhǎng)久以來(lái)的權(quán)威型統(tǒng)治傳統(tǒng)可能會(huì)使得農(nóng)村社會(huì)缺乏民主制度發(fā)展的資源和能力。[4]在農(nóng)村貿(mào)然推行的民主自治制度可能只是空中樓閣，難以見(jiàn)效。從社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，改革開(kāi)放之后，農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)的秩序均衡遭到破壞，不適當(dāng)?shù)恼胃母锊僮骺赡芨菀滓l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。[5]尤其是近年來(lái)，城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村出現(xiàn)了外出務(wù)工人口激增、人才外流嚴(yán)重等現(xiàn)象，對(duì)村民自治制度造成了新的沖擊。[6]二是對(duì)村民自治制度治理成效的疑慮。村民自治制度在理想制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作之間、制度建設(shè)的初衷與實(shí)際成效之間，均存在巨大的差距。有官員甚至認(rèn)為，村民自治制度反而給基層農(nóng)村帶來(lái)了混亂，村委會(huì)和黨支部之間存在權(quán)力糾葛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間存在利益矛盾。[7]事實(shí)上，村民自治制度在實(shí)踐比較好的農(nóng)村，確實(shí)取得了保障農(nóng)民權(quán)利和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村有效治理的成果。但在一些農(nóng)村，村民自治實(shí)踐的結(jié)果并不理想，選舉程序不規(guī)范，賄選現(xiàn)象頻發(fā)；村干部掌握著集體事務(wù)的決策權(quán)，村民會(huì)議淪為形式；村民自治章程不被村民所了解，更沒(méi)有起到制約村干部的作用；村務(wù)公開(kāi)不徹底，出現(xiàn)村干部壟斷權(quán)力的現(xiàn)狀。這些負(fù)面現(xiàn)象的普遍存在是“懷疑派”立論的事實(shí)依據(jù)。
另一類觀點(diǎn)，可以稱為“肯定派”。持這一觀點(diǎn)的人認(rèn)為，看待村民自治的實(shí)踐，需要結(jié)合其時(shí)代背景和社會(huì)環(huán)境，樂(lè)觀地看待村民自治發(fā)展中存在的各種難題。其中以華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院近幾年的研究取向?yàn)榇怼Ｋ麄儚?qiáng)調(diào)，自治和村民自治的內(nèi)在價(jià)值，決定了村民自治需要在不斷實(shí)踐之中發(fā)現(xiàn)治理鄉(xiāng)村的有效形式。[8]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)后，農(nóng)民自我管理的自主性和積極性被激發(fā)出來(lái)。國(guó)家可以依靠村莊內(nèi)部自生力量以實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的低成本組織和治理。通過(guò)自治的形式賦予農(nóng)民政治主體的地位和民主權(quán)利，將農(nóng)民納入到國(guó)家政治之中，培養(yǎng)農(nóng)民參與公共事務(wù)的能力，為民主政治發(fā)展創(chuàng)造條件。從社會(huì)基礎(chǔ)視角來(lái)看，村民自治尚有其實(shí)現(xiàn)的利益基礎(chǔ)、空間基礎(chǔ)、心理基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)以及主體基礎(chǔ)。[9]特別是在有著較強(qiáng)地緣、血緣、文化以及利益相關(guān)聯(lián)的自然村，有著推行自治制度的土壤。將自然村視為自治的有效單元，可以使“村民自治有名無(wú)實(shí)”的現(xiàn)狀有所改觀。[10]其中，“兩級(jí)村民自治”在一些鄉(xiāng)村的推行取得了比較好的效果。一方面，村民參與村集體事務(wù)有了動(dòng)力和現(xiàn)實(shí)可能；另一方面，也給村干部形成了壓力，迫使他們必須在鄉(xiāng)村公共生活中有所作為。[11]針對(duì)“鄉(xiāng)政村治”體制的困境，有學(xué)者提出，要尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的良性互動(dòng)，明確各自的職能、職責(zé)和權(quán)限，構(gòu)筑有效良性的互動(dòng)機(jī)制。[12]在合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治權(quán)限的基礎(chǔ)之上，發(fā)揮村民自治的作用。從民主鞏固的視角出發(fā)，民主競(jìng)選的規(guī)則被鄉(xiāng)村社會(huì)精英接受，村民自治中的制度規(guī)則逐漸完善，良性的民主效能感讓村民對(duì)民主自治有著充分的熱情，農(nóng)民的權(quán)利得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的保障。[13]盡管村民自治也存在制度困境、深化乏力、支持性環(huán)境短缺等問(wèn)題，但村民自治依然有發(fā)揮作用的空間。
二、民主：審視村民自治的一個(gè)維度
針對(duì)村民自治制度的民主屬性，諸多學(xué)者從不同的角度做出了闡釋。從國(guó)家建構(gòu)的維度看，現(xiàn)代化國(guó)家的重要目標(biāo)是將各種社會(huì)勢(shì)力納入到治理體系之中。在中國(guó)就體現(xiàn)為對(duì)占人口多數(shù)的農(nóng)民群體的吸納。在人民公社體制下，權(quán)力過(guò)分集中遏制了村民真實(shí)的自主性。村民自治制度通過(guò)給每個(gè)農(nóng)民提供參與治理公共事務(wù)的機(jī)會(huì)迅速得到了廣泛的認(rèn)同和推行。村民以村民委員會(huì)的形式被重新組織起來(lái)，突顯了村民在農(nóng)村作為政治生活主體的地位。村民自治將分散的農(nóng)民吸納到國(guó)家體制中來(lái)，并以此建立對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。[14]從村莊治理的維度看，村民自治是村公社解體之后，國(guó)家為了解決組織管理癱瘓、干群關(guān)系緊張等問(wèn)題，自上而下推行的一種民主制度。國(guó)外學(xué)界對(duì)中國(guó)村民自治的研究可歸納為三種主要理論路徑，分別是自由民主路徑、權(quán)威主義路徑、發(fā)展主義路徑。[15]自由民主理論將村民自治視作公民社會(huì)崛起的發(fā)端，從而會(huì)導(dǎo)致村莊以及更大范圍的政治重構(gòu)。但這種理論往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)的角色，忽略了權(quán)威國(guó)家之于村莊治理的影響。對(duì)自由民主理論持批評(píng)態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，自上而下的國(guó)家權(quán)威仍然在事實(shí)上操縱著村莊的選舉和治理。但這種權(quán)威主義的研究路徑又忽視了農(nóng)民個(gè)體的參與和能動(dòng)作用，將選舉產(chǎn)生的村委會(huì)視為國(guó)家權(quán)力的分支。發(fā)展主義路徑視經(jīng)濟(jì)發(fā)展為左右村民自治建設(shè)的主要?jiǎng)右颉５聦?shí)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)對(duì)村民自治有影響，但是某些社會(huì)因素可能會(huì)更多地介入政治過(guò)程。不可否認(rèn)的是，村民自治終究是具有民主性和自治性色彩的基層自治制度。但問(wèn)題在于，這種民主性與自治性，在村民自治的整個(gè)制度框架和實(shí)際運(yùn)作中占據(jù)了多大比重？發(fā)揮著何種作用？我們應(yīng)當(dāng)用怎樣一種民主理論來(lái)剖析村民自治制度及其實(shí)踐？
實(shí)際上，如果我們從民主最初的本義來(lái)看，所謂“民主”即意味著“人民的統(tǒng)治”，也就是說(shuō)由人民來(lái)管理自己的事務(wù)。[16]“民主”一詞可以追溯到古希臘時(shí)代，古希臘人將“人民”與“權(quán)力”，結(jié)合成“民主”一詞，意為“人民的權(quán)力”“多數(shù)人的統(tǒng)治”。公元前6世紀(jì)，古希臘雅典城邦在經(jīng)歷梭倫改革和克里斯提尼改革之后確立直接民主制，通過(guò)輪流執(zhí)政和抽簽選舉的方式盡可能地讓城邦里所有成年男性公民都可以參與城邦事務(wù)的管理。需要指出的是，成年男性公民并不包括當(dāng)時(shí)占人口多數(shù)的奴隸。雅典城邦民主確有其不足之處，但“人民的統(tǒng)治”奠定了民主最基本的含義，為后世民主內(nèi)涵和外延的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。對(duì)于現(xiàn)代民族國(guó)家而言，由于其人口眾多、幅員遼闊，間接民主遂成為發(fā)達(dá)民主國(guó)家采取的主流形式。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在談及民主時(shí)，也常常將民主視為“代議制民主”。[17]事實(shí)上，由于代議制民主排斥了普通公民直接參與政治的機(jī)會(huì)而被詬病為“選主”的民主。直接民主強(qiáng)調(diào)所有公民都直接參與國(guó)家事務(wù)的討論和管理，這在現(xiàn)代國(guó)家確實(shí)不可行，但代議制民主又存在只代表少數(shù)人利益的政治風(fēng)險(xiǎn)。于是，參與式民主在此基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)恢復(fù)參與在民主中的核心地位，強(qiáng)調(diào)公民身份的重塑。在宏觀層次上贊同代議制，在微觀層次上認(rèn)為可以泛化公共領(lǐng)域，鼓勵(lì)公民在“非政治領(lǐng)域”的積極參與，從而形成多層次、非國(guó)家中心主義的公民參與網(wǎng)絡(luò)，并最終建立起“參與性社會(huì)。”[18]不可否認(rèn)，民主對(duì)于當(dāng)今社會(huì)而言是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的概念。為理解民主在中國(guó)的發(fā)展，我們不能局限于某一理論模式，而是需要結(jié)合中國(guó)實(shí)際。基于以上考察，民主以“公民參與”作為其精神內(nèi)涵，以實(shí)現(xiàn)治理作為其目標(biāo)導(dǎo)向。民主的實(shí)現(xiàn)需要組織和制度為基礎(chǔ)，為民意的傳達(dá)提供渠道。民主的運(yùn)轉(zhuǎn)需要有憲法和法律的保障，以限制政府和避免多數(shù)人暴政。
具體到中國(guó)，當(dāng)前中國(guó)的政治體系是呈雙重結(jié)構(gòu)的，一是以人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度為主干的國(guó)家民主，一是以公民參與和群眾自治為理念的社會(huì)民主。[19]不可忽視的是，圍繞村民自治的實(shí)踐和發(fā)展前景，單從前述的宏觀民主概念出發(fā)是不夠全面的。從社會(huì)民主的范疇以及村民與國(guó)家民主之間的關(guān)系出發(fā)思考村民自治的民主屬性，可能會(huì)更為準(zhǔn)確。國(guó)家民主作為一種宏觀層面的民主理念，它旨在利用國(guó)家強(qiáng)制力建立起支撐整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系運(yùn)作的民主制度，并通過(guò)法律、法規(guī)和政策文件的方式來(lái)保證公民參與公共事務(wù)有基本的組織方式、組織結(jié)構(gòu)以及組織程序。[20]國(guó)家層面上民主制度的缺失，伴隨而來(lái)的將會(huì)是政權(quán)合法性衰退、國(guó)家汲取能力的弱化以及整個(gè)國(guó)家治理效力的下降。另一方面，社會(huì)民主可以看作是整個(gè)國(guó)家民主寬泛意義上的一部分，即處在政權(quán)組織末梢的鄉(xiāng)村、市區(qū)街道以民主的方式自我管理、自我教育和自我服務(wù)。同時(shí)，它可以作為狹義的國(guó)家權(quán)力民主的有利補(bǔ)充，是協(xié)調(diào)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系、提高國(guó)家治理能力以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要路徑，更構(gòu)成國(guó)家權(quán)力體系民主運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)基礎(chǔ)。在當(dāng)代社會(huì)，國(guó)家與社會(huì)之間的二元邊界不斷淡化，呈現(xiàn)出逐漸融合的趨勢(shì)，社會(huì)民主與國(guó)家民主之間必然會(huì)以某種形式產(chǎn)生銜接和互動(dòng)。市民社會(huì)和政治國(guó)家展開(kāi)互動(dòng)，二者相互交錯(cuò)，作為市民社會(huì)成員和政治國(guó)家成員的公民，均具有相同的身份。[21]社會(huì)民主通過(guò)承擔(dān)基層治理的功能、培育基層公民意識(shí)，從而滋養(yǎng)著國(guó)家民主的發(fā)展；國(guó)家民主通過(guò)為社會(huì)民主的發(fā)展提供制度后盾，促進(jìn)著社會(huì)自治力量的生長(zhǎng)。
總而言之，從民主的角度看，村民自治在政治層級(jí)上處于政權(quán)組織的底端，其出發(fā)點(diǎn)是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的有效治理，在組織方式上采取直接選舉，決策方式是村民（或村民代表）共同商議，它首先是社會(huì)民主的一種形式。但是，作為社會(huì)民主的村民自治與國(guó)家民主之間，畢竟存在著復(fù)雜的銜接和溝通，村民一方面可以以“公民”的身份對(duì)政治領(lǐng)域提出意見(jiàn)和批評(píng)，以形成對(duì)公共權(quán)力的制約；另一方面作為基層自治社會(huì)成員的村民，可以要求對(duì)自治權(quán)的保護(hù)，防止國(guó)家權(quán)力對(duì)村民自治區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的干涉。對(duì)村民自治的研究，必然要求我們正視兩者之間互相融合又有所分離的政治現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而準(zhǔn)確把握村民自治的本質(zhì)和前景。
三、民主與治理：界定村民自治屬性的兩個(gè)維度
村民自治內(nèi)涵基層民主的屬性，但并不意味著它可以一勞永逸地解決鄉(xiāng)村治理的基本問(wèn)題。但我們也不能說(shuō)，村民自治只是一種形式化的民主，它沒(méi)有給中國(guó)的民主化發(fā)展帶來(lái)新氣息。我們可以從基層自治與國(guó)家權(quán)力體系之間的關(guān)系出發(fā)，結(jié)合村民自治三十余年的發(fā)展，對(duì)其民主屬性予以科學(xué)定位。
（一）從基層自治與國(guó)家權(quán)力體系之間的關(guān)系看
村民自治具有民主的屬性，但不能簡(jiǎn)單地等同于民主。民主有國(guó)家形態(tài)和社會(huì)形態(tài)的劃分。村民自治作為社會(huì)形態(tài)的民主，是廣義上國(guó)家形態(tài)民主的一種附屬。以民主作為衡量國(guó)家治理體系的變量，從宏觀國(guó)家權(quán)力和基層自治之間的關(guān)系看，人類至今的政治體系大致可以分為四種模式：
第一種，即國(guó)家權(quán)力體系和基層社會(huì)均依自由民主的原則來(lái)架構(gòu)，其中以歐美先發(fā)民主國(guó)家為代表。在國(guó)家層面，以選舉制作為民主政治的基礎(chǔ)，以多黨競(jìng)爭(zhēng)為特征，以選舉產(chǎn)生的議會(huì)掌握立法權(quán)，以憲法作為民主制度運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。在基層社會(huì)，不僅地方政府享有法律規(guī)定下充分的自主權(quán)，而且有著發(fā)育良好的市民社會(huì)作為民主政治的實(shí)踐基礎(chǔ)。以美國(guó)為例，市政府的設(shè)立由居民自愿申請(qǐng)，經(jīng)州特許成立。每個(gè)城市的憲章由選民選舉通過(guò)，作為城市管理的依據(jù)，并可由當(dāng)?shù)毓窠o予修正。當(dāng)?shù)剡x民可以參與地方政府的日常決策，旁聽(tīng)地方政府會(huì)議并發(fā)表意見(jiàn)。
第二種，國(guó)家權(quán)力體系按照民主原則建立，但是基層社會(huì)采取了一種非民主形式的自治，這種類型的治理體系以臺(tái)灣地區(qū)、東南亞部分國(guó)家以及剛剛建立起民主制度的非洲部分國(guó)家為代表。盡管國(guó)家層面構(gòu)建了議會(huì)、選舉等形式的民主機(jī)制，但是國(guó)家權(quán)力存在運(yùn)行的邊界，不能夠無(wú)故干預(yù)基層社會(huì)內(nèi)部的治理過(guò)程；更重要的是，基層社會(huì)內(nèi)部的治理過(guò)程并非完全依照現(xiàn)代民主原則，而是保留著諸多的傳統(tǒng)要素。基層社區(qū)有對(duì)本區(qū)域范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行自我管理的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織自治的基本職能；基層社會(huì)也必須要遵照國(guó)家法律的規(guī)定，在國(guó)家的法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)自治。以新加坡為例，聯(lián)合團(tuán)體作為一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家的組織，肩負(fù)基層社會(huì)管理的職能。每個(gè)社區(qū)基層組織作為聯(lián)合團(tuán)體成員必須接受聯(lián)合團(tuán)體的制度化管理。國(guó)家可以通過(guò)對(duì)聯(lián)合團(tuán)體的資金控制而實(shí)現(xiàn)與基層社會(huì)的聯(lián)系，但并不能直接干預(yù)基層的治理。[22]然而，這種民主運(yùn)轉(zhuǎn)模式在缺乏社會(huì)基礎(chǔ)的非洲國(guó)家，已經(jīng)搭建起來(lái)的民主框架如果不能實(shí)現(xiàn)良好的轉(zhuǎn)型，帶來(lái)的就會(huì)是整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系的垮塌。
第三種，國(guó)家權(quán)力體系和基層社會(huì)都沒(méi)有采取民主的原則運(yùn)轉(zhuǎn)。以中華帝制時(shí)代為典型代表，在國(guó)家權(quán)力體系上形成以皇權(quán)為中心，自上而下層層任命的官僚體制；在社會(huì)基層是非民主的自治模式。在傳統(tǒng)帝制時(shí)代，國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置最低一級(jí)是縣級(jí)，正式的國(guó)家權(quán)力難以深入到社會(huì)底層進(jìn)行深入全面的管理控制。對(duì)于社會(huì)基層的管理包括稅收、勞役、征兵、教化以及治安等職能，就依賴于當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)老、鄉(xiāng)紳、保長(zhǎng)這些具有一定社會(huì)地位或社會(huì)威望的人。基層社會(huì)管理者的權(quán)力來(lái)源，多是宗族勢(shì)力的支持和國(guó)家統(tǒng)治者的默認(rèn)。基層治理秉承的，是建立在宗族倫理和差序原則之上的自我管理而非民主管理。
第四種，則是中國(guó)特色的社會(huì)主義民主體系。在中國(guó)，國(guó)家的權(quán)力體系是按照民主的原則設(shè)計(jì)的，即在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以人民代表大會(huì)作為人民行使權(quán)力的制度保障，以多黨合作與政治協(xié)商制度團(tuán)結(jié)民主黨派和民主人士，以民主集中制作為原則，以民主和專政的結(jié)合作為補(bǔ)充，這樣一種國(guó)家權(quán)力運(yùn)作模式。[23]不能否認(rèn)的是，這種借鑒了西方民主思想，并基于中國(guó)國(guó)情設(shè)置的民主制度在實(shí)際運(yùn)作上難免存在違背民主原則的現(xiàn)象，民主制度建設(shè)的初衷沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，當(dāng)我們把眼光聚焦于中國(guó)基層社會(huì)，自1982年以來(lái)，在中國(guó)大陸地區(qū)廣大的農(nóng)村采取的是“一人一票”的直接選舉。不少海內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為，在基層社會(huì)的政治改革給中國(guó)帶來(lái)了民主發(fā)展的契機(jī)，可以從農(nóng)村出發(fā)向上層推進(jìn)中國(guó)的民主化。但事實(shí)上，國(guó)家《憲法》規(guī)定，基層的鄉(xiāng)長(zhǎng)和鎮(zhèn)長(zhǎng)都只能經(jīng)由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生。在這樣的制度框架之下，中國(guó)的基層民主自治并不影響國(guó)家權(quán)力體系的現(xiàn)有運(yùn)轉(zhuǎn)原則，更不會(huì)實(shí)現(xiàn)自下而上逐層推進(jìn)的民主改革。
一方面從基層自治的角度看，直接平等的選舉制度是村民參與公共生活的基礎(chǔ)，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議是村民決策權(quán)的體現(xiàn)，村規(guī)民約、村民自治章程作為村民自我管理的保障，村務(wù)公開(kāi)、群眾評(píng)議是村民監(jiān)督的體現(xiàn)。村民自治制度無(wú)疑是具有基礎(chǔ)性和社會(huì)性的民主制度。另一方面，從其與國(guó)家權(quán)力體系互動(dòng)的角度看，村民自治由于承擔(dān)著農(nóng)村基層的治理職能，必然與國(guó)家權(quán)力體系存在一定程度的溝通，但是村民自治的社會(huì)民主屬性決定了它對(duì)國(guó)家層面的民主制度改革難以形成引導(dǎo)作用。
（二）從村民自治的發(fā)展歷程來(lái)看
村民自治制度的發(fā)生是為滿足國(guó)家重建鄉(xiāng)村秩序的訴求，最終是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)優(yōu)良治理的目標(biāo)。回溯其三十多年的發(fā)展歷程，可以幫助我們合理定位和客觀審視村民自治。
1.1979-1982：填充分田到戶后鄉(xiāng)村地區(qū)的治理真空
中國(guó)基層民主可以說(shuō)是農(nóng)村改革開(kāi)放政策的意外結(jié)果。自1979年起，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)的推行，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。人民公社逐漸喪失了對(duì)農(nóng)民的約束力，鄉(xiāng)村社會(huì)面臨組織管理上的缺位。一方面，國(guó)家與社會(huì)間組織鏈條的斷裂造成了對(duì)統(tǒng)治能力的極大削弱，國(guó)家失去了與農(nóng)民直接聯(lián)系的管道；另一方面，法理型公共權(quán)威的喪失導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)的嚴(yán)重失序。[24]無(wú)論是當(dāng)時(shí)的黨和政府，還是基層農(nóng)民都產(chǎn)生了重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的需要。
同年，在廣西省宜山縣合寨村下屬的兩個(gè)自然村果地村和果作村，為了給村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境，緩解村莊治理上的壓力，村民們率先自發(fā)嘗試組成村委會(huì)，結(jié)成村規(guī)民約。兩村經(jīng)歷自發(fā)選舉成立組織之后，不僅原先村子里存在的亂砍濫伐、偷盜頻發(fā)等問(wèn)題得到了解決，村委會(huì)還組織修建碼頭、機(jī)耕路，解決了用電問(wèn)題。合寨村的這一做法很快引起了宜山縣所在河池地委的高度重視，河池地委書(shū)記派專人前往調(diào)查并肯定了這一做法。隨后，村民委員會(huì)這種組織形式在宜山全縣廣泛推行。1981年6月20號(hào)，廣西區(qū)農(nóng)委某干部的調(diào)研報(bào)告引起了彭真等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的高度關(guān)注，并專門派人到宜山調(diào)查。隨后，全國(guó)人大和民政部也組織了專門的實(shí)地調(diào)查。[25]1982年8月，中共中央36號(hào)文件指出，近年有些地方建立的村民委員會(huì)是“群眾性自治組織”，并要求各地“有計(jì)劃地進(jìn)行建立村民（或鄉(xiāng)民）委員會(huì)試點(diǎn)”。1982年底，村民委員會(huì)正式載入憲法第111條，并強(qiáng)調(diào)村民委員會(huì)的群眾自治組織性質(zhì)。
村民自治是農(nóng)民基于現(xiàn)實(shí)需要而創(chuàng)設(shè)的一種制度，被中央領(lǐng)導(dǎo)人和機(jī)構(gòu)認(rèn)可并肯定下來(lái)。這一時(shí)期村民自治制度的主要屬性是實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，目的是為了化解村民與村干部之間的矛盾，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，維護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序，保障農(nóng)民日常生活和財(cái)產(chǎn)安全。但是，村民自治是黨和國(guó)家組織基層社會(huì)的一種方式，與國(guó)家政權(quán)沒(méi)有直接掛鉤，這一制度自設(shè)計(jì)開(kāi)始就內(nèi)含社會(huì)民主的性質(zhì)。村委會(huì)不是國(guó)家的一級(jí)政權(quán)，也不是基層政府的派出機(jī)構(gòu)，獨(dú)立享有鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)的決定權(quán)和支配權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系”，不能隨意干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事。在這種制度設(shè)計(jì)下，國(guó)家權(quán)力撤離了基層鄉(xiāng)村，村委會(huì)權(quán)力源自于自下而上的農(nóng)民選舉，厘清了國(guó)家行政管理與村委會(huì)組織的邊界。
2.1982-1989：被政治體制改革遮蔽的基層民主
村民委員會(huì)被載入憲法的最初兩年里，學(xué)界和官方的關(guān)注熱度并不高。這一時(shí)期，“文革”的慘痛教訓(xùn)讓人們記憶猶新，人們普遍認(rèn)識(shí)到“舊體制”權(quán)力過(guò)于集中的弊病需要改變，國(guó)家對(duì)外開(kāi)放和全球化的發(fā)展也要求原有的政治體制做出適時(shí)調(diào)整。因此，當(dāng)時(shí)國(guó)家面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題是政治體制改革走向，黨政分開(kāi)和政府機(jī)構(gòu)改革成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。另一方面，村民自治在實(shí)踐中也遭遇了瓶頸，很多地方將村委會(huì)視作生產(chǎn)隊(duì)的一種替代，限制了村委會(huì)的自治功能。直至1987年11月24日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)了《村委會(huì)組織法（試行）》（自1988年6月1日起試行）之后，此制度及其實(shí)踐才得到一定的關(guān)注。由于《村委會(huì)組織法（試行）》肯定了村委會(huì)的民主選舉，民政部的官員充分動(dòng)員地方政府和社會(huì)各界支持，并采用多種方式保障村莊選舉的推行。民政部的做法促進(jìn)了公開(kāi)、平等的民主精神在選舉中的傳播，保障了農(nóng)民的民主權(quán)利，激發(fā)了他們政治參與和自我管理的熱情。但是，20世紀(jì)80年代末期政治事件的發(fā)生，使村民自治被視作資產(chǎn)階級(jí)自由化的產(chǎn)物而一度受到抑制。幸運(yùn)的是，在國(guó)家高層領(lǐng)導(dǎo)的支持和民政部的積極推動(dòng)下，村民自治制度得以保存和發(fā)展。
總結(jié)這一時(shí)期，1987年的《村委會(huì)組織法（試行）》對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、組織機(jī)構(gòu)和工作方式以及村民會(huì)議的權(quán)力和組織形式等作了詳細(xì)的規(guī)定，村民自治的民主屬性也得以展現(xiàn)。村民委員會(huì)作為基層自治性組織，其成員由村民直接選舉產(chǎn)生、罷免或補(bǔ)選。村民會(huì)議由年滿18周歲以上的村民組成，對(duì)涉及村民共同利益的事務(wù)享有決定權(quán)。村委會(huì)經(jīng)辦的公共事務(wù)，項(xiàng)目費(fèi)用應(yīng)當(dāng)公開(kāi)并接受村民監(jiān)督。通過(guò)建立起規(guī)范的民主規(guī)則和民主程序，村民自治有了制度和法律的保障。村民有了能夠維護(hù)自己利益的武器和表達(dá)自己利益的途徑，民主原則被賦予了實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。不過(guò)，這些基層民主的具體要求，顯然被當(dāng)時(shí)宏大的政治體制改革聲浪掩蓋了。村民自治的民主屬性雖然得到初步強(qiáng)調(diào)，但畢竟未被人們充分重視到。
3.1990-1998：村民自治民主屬性的高揚(yáng)時(shí)期
1990年8月，全國(guó)村級(jí)建設(shè)組織座談會(huì)在山東省萊西縣召開(kāi)，主管的宋平強(qiáng)調(diào)：對(duì)《村委會(huì)組織法》不要再爭(zhēng)論下去了，應(yīng)該去實(shí)行。隨后，民政部根據(jù)此次會(huì)議的精神于1990年9月發(fā)出了《關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知》，對(duì)村民自治示范活動(dòng)的基本內(nèi)容作出具體規(guī)定，計(jì)劃用10年時(shí)間在全國(guó)鋪開(kāi)。村民自治的民主屬性在這一時(shí)期受到國(guó)家機(jī)關(guān)的高度關(guān)注，這就為村民自治的發(fā)展提供了有利的外部環(huán)境。需要補(bǔ)充的是，20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于東歐劇變和蘇聯(lián)解體等政治事件的影響，黨和政府對(duì)政治體制改革變得尤其謹(jǐn)慎。但是，政治體制改革又必須有所推進(jìn)，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)。正是這個(gè)原因，政治風(fēng)險(xiǎn)較小的村民自治才成為官方改革的突破口，其民主價(jià)值也逐漸得到重視和宣揚(yáng)。
從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，一方面，國(guó)內(nèi)社會(huì)“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，同時(shí)全社會(huì)再度呼喚民主政治建設(shè)，村民自治被賦予了加強(qiáng)和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及為政治改革提供經(jīng)驗(yàn)的使命。[26]另一方面，國(guó)際社會(huì)，尤其是西方學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)農(nóng)村民主的極大關(guān)注，讓中央政府認(rèn)識(shí)到村民自治是改善國(guó)家形象的有力武器。面對(duì)來(lái)自國(guó)際輿論針對(duì)中國(guó)政府無(wú)人權(quán)和專制化的批判，村民自治制度成為了政治改革的樣板。官方通過(guò)推進(jìn)以競(jìng)爭(zhēng)性選舉為標(biāo)志的村民自治制度，來(lái)證實(shí)我國(guó)對(duì)于國(guó)際社會(huì)的民主化承諾。曾任中央書(shū)記處書(shū)記、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)的閻明復(fù)就曾說(shuō)過(guò)：“梨樹(shù)縣的事跡（村委會(huì)‘海選’）已經(jīng)得到了國(guó)際上的廣泛認(rèn)可……它對(duì)我們回?fù)粑鞣皆g毀中國(guó)人權(quán)狀況的問(wèn)題提供了有力的證據(jù)。”[27]這一時(shí)期，民政部門利用國(guó)內(nèi)外的資源為村民自治深入發(fā)展提供條件和后盾，地方政府也積極引導(dǎo)農(nóng)民結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展基層自治。民政部在結(jié)合村民自治示范活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，于1994年首次提出了“民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策、民主管理”四項(xiàng)民主制度，強(qiáng)化了村民自治制度的規(guī)范性。[28]在這樣的背景下，海外的學(xué)者和觀察家對(duì)中國(guó)村民自治制度抱有一種樂(lè)觀的期許。至1998年11月4日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第5次會(huì)議通過(guò)《村委會(huì)組織法》，村民自治制度的發(fā)展進(jìn)入了法制化的新階段。
4.1998-2015：從民主凸顯到向治理回歸
在國(guó)家行政權(quán)力的推動(dòng)下，村民自治在全國(guó)范圍內(nèi)得到迅速發(fā)展并取得了良好的效果。但是，在這一時(shí)期，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)化和城市化深入，引致鄉(xiāng)村衰變與稅費(fèi)沖突交織，鄉(xiāng)村秩序出現(xiàn)危機(jī)，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)治理困局，“三農(nóng)問(wèn)題”集中爆發(fā)。[29]村民自治并不是一勞永逸地解決鄉(xiāng)村政治發(fā)展困境的藥方。事實(shí)上，到1998年93萬(wàn)個(gè)實(shí)行了村民自治的行政村中，只有60％左右的村莊做到了真正的或者說(shuō)形式上的競(jìng)選。在這樣的環(huán)境下，村民自治需要一個(gè)新的審慎和定位，以正視其在鄉(xiāng)村政治發(fā)展中的地位，從而更好地發(fā)揮其自治的作用。
盡管從中央到地方都在高調(diào)推行村民自治，但是普通村民對(duì)村民自治的熱情卻在不斷消減，不少村民對(duì)村民自治的評(píng)價(jià)不高。[30]其中，村民對(duì)于選舉過(guò)程中存在拉票、買票、派性斗爭(zhēng)等問(wèn)題尤其厭惡。村民選舉實(shí)際上并不能對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)造成影響，反而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然對(duì)村委會(huì)的選舉和日常工作存在干預(yù)。一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于承擔(dān)著組織村民選舉的職責(zé)，往往視村委會(huì)為自己的下級(jí)機(jī)構(gòu)，不按照規(guī)定舉行村委會(huì)選舉，無(wú)故延長(zhǎng)村干部的任期，設(shè)法更換不聽(tīng)從上級(jí)行政命令的村委會(huì)干部。或者利用自己占有的行政資源控制村干部和鄉(xiāng)村公共治理，譬如在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)“不聽(tīng)話”的干部采取停職或警告的處分。[31]在村莊的治理過(guò)程中，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府插手鄉(xiāng)村政治，宗族勢(shì)力在村委會(huì)的產(chǎn)生、權(quán)力運(yùn)行和遭遇外部干涉等方面同樣會(huì)構(gòu)成影響。由于大房大族、大姓背景的人在競(jìng)選上擁有著較為充分的社會(huì)組織資源，一些鄉(xiāng)村的干部多由這些人擔(dān)任。[32]特別是在宗族勢(shì)力結(jié)構(gòu)單一的村莊里，村長(zhǎng)往往由宗族里有威望的人擔(dān)任；在兩個(gè)宗族勢(shì)力比較均衡的村莊里，村長(zhǎng)的選舉多會(huì)淪為兩個(gè)宗族之間的權(quán)力斗爭(zhēng)；在少數(shù)宗族結(jié)構(gòu)多元化的村莊里，由于缺少一個(gè)能占據(jù)主導(dǎo)地位的宗族，以至無(wú)法產(chǎn)生有效的選舉結(jié)果，只能由黨組織指定村長(zhǎng)。[33]村民自治在很多地方已經(jīng)失去了民主的意味，僅僅只是一種形式上的選舉。村民自治實(shí)質(zhì)上被宗族治村、能人治村或者上級(jí)指派等方式所取代。不僅如此，農(nóng)村社會(huì)的一些黑惡勢(shì)力通過(guò)選舉方式使自身合法化、政權(quán)化。這些由地頭蛇、惡霸、行霸、地痞、無(wú)賴等為非作歹之徒“串通”“依靠”“仰仗”一些被拉攏、腐蝕和腐化變質(zhì)的地方官員“橫行鄉(xiāng)里”。[34]這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅對(duì)村民自治的運(yùn)轉(zhuǎn)造成了極大的危害，也嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村社會(huì)的正常發(fā)展。
在20世紀(jì)90年代末期，“三農(nóng)問(wèn)題”逐漸累積并集中爆發(fā)的背景下，村民自治制度面對(duì)村莊環(huán)境的變化難以做出及時(shí)有效的回應(yīng)。很多學(xué)者和官員也注意到比村莊選舉更重要的是實(shí)現(xiàn)村莊的有效治理。與此同時(shí)，農(nóng)村民主選舉中出現(xiàn)的各種亂象以及差強(qiáng)人意的選舉效果，讓村級(jí)民主作為中國(guó)民主化的一個(gè)潛在立足點(diǎn)的預(yù)期也落空了。到2006年，農(nóng)業(yè)稅的全面取消意味著國(guó)家不再?gòu)泥l(xiāng)村地區(qū)汲取稅費(fèi)資源。中央政府試圖通過(guò)取消農(nóng)業(yè)稅，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)而緩和基層干群關(guān)系，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，并保證國(guó)家的糧食安全。[35]但是，在農(nóng)業(yè)稅取消之后，由于缺乏后續(xù)的配套政策，基層政權(quán)難以維系農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，也喪失了與農(nóng)民開(kāi)展溝通的訴求。村級(jí)組織非但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從提取功能向常態(tài)自治功能的回歸，反而在日益衰敗和開(kāi)放的鄉(xiāng)村社會(huì)越來(lái)越難以維系真實(shí)的民主和有效的自治。相對(duì)于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)“自成一體”的特征而言，現(xiàn)代農(nóng)村更多面臨著村落解體直至凋敝的現(xiàn)實(shí)。[36]村莊的生態(tài)面貌伴隨市場(chǎng)化和城市化的深入而改變，中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)常住人口減少、相容性利益存量低、公共生活頻率弱化、農(nóng)村社會(huì)精英流失以及村民間相互交往減弱等特征。村民自治的發(fā)展缺乏一定的社會(huì)條件，很難實(shí)現(xiàn)有效治理的目標(biāo)。就不同村莊面臨的現(xiàn)狀而言：在公共利益存量豐富的鄉(xiāng)村，如果村民聯(lián)系比較緊密，選舉競(jìng)爭(zhēng)一般比較激烈，但容易受到派系斗爭(zhēng)的影響；如果村民聯(lián)系比較松散，選舉競(jìng)爭(zhēng)集中在個(gè)別村莊精英之間，容易導(dǎo)致“豪強(qiáng)治村”的局面。在公共利益存量少的鄉(xiāng)村，如果村民聯(lián)系比較緊密，參加選舉是出于面子的需要，但選舉后的村莊發(fā)展還是難以推進(jìn)；反之，村級(jí)選舉就成為上級(jí)指派的任務(wù)，不能起到實(shí)際的作用。[37]
村民自治想要繼續(xù)發(fā)展必須重新探索其實(shí)現(xiàn)的有效形式，僅僅依靠民主的程序，或者只注重其承載的治理目標(biāo)都是不全面的。村民自治的復(fù)興需要兼顧治理和民主兩個(gè)方面，在鄉(xiāng)村治理的導(dǎo)向之下，同時(shí)尋求基層民主的發(fā)展方式。近年來(lái)，一些地方政府和研究機(jī)構(gòu)也在不斷努力，形成了一些新的成果：他們認(rèn)為，一方面，可以將村民自治的層級(jí)下移，將村民自治推行到自然村或者村民小組這一級(jí)；[38]另一方面，在尚且能夠推行村民自治的行政村繼續(xù)維持原先的選舉制度。或者說(shuō)在一些新鄉(xiāng)紳或者“富人治村”表現(xiàn)得比較好的地方，可以將這種模式納入到現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理模式之中，從而為鄉(xiāng)村治理提供新的路徑。[39]
四、中國(guó)民主化進(jìn)程中的村民自治：何以民主？
如前所述，村民自治就性質(zhì)而言，它屬于社會(huì)空間的民主，是廣義上國(guó)家民主的一部分，構(gòu)成了國(guó)家權(quán)力體系民主運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。村民自治制度自1982年推行以來(lái)，在這30多年時(shí)間里不僅對(duì)農(nóng)村建設(shè)起到了相應(yīng)的促進(jìn)作用，有助于農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展；而且推動(dòng)了民主的理念、程序和規(guī)則的傳播，強(qiáng)化了公民的權(quán)利意識(shí)。村民自治對(duì)中國(guó)民主化發(fā)展的推動(dòng)作用是不能否認(rèn)的，但問(wèn)題在于，村民自治也有其自身的不足和問(wèn)題。村民自治制度若要切合農(nóng)村實(shí)際繼續(xù)發(fā)展，為中國(guó)的民主發(fā)展作出進(jìn)一步的貢獻(xiàn)，就需要做出相應(yīng)的調(diào)整和改革。
第一，以推進(jìn)村民自治重心下移的方式促使基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。但這并不意味著所有的農(nóng)村都要采取自治重心下移的措施。所謂的自治重心下移，指的是在一些地區(qū)，當(dāng)?shù)卮迩f由于集體資源比較豐富，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶領(lǐng)下結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際調(diào)整村落發(fā)展模式，開(kāi)拓村落的發(fā)展空間，維持村落共同體的持續(xù)生長(zhǎng)。這種類型的村落里，有條件把村民自治下移到自然村層級(jí)去發(fā)展。村民自治的發(fā)展路徑可以從村落自發(fā)產(chǎn)生治理資源中尋求靈感，根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，尋求合適的村民自治方式。在這個(gè)探尋的過(guò)程中，不必拘泥于形式上的民主程序。從村民自治最本質(zhì)的內(nèi)涵出發(fā)，充分保障村民能夠參與到日常的民主管理、民主監(jiān)督以及民主決策之中，實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部事務(wù)由村民自己掌握的目標(biāo)。對(duì)于村落的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)充分尊重其文化習(xí)慣，盡量避免強(qiáng)行規(guī)劃和人為建設(shè)；只需要在外圍保障村落自發(fā)的各種活動(dòng)不要超過(guò)法律的界限即可。
第二，繼續(xù)維持與改進(jìn)行政村范圍內(nèi)的民主運(yùn)轉(zhuǎn)。村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)存在困難的村莊，國(guó)家可以給予政策上的扶持和資源上的傾斜去維持行政村內(nèi)的民主運(yùn)轉(zhuǎn)。通過(guò)借助外在國(guó)家的力量發(fā)揮“保障者”的角色，采取向村落提供公共產(chǎn)品、推動(dòng)人才流入等措施，確保農(nóng)民參與民主選舉的途徑得以延續(xù)。村民自治制度作為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度已被載入國(guó)家憲法，維系村民自治的發(fā)展在短期來(lái)看是地方政府不可忽視的一項(xiàng)基本工作。
第三，推進(jìn)村民自治制度內(nèi)涵的“四個(gè)民主”均衡發(fā)展。“四個(gè)民主”長(zhǎng)期以來(lái)都未能得到均衡推進(jìn)，民主選舉單線強(qiáng)化卻拉票、買票現(xiàn)象嚴(yán)重，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這些常規(guī)的治理機(jī)制并未得到應(yīng)有的開(kāi)發(fā)，致使結(jié)構(gòu)失衡的村民自治面對(duì)急速變遷的鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)捉襟見(jiàn)肘。[40]僅僅依靠民主選舉不能解決村莊所面臨的各種復(fù)雜問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化村級(jí)民主的治理屬性實(shí)現(xiàn)村民自治的常態(tài)化。尤其是民主監(jiān)督在村民自治過(guò)程中的缺失，村民失去了對(duì)村干部權(quán)力制約的主要渠道，治理效果也隨之削弱。村民自治的民主質(zhì)量若要有所提升，須以基本的治理績(jī)效為前提，這必然要求在村莊公共生活中強(qiáng)化村民參與的過(guò)程。
第四，拓展村民自治與國(guó)家權(quán)力體系的銜接互動(dòng)。村民自治屬于社會(huì)民主范疇，但它仍處于人民民主的大框架之中，它必然同國(guó)家層面的民主有著制度上的對(duì)接與互動(dòng)。只是，這個(gè)銜接過(guò)程在我國(guó)的現(xiàn)狀是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府指導(dǎo)村支書(shū)、黨支部和村委會(huì)，并左右、介入以及干預(yù)村委會(huì)的選舉和村民自治。在某種意義上，這種銜接方式反而把村民自治變成行政化的一個(gè)機(jī)構(gòu)。國(guó)家行政權(quán)力可以滲透到村莊的各個(gè)角落，而農(nóng)民卻缺少自下而上的溝通渠道。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠給予農(nóng)民以利益表達(dá)的空間，這將對(duì)村莊發(fā)展建設(shè)提供切實(shí)的幫助；社會(huì)空間的民主與國(guó)家層面的民主才能形成合理的對(duì)接。或通過(guò)在地方建立人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，形成國(guó)家民主和社會(huì)民主的對(duì)接，也可以緩解村落積累的矛盾無(wú)處釋放的壓力。
第五，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可以嘗試擴(kuò)展民主發(fā)展的途徑。縱觀發(fā)達(dá)民主國(guó)家，我們不難發(fā)現(xiàn)，社團(tuán)組織在政治競(jìng)選和日常治理中均發(fā)揮著重要的橋梁作用。公民通過(guò)社團(tuán)聚合在一起，表達(dá)自己的利益訴求。就此而言，可以考慮建立全國(guó)一體、層級(jí)健全、功能多樣的綜合農(nóng)協(xié)體系來(lái)對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行組織，農(nóng)協(xié)承接國(guó)家財(cái)政扶持并自我產(chǎn)生贏利以支撐組織運(yùn)轉(zhuǎn)，由農(nóng)民作為主體參與并控制。[41]農(nóng)村經(jīng)濟(jì)存量少，偏重于熟人社會(huì)，經(jīng)驗(yàn)性人際關(guān)系、人口流動(dòng)強(qiáng)等特點(diǎn)要求農(nóng)村治理不應(yīng)當(dāng)過(guò)分科層化，跨區(qū)域的農(nóng)協(xié)可能會(huì)成為農(nóng)民維護(hù)自己權(quán)利的基礎(chǔ)。但是，農(nóng)協(xié)能否實(shí)現(xiàn)與人大、鄉(xiāng)村政權(quán)的溝通以維護(hù)自己的利益，國(guó)家能否完善憲法和法律予以保障依然是一個(gè)問(wèn)題。
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（作者簡(jiǎn)介：劉偉，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授,研究領(lǐng)域:基層政治、當(dāng)代中國(guó)政治與后發(fā)國(guó)家政治轉(zhuǎn)型、農(nóng)民政治心理；劉瑾武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇·國(guó)際治理評(píng)論》2016年第1期
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