提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量，對改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，縮小城鄉(xiāng)差距，全面建成小康社會有重要作用。近年來，地方進(jìn)行了一些鄉(xiāng)村治理探索，對促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，總結(jié)這些地方探索及其對農(nóng)村公共服務(wù)供給的影響具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨的主要問題
通過不斷加大投入，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)有了長足發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強(qiáng)，農(nóng)村社會保障水平不斷提高，教育、醫(yī)療條件不斷改善。但是，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給還存在一些問題，和滿足農(nóng)村居民的多元化、多層次需求還有一定差距。存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）大部分村莊供給主體單一
村級公益事業(yè)是農(nóng)村公共服務(wù)的重要組成部分。《關(guān)于開展村級公益事業(yè)一事一議財政獎補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》對村級公益事業(yè)建設(shè)責(zé)任進(jìn)行了劃分，跨村以及村以上范圍的公益事業(yè)由各級政府負(fù)責(zé)，村內(nèi)的水利、道路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等公共服務(wù)建設(shè)主要通過“一事一議”籌資籌勞和集體經(jīng)濟(jì)組織投入解決。實(shí)踐中，由于經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r不同，不同村莊的公共服務(wù)供給主體有一些差異。有些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，主要由集體經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù)；一些有大型私人企業(yè)的村莊，企業(yè)會提供一些資金幫助村莊修建道路、整治環(huán)境衛(wèi)生等；一些民間組織發(fā)育較好的村莊，民間組織會參與公共服務(wù)供給；還有為數(shù)不少的村莊，稅費(fèi)改革以后，由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱，又沒有經(jīng)費(fèi)來源，公共服務(wù)供給主要依靠政府財政投入。供給主體單一是大部分村莊公共服務(wù)供給不足的重要原因。
（二）政府投入不足
政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的主要責(zé)任包括制定和完善農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展政策、承擔(dān)公共服務(wù)支出責(zé)任、引導(dǎo)和監(jiān)管其他農(nóng)村公共服務(wù)供給主體等。政府可以直接提供農(nóng)村公共服務(wù)，也可以向市場購買公共服務(wù)。2013年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中提出，政府要把直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。向市場購買服務(wù)，政府承擔(dān)的公共服務(wù)供給責(zé)任并沒有發(fā)生改變，只是改變了承當(dāng)責(zé)任的方式。同時，由更專業(yè)的機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)，服務(wù)水平和質(zhì)量會得到很大提升。
雖然政府不斷加大財政投入力度，但由于村莊數(shù)量眾多，每個村莊的平均投入仍然很有限。而且，村莊獲取財政支持的狀況千差萬別。根據(jù)中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村公共服務(wù)研究”項目組的調(diào)查，被調(diào)查的46個村自2006年以來的5年里上級政府下?lián)艿膶ｍ椯Y金合計23661.43萬元，平均每個村514.38萬元，但其中有8個村在5年里沒有分配到任何專項資金，有6個村僅得到1－10萬元，有12個村分配到了10.5－100萬元；超過平均值的只有7個村莊，其中4個村得到的專項資金多于2000 萬，最高者達(dá)8560萬。村莊獲得財政支持狀況常常取決于村干部的個人能力。由于財政支持差異大，村莊發(fā)展失衡現(xiàn)象普遍存在。
（三）農(nóng)村居民參與積極性不足
農(nóng)村公共服務(wù)供給需要農(nóng)村居民的積極參與。例如，對于村內(nèi)道路建設(shè)，需要農(nóng)村居民參與籌資籌勞；對于村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)項目，需要農(nóng)村居民對家里垃圾進(jìn)行分類，并把垃圾投放到垃圾桶或其他固定投放點(diǎn)。從目前情況看，農(nóng)村居民參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的積極性還有待提高。這可能有幾個方面的原因。一是行政村內(nèi)不同自然村（村民小組）存在不同的利益訴求，在公共物品供給上很難達(dá)成一致意見。二是行政村范圍較大，單個農(nóng)村居民對公共物品供給的影響容易被忽略，都認(rèn)為自己對整體沒有影響或影響不大，最后導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。三是政府提供的公共服務(wù)和農(nóng)村居民的需求可能有一定差距。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，農(nóng)村主要公共服務(wù)項目根據(jù)農(nóng)村居民的需求強(qiáng)度從高到低排序依次為合作醫(yī)療、修路、安全飲水、水利設(shè)施、就業(yè)機(jī)會、農(nóng)技服務(wù)、義務(wù)教育、文化活動場所、農(nóng)村低保、職業(yè)技能培訓(xùn)、社會治安、法律服務(wù)、污水處理、垃圾處理、廁所改建、建沼氣、防災(zāi)減災(zāi)（黨國英等，2013）。如果不根據(jù)農(nóng)村居民的需求來提供公共服務(wù)，農(nóng)村居民的參與積極性就會受到影響。
（四）供給效率低
農(nóng)村社會管理和行政服務(wù)也是農(nóng)村公共服務(wù)的重要組成部分，供給效率有待進(jìn)一步提高。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是有些村的村務(wù)公開沒落實(shí)好，辦理事項和辦理流程沒有向農(nóng)村居民公開，農(nóng)村居民不知道何時可以辦理，如何辦理；二是農(nóng)村居民辦理事項常常涉及縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級不同部門，跑很多次、很多部門也不一定能辦成；三是有些村干部由于沒有接受過相關(guān)教育和培訓(xùn)，不熟悉業(yè)務(wù)，辦事效率比較低。如何提高農(nóng)村社會管理和行政服務(wù)效率也是有待解決的問題。
鄉(xiāng)村治理探索及其對農(nóng)村公共服務(wù)供給的影響
近年來，地方進(jìn)行了一些鄉(xiāng)村治理探索，這些探索在解決農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一、政府投入不足、農(nóng)村居民參與積極性不高、供給效率低等問題方面發(fā)揮了積極作用。
（一）引導(dǎo)民間組織發(fā)育增強(qiáng)供給力量
農(nóng)村居民的公共服務(wù)需求多元化，單一的供給主體很難滿足需求，引導(dǎo)民間組織發(fā)育增加供給主體可以增強(qiáng)供給力量。一些地區(qū)進(jìn)行了探索，例如，廣東省佛山市三水區(qū)白坭鎮(zhèn)2012年開始組建鄉(xiāng)賢慈善會和家鄉(xiāng)建設(shè)委員會等社會組織。該鎮(zhèn)的祠巷村成功組建首個鄉(xiāng)賢慈善會，籌得善款900多萬元；西岸村成立首個家鄉(xiāng)建設(shè)委員會，根據(jù)成員的特長、社會資源等分工成立了籌款、規(guī)劃建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)督等幾個工作小組，為村莊建設(shè)出謀劃策、出錢出力；鳳果村和崗頭村也通過這兩個平臺分別籌集到400多萬和300萬元資金開展村級文化活動中心建設(shè)及進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)提升工程。民間組織在推動和支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。
（二）設(shè)立專項資金穩(wěn)定公共服務(wù)供給
村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行，以及一些公共文化娛樂活動的開展都需要經(jīng)費(fèi)支持。政府財政支持是農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定供給的關(guān)鍵，也是縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的重要舉措。2009年，成都設(shè)立“村級公共服務(wù)和社會管理專項資金”，當(dāng)年對于每個行政村和涉農(nóng)社區(qū)，村級公共服務(wù)和社會管理專項資金的額度都是至少20萬元。到2015年，成都市縣兩級投入村級專項資金近58億元，實(shí)施了123805個公共服務(wù)項目；融資5.8億元，實(shí)施435個基礎(chǔ)設(shè)施項目，大大提高了農(nóng)村公共服務(wù)水平和質(zhì)量。
（三）加強(qiáng)屯（村落）自治提高農(nóng)村居民積極性
搭建適用不同范圍農(nóng)村居民的自治平臺，加強(qiáng)屯（村落）自治，有助于提高農(nóng)村公共服務(wù)供給效果。首先，由于屯（村落）內(nèi)農(nóng)村居民具有更為相近的文化和利益訴求，在公共服務(wù)供給決策中比較容易達(dá)成一致意見，更容易推動農(nóng)村公共服務(wù)項目的開展。其次，由于屯（村落）范圍內(nèi)農(nóng)村居民人數(shù)相對較少，每個村民的影響會更突出，可以增強(qiáng)農(nóng)村居民的責(zé)任感。
廣西宜州、湖北秭歸的一些探索取得了一定成效。廣西宜州以屯為單位，通過屯級群眾大會選出威望高、有奉獻(xiàn)精神、處事能力強(qiáng)的1到2名農(nóng)村黨員代表、4到5名群眾骨干代表組成屯級黨群理事會，負(fù)責(zé)商議確定屯里經(jīng)濟(jì)社會重大事務(wù)。屯級黨群理事會的建立對促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共服務(wù)供給發(fā)揮了積極作用。例如，宜州市安馬鄉(xiāng)長期存在養(yǎng)蠶污染的問題，建立“屯級黨群理事會”后，經(jīng)過理事會成員挨家挨戶做工作后，建起了蠶沙房，解決了養(yǎng)蠶污染的問題（王軍偉，2013）。湖北省秭歸縣從2012年以來開展“幸福村落”創(chuàng)建工作，村務(wù)管理實(shí)行“村民委員會－村民小組－村落”三級構(gòu)架，社會治理實(shí)行“村‘幸福村落’創(chuàng)建工作指導(dǎo)委員會-社區(qū)理事會-村落理事會”三級構(gòu)架。村莊內(nèi)不同性質(zhì)、不同利益范圍的公共事務(wù)，分別在建制村、社區(qū)（村民小組）、村落層面解決。由于充分考慮了利益、文化、血緣等各種因素，調(diào)動了農(nóng)村居民的積極性，公共服務(wù)供給效果得到提高。
（四）設(shè)立公共服務(wù)中心（站）提高供給效率
由公共服務(wù)中心（站）集中在固定時間向農(nóng)村居民提供社會管理和行政服務(wù)，可以提高服務(wù)質(zhì)量。在具體操作上有多種模式。
一些地區(qū)在傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)－行政村－村小組”治理模式下，通過單獨(dú)或合并建立村級服務(wù)中心，推進(jìn)公共服務(wù)進(jìn)社區(qū)。
例如，浙江寧波在保留原有行政村體制不變的前提下，根據(jù)實(shí)際情況在若干行政村的范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的服務(wù)中心，為轄區(qū)內(nèi)的村民提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動就業(yè)、社會保障、社會治安、文化教育、科技法律在內(nèi)的各種服務(wù)（王一，2013）。一些地區(qū)在合并行政村的基礎(chǔ)上建立公共服務(wù)中心來提供服務(wù)。例如，山東德州于2008年開始部署新型農(nóng)村建設(shè)，把條件適合的若干個村合并成一個農(nóng)村社區(qū)，建立社區(qū)服務(wù)中心，為轄區(qū)內(nèi)村民提供醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、計劃生育等多方面的服務(wù)。還有一些地區(qū)下移村民自治組織，在村小組（自然村）一級建立村民委員會，在行政村一級建立公共服務(wù)站。例如，廣東清遠(yuǎn)在行政村一級全面建立了片區(qū)社會綜合服務(wù)站，把它作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）設(shè)在農(nóng)村的服務(wù)管理平臺，主要負(fù)責(zé)承接上級政府部門延伸到村級的黨政工作和社會管理事務(wù)。這些地方探索通過建立公共服務(wù)中心（站）集中提供服務(wù)提高了供給效率。
一些建議
當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給存在供給主體單一、政府投入不足、農(nóng)村居民參與積極性不高、供給效率低等問題。一些地方進(jìn)行了鄉(xiāng)村治理探索，通過引導(dǎo)民間組織發(fā)育、設(shè)立專項資金、加強(qiáng)屯（村落）自治、設(shè)立公共服務(wù)中心（站）提高了農(nóng)村公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量。
政府要鼓勵地方在遵守國家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行鄉(xiāng)村治理探索，探索中要重點(diǎn)關(guān)注幾個問題。
一是要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，由黨組織引導(dǎo)搭建適用于不同范圍農(nóng)村居民的自治平臺，調(diào)動農(nóng)村居民參與鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村公共服務(wù)供給的積極性。
二是要協(xié)調(diào)好民間組織和自治組織的關(guān)系，對民間組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的范圍進(jìn)行規(guī)范和限定。
三是要建立相關(guān)機(jī)制確保農(nóng)村公共服務(wù)中心（站）正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
四是要創(chuàng)建有效機(jī)制確保根據(jù)農(nóng)村居民的實(shí)際需求來確定政府農(nóng)村公共服務(wù)專項資金用途，并探索簡單有效的方式對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。
作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員,研究方向:農(nóng)產(chǎn)品市場
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國發(fā)展觀察》2016年第20期
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