摘要:公共財(cái)政與農(nóng)村改革發(fā)展密不可分。改革開放30年來,我國公共財(cái)政對農(nóng)村改革的發(fā)展的支持,經(jīng)歷了逐步深化提高的過程,不論從指導(dǎo)思想、方針政策或是資金支出方面都取得了可喜的成就,但同時也存在一些不足。新時期公共財(cái)政應(yīng)根據(jù)十七屆三中全會精神與部署,在已有支農(nóng)成就與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,加大對“三農(nóng)”的政策、資金支持力度,通過支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村中小學(xué)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村土地制度與金融制度創(chuàng)新等六方面,來推動農(nóng)村改革的深入發(fā)展。
關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;農(nóng)村改革;“三農(nóng)”問題
引言
改革開放30年來,我們黨不斷推進(jìn)農(nóng)村的改革發(fā)展進(jìn)程,實(shí)施了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的方針政策,使我國廣大農(nóng)村的面貌發(fā)生了歷史性巨大變化,開辟了中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。我國農(nóng)村改革發(fā)展在取得巨大成就的同時,仍然面臨不少矛盾與問題,最突出的就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾。黨中央基于對這一問題的透徹認(rèn)識和深刻把握,于2008年10月召開第十七屆中央委員會第三次全體會議,把會議議題定為“研究推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問題”,審議并通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》對當(dāng)前我國農(nóng)村改革發(fā)展的歷史方位做了科學(xué)論斷,全面描述了農(nóng)村未來的憧憬,勾勒了新一輪農(nóng)村改革發(fā)展的路線,布置了農(nóng)村改革發(fā)展的制度保障,提出了徹底破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的主要措施。特別指出的是,《決定》英明地指出要推進(jìn)農(nóng)村土地制度的變革,這恰好抓住了農(nóng)村改革發(fā)展的核心。因?yàn)樗x予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),可以充分地發(fā)揮農(nóng)民的主體作用與勞動積極性,大大激活農(nóng)業(yè)發(fā)展力,提高農(nóng)民收入和購買力,拓寬農(nóng)村廣大市場,這些對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。所以說,《決定》乃是進(jìn)一步推進(jìn)我國農(nóng)村改革發(fā)展的行動綱領(lǐng)。
如果說1978年黨的十一屆三中全會實(shí)行改革開放是我國政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全面突破,那么2008年黨的十七屆三中全會則是改革開放和農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)程中的一個新的、具有劃時代意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。因此,我們要做好公共財(cái)政工作,必須根據(jù)黨的十七屆三中全會精神,正確認(rèn)識公共財(cái)政與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的關(guān)系,擴(kuò)大公共財(cái)政的覆蓋范圍,加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化目標(biāo),從而促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。
一、公共財(cái)政與“三農(nóng)”關(guān)系
(一)公共財(cái)政
公共財(cái)政是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下國家財(cái)政的一種運(yùn)行模式,是國家或政府滿足公共需要的一種經(jīng)濟(jì)行為。在本質(zhì)上,它是以國家為主體的“取之于民,用之于民”的分配關(guān)系。從出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)來看,它應(yīng)市場主體的需要而產(chǎn)生,為滿足市場主體的公共需要而存在。公共財(cái)政作為國民收入(或GDP)再分配的重要手段和提供公共產(chǎn)品的具體模式,在處理利益分配關(guān)系,充分調(diào)動各方面積極性,以及解決“三農(nóng)”問題的歷史進(jìn)程中擔(dān)當(dāng)著重要角色。公共財(cái)政是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要物質(zhì)基礎(chǔ),是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收及農(nóng)村社會發(fā)展的體制保障,是解決“三農(nóng)”問題的必由之路。(鄧子基,2006)
(二)“三農(nóng)”問題
“三農(nóng)”問題,即“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題。其中主要是農(nóng)業(yè)問題,即如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)及自我健康發(fā)展;關(guān)鍵是農(nóng)民增收問題,即如何提高農(nóng)民收入,增加農(nóng)民收入在國民總收入(或GDP)中的占有份額;載體是農(nóng)村問題,農(nóng)村是農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收的主要場所和環(huán)境支撐。“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題是一個辯證的統(tǒng)一體,要想解決“三農(nóng)”問題,必須強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,做到統(tǒng)籌兼顧,不能顧此失彼。任何割裂農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村生存環(huán)境改善以及農(nóng)民生活質(zhì)量提高的整體聯(lián)系,片面強(qiáng)調(diào)某一方面而忽視其他方面的政策措施,其結(jié)果往往不利于“三農(nóng)”問題的解決。(鄧子基,2006)
(三)公共財(cái)政與“三農(nóng)”的關(guān)系
農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與整個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,財(cái)力增加了,公共財(cái)政就強(qiáng)大,就可以拿出更多的財(cái)政資金支持“三農(nóng)”。有了公共財(cái)政的支持,農(nóng)村發(fā)展了,農(nóng)業(yè)增產(chǎn)了,農(nóng)民增收了,那么農(nóng)民的消費(fèi)需求就會增加,就會刺激消費(fèi),從而促進(jìn)國內(nèi)工業(yè)品的生產(chǎn),又會促進(jìn)城市的發(fā)展進(jìn)步,最終促進(jìn)國家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,農(nóng)村發(fā)展、城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政發(fā)展之間是相互依存、互為作用的統(tǒng)一體。公共財(cái)政對“三農(nóng)”的“取”和“予”將直接影響到農(nóng)業(yè)能否增產(chǎn),農(nóng)村能否發(fā)展,農(nóng)民能否增收。所以,公共財(cái)政對于“三農(nóng)”要堅(jiān)持“多予”和“少取”的方針,即增加對“三農(nóng)”的支出,減少對“三農(nóng)”的汲取。
公共財(cái)政主要投資于公共產(chǎn)品領(lǐng)域,因此,公共財(cái)政能否投資于農(nóng)業(yè),就要看農(nóng)業(yè)是否具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題專家溫鐵軍認(rèn)為,由于我國農(nóng)業(yè)的特殊性,決定了我國的農(nóng)業(yè)具有相當(dāng)大的公共產(chǎn)品性質(zhì)。按一般的產(chǎn)業(yè)劃分,農(nóng)業(yè)是一個產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不是公共產(chǎn)品。但是,從另一個角度來看,農(nóng)村的主要資源是土地,它不僅僅是一般經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的生產(chǎn)資料,更是農(nóng)民生存保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史現(xiàn)實(shí)下,特別是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,政府忽視了對占中國人口70%的農(nóng)村人口的保障。例如農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和一般公共產(chǎn)品的供給,以及農(nóng)村孤寡老人的撫養(yǎng)等,都由土地來承擔(dān)。這樣土地就有了社會保障的功能,而且隨著人口的增長、耕地面積的縮減,土地的社會保障功能變得越來越明顯。因此,農(nóng)生產(chǎn)、農(nóng)村土地就具有了公共產(chǎn)品的性質(zhì)。
在目前的國際國內(nèi)形勢下,公共財(cái)政支持農(nóng)村改革發(fā)展的示范、導(dǎo)向作用更加明顯。在發(fā)軔于美國次貸危機(jī)的國際金融危機(jī),人民幣不斷升值的壓力加大以及國內(nèi)工人工資和生產(chǎn)資料價格上漲的背景下,我國工業(yè)品出口受阻,還出現(xiàn)了一些外向型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難,甚至倒閉的現(xiàn)象。這又引起了連鎖反應(yīng),使得社會失業(yè)增加、大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)和城市下崗職工再就業(yè)形勢更加嚴(yán)峻。我們認(rèn)為,公共財(cái)政支持農(nóng)村的改革發(fā)展,必將有助于解決城市發(fā)展過程中所遇到的問題。農(nóng)村是國內(nèi)最大市場,農(nóng)村發(fā)展了,農(nóng)民收入提高了,購買力自然就會增加,必將大大的擴(kuò)大內(nèi)需,出口受阻的企業(yè)就可以轉(zhuǎn)向國內(nèi)銷售,特別是向廣大農(nóng)村銷售。這樣,農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展之間就成了一種互相支持、相互促進(jìn)的關(guān)系,它們之間不是對立的關(guān)系,而是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系。也就是說,公共財(cái)政在投資于農(nóng)業(yè),促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民收入增加、農(nóng)村面貌改善,加快農(nóng)村的改革發(fā)展的同時,也會促進(jìn)城市的發(fā)展。同時,由于許多企業(yè)的生產(chǎn)原料來自于農(nóng)產(chǎn)品,農(nóng)業(yè)增收了,農(nóng)產(chǎn)品豐富了,有利于企業(yè)生產(chǎn)成本的降低,從而有利于工業(yè)的發(fā)展。可見,工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系是十分明顯的。
二、公共財(cái)政支持農(nóng)村改革發(fā)展的成就與問題
(一)公共財(cái)政支持農(nóng)村改革發(fā)展的成就
30年來,我國公共財(cái)政支持農(nóng)村改革發(fā)展,經(jīng)歷了逐步深化提高的過程,不論從指導(dǎo)思想、方針政策或是資金支出,都取得了可喜的成就。
第一,公共財(cái)政逐步明確了支持農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想。我國經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村開始的。當(dāng)時,先是廢除了人民公社,確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,初步形成了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)營體制。公共財(cái)政從此進(jìn)入了轉(zhuǎn)折期,把財(cái)政支持農(nóng)村改革發(fā)展作為支出重點(diǎn)(如支持農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā))并及時調(diào)整了農(nóng)業(yè)投入政策,支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè),加大對林業(yè),如天保工程、退耕還林工程、京津風(fēng)沙漠原治理工程等建設(shè)的支持力度。1994年,黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,公共財(cái)政就把“三農(nóng)”支出、教育支出和社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域支出,逐步列為支出重點(diǎn)。2003年,黨的十六屆三中全會提出“科學(xué)發(fā)展觀”,要求“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”與“經(jīng)濟(jì)社會與人的全面發(fā)展”。這時,公共財(cái)政進(jìn)一步把支持農(nóng)村發(fā)展作為指導(dǎo)思想,把支持農(nóng)村的目標(biāo)從單純促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展,轉(zhuǎn)向以促農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。至此,公共財(cái)政支持農(nóng)村改革發(fā)展,進(jìn)入了新的歷史階段。
第二,公共財(cái)政加大了支農(nóng)、惠農(nóng)政策的力度。其主要表現(xiàn)就是從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)做起,實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革,如實(shí)行“四減免”(農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅與屠宰稅)與“四補(bǔ)貼”(種植直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼)以及對縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行“三獎一補(bǔ)”等。特別是從2006年1月起,徹底取消了農(nóng)業(yè)稅,結(jié)束了實(shí)行2600多年的農(nóng)業(yè)稅制,這是具有劃時代意義的改革。這不僅使農(nóng)民每年比1999年減負(fù)1250億元,人均減免140元,而且從此徹底改變了國家與農(nóng)民的財(cái)政分配關(guān)系,有力的促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。而隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,社會主義事業(yè)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變,現(xiàn)在我國已進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新歷史時期。公共財(cái)政也進(jìn)一步把支持農(nóng)村改革發(fā)展作為財(cái)政工作的重點(diǎn),客觀上要求公共財(cái)政必須加大從方針政策上支持農(nóng)村的力度,繼續(xù)實(shí)行“多予、少取、放活”的支農(nóng)、惠農(nóng)政策,并妥善處理“取”與“予”的關(guān)系,進(jìn)一步使廣大農(nóng)民“勞有所得”。
第三,公共財(cái)政增加了資金支出總量,優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)。公共財(cái)政把支持“三農(nóng)”作為工作重點(diǎn),體現(xiàn)在提高支農(nóng)支出在財(cái)政總支出中的比重和加大支農(nóng)資金總量方面。2007年,財(cái)政支持“三農(nóng)”資金達(dá)到3917億元,比2006年實(shí)際執(zhí)行數(shù)增加250億元,增加15.3%,同時,中央財(cái)政還拿出156億元補(bǔ)貼資金,用于農(nóng)資綜合直補(bǔ),從而使中央財(cái)政對種糧農(nóng)民的農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金規(guī)模達(dá)到276億元。如果再加上糧食風(fēng)險(xiǎn)基金列支的151億元糧食直補(bǔ)資金,公共財(cái)政對種糧農(nóng)民兩項(xiàng)直接補(bǔ)貼總額就達(dá)到了427億元,比上年度增加165億元,增長63%。此外,公共財(cái)政還通過對縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,累計(jì)安排轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到14 016.87億元,比上年增長46.4%,占中央財(cái)政支出的47.4%,這有力地緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難,促進(jìn)了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會安定。另外,公共財(cái)政還把支持范圍擴(kuò)大到教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生和公共事業(yè)等方面。比如,支持廣大農(nóng)村實(shí)行義務(wù)教育;使9億農(nóng)民加入新型農(nóng)民合作醫(yī)療;提高農(nóng)村最低生活保障線等。2005年,中央和地方共安排專項(xiàng)資金70億元,對592個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的1700萬名農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)、部分學(xué)生補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi);對中西部地區(qū)非貧困縣的1700萬名義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生提供免費(fèi)教科書。同時,通過合作醫(yī)療補(bǔ)助、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金等方式,初步建立了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系。
第四,公共財(cái)政促進(jìn)了農(nóng)業(yè)綜合能力的提高與農(nóng)村面貌的變化。我國是一個有9億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)是“安天下、穩(wěn)民心”的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。而糧食又是基礎(chǔ)的基礎(chǔ),糧食問題是關(guān)系到國計(jì)民生的頭等重大問題。30年來,我國農(nóng)業(yè),特別是糧食生產(chǎn),持續(xù)豐產(chǎn),糧市產(chǎn)量從1978年的6095億斤,增加到2007年的10 030億斤,增長了64.6%,解決了13億人口的吃飯問題。農(nóng)業(yè)(包括副業(yè))發(fā)展了,農(nóng)民收入就提高了。農(nóng)民人均純收入由1978年的134元增長到2007年的4140元,扣除價格因素后年均增長7.1%。農(nóng)民生活的逐步改善,再加上公共財(cái)政給予“三農(nóng)”的各項(xiàng)支持,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會、文化、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面的相應(yīng)發(fā)展,提高了農(nóng)民的市場意識與民主意識,最終有力促進(jìn)了農(nóng)村民主與精神文明建設(shè)和發(fā)展。目前,我國廣大農(nóng)村正朝著胡錦濤同志指出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村方向前進(jìn)。
(二)公共財(cái)政支持農(nóng)村改革發(fā)展存在的問題
回顧過去30年,我們在肯定公共財(cái)政支持農(nóng)村改革發(fā)展取得的成就的同時,也要認(rèn)識到存在的不足和問題。首先,就農(nóng)村本身來說,我國城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾十分突出,具體包括:(1)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制尚不完善,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低,農(nóng)產(chǎn)品市場體系、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、國家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系不健全;(2)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式依然粗放,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備落后,耕地大量減少,人口資源環(huán)境約束增強(qiáng),氣候變化影響加劇,自然災(zāi)害頻發(fā);(3)農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務(wù)水平較低,區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大。
其次,就公共財(cái)政支持農(nóng)村改革發(fā)展來說,仍存在以下問題:(1)支農(nóng)總量不足、結(jié)構(gòu)欠合理.雖然國家通過增加公共財(cái)政投入,提高了農(nóng)產(chǎn)品價格并取消了農(nóng)業(yè)稅,使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕了,但國家仍然從農(nóng)業(yè)取走剩余較多;(2)尚缺乏財(cái)政支持“三農(nóng)”的穩(wěn)定增長機(jī)制,沒有達(dá)到《農(nóng)業(yè)法》所規(guī)定的財(cái)政支農(nóng)增長速度快于財(cái)政支出增長的速度的目標(biāo);(3)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供資金不足,如中央與地方提供農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任劃分不明確,應(yīng)由中央財(cái)政提供的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品卻交由地方政府提供,而應(yīng)由地方政府提供的某些公共產(chǎn)品卻交由市場供給;(4)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式不夠規(guī)范,等等。目前,我國公共財(cái)政面臨著如何應(yīng)對農(nóng)村改革發(fā)展和國際經(jīng)濟(jì)形勢急劇變化的巨大挑戰(zhàn),這也是理論界和實(shí)際部門亟待研究的課題。
三、公共財(cái)政推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的主要思路
《決定》對當(dāng)前和今后一個時期如何應(yīng)對挑戰(zhàn),促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展作出了“加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)”、“積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”和“加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)”的部署,這三個具體部署,為進(jìn)一步解決農(nóng)村改革發(fā)展問題勾勒出了一幅富有可操作性的“路徑圖”。因此,公共財(cái)政應(yīng)根據(jù)十七屆三中全會精神與部署,在已有支農(nóng)成就與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,加大對“三農(nóng)”的政策、資金支持力度。主要包括:(1)針對公共財(cái)政支農(nóng)存在的問題,牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀,切實(shí)把“三農(nóng)”問題作為工作的“重中之重”,貫徹“統(tǒng)籌社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展”方針;貫徹“多予、少取、放活”政策;貫徹財(cái)政支農(nóng)、惠農(nóng)政策。(2)按照《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定,保證農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的法定增長,實(shí)現(xiàn)“三個高于上年”,即“財(cái)政支農(nóng)資金增量高于上年;國債與預(yù)算資金用于農(nóng)業(yè)建設(shè)的比重要高于上年;支農(nóng)資金中,直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年”。(3)健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,加強(qiáng)資金使用管理,提高資金使用效率;優(yōu)化投入結(jié)構(gòu),創(chuàng)新支農(nóng)機(jī)制;深化農(nóng)村改革,擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè);強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)支持保護(hù),力爭實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長。(4)擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍,提高公共服務(wù)水平,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和整體面貌,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化。要想實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo),公共財(cái)政應(yīng)從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村中小學(xué)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村土地制度與金融制度創(chuàng)新等六個方面努力。
(一)公共財(cái)政應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度
農(nóng)業(yè)稅取消后,農(nóng)村居民仍然是工商稅收(增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅等)的實(shí)際納稅人,原則上中央、省、市級財(cái)政也應(yīng)分擔(dān)農(nóng)村農(nóng)民的保險(xiǎn)費(fèi)用。(鄧子基、韓瑜,2008)此外,最近幾年我國財(cái)政總收入連年增加,公共財(cái)政具備了減免稅負(fù)的經(jīng)濟(jì)條件。2007年財(cái)政總收入累計(jì)完成51 304.03億元,比上年同期增收12 543.83億元增長32.4%。在財(cái)政收入大幅增加的背景下,對涉農(nóng)企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠具有較大的可行性。從事農(nóng)資生產(chǎn)和流通的企業(yè)繳納的增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅,通過層層轉(zhuǎn)嫁,最終由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。比如,2006年農(nóng)業(yè)稅取消后,農(nóng)資價格上漲,僅種子價格上漲就造成每戶農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)增加360- 480元/年。如果對從事農(nóng)藥、種子、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)的企業(yè),給予更多的稅收減免,再配合物價部門的監(jiān)管,防止這些企業(yè)借機(jī)抬高農(nóng)資價格,則農(nóng)民一定能從中得到實(shí)惠。實(shí)行稅收優(yōu)惠后,雖然財(cái)政收入受到了一定影響,但從長期和動態(tài)的角度來看,國家財(cái)政從全社會積聚的經(jīng)濟(jì)資源減少不一定就是壞事,卻會促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長。
要想發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè),公共財(cái)政必須繼續(xù)堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針,加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度。“多予”,就是要增加財(cái)政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入;“少取”,就是今后要減少財(cái)政對農(nóng)業(yè)的汲取;“放活”,就是要搞活農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),從制度上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行“松綁”。(鄧子基,2008)“多予”和“少取”只是解決“三農(nóng)”問題的手段,“搞活”農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),達(dá)到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收才是最終目的。要按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求,加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和創(chuàng)新,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備,健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、國際競爭能力、可持續(xù)發(fā)展能力;(中共中央,2008)加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步,推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新,促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、勞動過程機(jī)械化、生產(chǎn)經(jīng)營信息化;穩(wěn)定農(nóng)業(yè)科技人才隊(duì)伍,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣,廣泛開展農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn),加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。
(二)公共財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又是一種投資大、周期長、外部性強(qiáng),短期經(jīng)濟(jì)效益低的社會公益事業(yè),是一種類似于公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。(蘇明,2008)近幾年,財(cái)政支持“三農(nóng)”資金量持續(xù)增加。2007年中央財(cái)政支持“三農(nóng)”基礎(chǔ)設(shè)施資金總量達(dá)到4200億元,較上年增加400多億元, 2008年中央財(cái)政對“三農(nóng)”投入增長將有望達(dá)到1000億元,以確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的需要。但相對于我國農(nóng)村改革發(fā)展的需求來說,用于支農(nóng)財(cái)政資金仍然十分有限。在這種條件下,要有計(jì)劃、有步驟、分階段、分區(qū)域地逐步加以解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。首先要解決農(nóng)民最關(guān)心、最需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。解決農(nóng)村改革發(fā)展問題,必須加大公共財(cái)政對農(nóng)村道路、人畜飲水、農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度,促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件,改變農(nóng)村落后面貌;必須明確以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)條件,加快中低產(chǎn)田改造,搞好水利設(shè)施建設(shè),鼓勵和支持農(nóng)民廣泛開展小型農(nóng)田水利等項(xiàng)目建設(shè);必須積極支持村莊建設(shè)和村容整治,各級財(cái)政要以切實(shí)改善農(nóng)民生活條件,切實(shí)提高農(nóng)民生活質(zhì)量為突破口,支持村莊建設(shè)和村容整治,并逐步整體推進(jìn),徹底解決農(nóng)村環(huán)境“臟、亂、差”問題,創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)農(nóng)村。(鄧子基,2006)
(三)公共財(cái)政應(yīng)鞏固和發(fā)展農(nóng)村中小學(xué)教育成果
由于教育具有收益外部性,一般都認(rèn)為屬于公共產(chǎn)品的范圍。從教育的不同層次來看,幼兒教育及初等教育的外溢性明顯,政府承擔(dān)大部分或者完全承擔(dān)其成本,既是基于社會成員公平角度的考慮,也是效率觀點(diǎn)下教育資源最優(yōu)提供的必要方式。(鄧子基,2007)農(nóng)村中小學(xué)教育作為基礎(chǔ)教育,具有明顯的正外部性,其支出應(yīng)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。我們認(rèn)為,影響“三農(nóng)”問題解決的一個重要原因是人的問題,是農(nóng)民自身素質(zhì)和受教育程度問題。義務(wù)階段的教育對于人素質(zhì)高低的影響程度不言而喻。因此,公共財(cái)政的支出不僅要滿足鞏固和提高農(nóng)村義務(wù)教育成果的需要,而且還要繼續(xù)加大對農(nóng)村中小學(xué)教育的支持力度,夯實(shí)義務(wù)教育階段成果,爭取盡快消滅農(nóng)村中小學(xué)危房,杜絕拖欠農(nóng)村中小學(xué)教師工資現(xiàn)象;適當(dāng)?shù)臅r候還要普及農(nóng)村的高中教育,爭取用十年左右的時間達(dá)到這一目標(biāo),從而深化義務(wù)教育階段成果,進(jìn)一步做到廣大農(nóng)民“子有所教”。
(四)公共財(cái)政應(yīng)支持、鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度
2002年10月,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確指出:要“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)行個人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制,籌資標(biāo)準(zhǔn)不能低于30元/人,其中縣財(cái)政補(bǔ)助10元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助5元,農(nóng)民籌資15元,參保農(nóng)民最高醫(yī)療補(bǔ)助限額20 000元。2006年中央財(cái)政安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助資金42.3億元。(鄧子基,2004)盡管如此,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。根據(jù)衛(wèi)生部(2006)的評估報(bào)告,截止2005年底,全國開展試點(diǎn)縣為678個,覆蓋農(nóng)村人口2.36億,占全國人口的26.7%。由于提供補(bǔ)償?shù)馁Y金量有限,僅有15%的救助對象能夠獲得60%以上的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償,投資水平不高,補(bǔ)償水平也就跟不上,農(nóng)民住院費(fèi)用的平均補(bǔ)償只有27.5%。尤其是在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū),縣鄉(xiāng)財(cái)政困難日益普遍和嚴(yán)重化,用于的財(cái)政資金補(bǔ)貼新型農(nóng)村合作醫(yī)療。很多縣鄉(xiāng)政府為了緩解自身財(cái)政支出壓力,得到上級政府的資金,采用假配套的辦法,甚至通過違反國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的手段拿到國家合作醫(yī)療配套資金,有些縣鄉(xiāng)政府還制定遠(yuǎn)低于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的最高醫(yī)療補(bǔ)助限額,使得國家最高合作醫(yī)療補(bǔ)助限額成為一種形式。配套資金難落實(shí)的表面原因是地方財(cái)力不足,深層次原因是中央與地方及地方各級政府之間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不明確,以及財(cái)權(quán)與事權(quán)不一致,財(cái)力從上到下逐級遞減,事權(quán)從上到下逐級遞增。我們認(rèn)為,解決這一詬病的方法不光是審計(jì)或查處,而是加大公共財(cái)政對公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保障體系建設(shè)的支持力度,盡快建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò),擴(kuò)大農(nóng)村免費(fèi)公共衛(wèi)生服務(wù)范圍,進(jìn)一步做到使廣大農(nóng)民“病有所醫(yī)”。
(五)公共財(cái)政應(yīng)支持農(nóng)村社會保障體系的建立和完善
農(nóng)民社會保障問題是涉及到民生的大問題。我國有9億左右的農(nóng)民,農(nóng)民社會保障問題是最大的民生問題。然而這一問題由于歷史的原因一直沒有解決好。在目前的9億農(nóng)村人口中,僅有5000萬人享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前農(nóng)村社會保障需要公共財(cái)政不斷加大支持力度。因?yàn)?僅以目前已經(jīng)享受到社會保障的人均年社保支出額來看,到2020年我國的社保總支出將達(dá)到4.3萬億元,與2005年5000億元的支出總額相比,將增加7.7倍,社保支出額的年增長率將達(dá)到15.5%。(蘇明,2008)農(nóng)村最低生活保障體系的構(gòu)建,是一個循序漸進(jìn)的過程,這一過程需要公共財(cái)政支出的支持。要提高財(cái)政補(bǔ)助水平和籌資標(biāo)準(zhǔn),堅(jiān)持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障;堅(jiān)持政府主導(dǎo),整合城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源,加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè),定向免費(fèi)培養(yǎng)培訓(xùn)農(nóng)村衛(wèi)生人才,妥善解決鄉(xiāng)村醫(yī)生補(bǔ)貼;堅(jiān)持預(yù)防為主,擴(kuò)大農(nóng)村免費(fèi)公共衛(wèi)生服務(wù)和免費(fèi)免疫范圍,加大地方病、傳染病及人畜共患病防治力度;合理劃定最低生活保障線,合理確定保障對象,整合財(cái)政扶貧、民政救濟(jì)等公共資源,逐步建立確保農(nóng)村貧困人口基本生活需要的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系;完善農(nóng)村最低生活保障制度,發(fā)展農(nóng)村社會福利和慈善事業(yè),從而構(gòu)建一個新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系,進(jìn)一步做到使廣大農(nóng)民“老有所養(yǎng)”。
(六)公共財(cái)政應(yīng)支持農(nóng)村土地制度和農(nóng)村金融制度創(chuàng)新
公共財(cái)政堅(jiān)持“多予”和“少取”可以促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展,但是“放活”也必不可少。“放活”的重點(diǎn)是涉農(nóng)制度的創(chuàng)新,主要包括以下兩個方面:
第一是農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。創(chuàng)新農(nóng)村土地制度并不是改變農(nóng)村土地的所有制性質(zhì),而是要放活對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管制。要想推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新,必須賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),并維持現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變;允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營;積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制向農(nóng)戶聯(lián)合與合作,向多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變,發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織,鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,努力提高組織化程度。鼓勵農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行生產(chǎn)協(xié)作,并不是復(fù)古原先的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、搞平均主義或大鍋飯。因?yàn)樵鹊霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是國家政治壓力下的產(chǎn)物,是迫不得已而為之,而現(xiàn)在是“按照服務(wù)農(nóng)民、進(jìn)退自由、權(quán)利平等、管理民主的要求,扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展,使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織”。(鄧子基,2007)此外,允許流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),也不是徹底放開土地經(jīng)營權(quán),而是有約束、有條件、有限制的放開,最基本的條件是耕地性質(zhì)不允許改變。
第二是農(nóng)村金融體制的創(chuàng)新。目前,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部信貸嚴(yán)重失衡,農(nóng)業(yè)貸款僅占全國貸款余額的5.4%左右,農(nóng)民從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款非常困難,制約了農(nóng)村的改革發(fā)展。要解決當(dāng)前我國農(nóng)村金融中存在的突出問題,必須創(chuàng)新農(nóng)村金融體制,具體包括:加強(qiáng)農(nóng)村金融體系建設(shè)、加大對農(nóng)村金融政策支持力度;放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策,拓寬融資渠道;加快建立商業(yè)金融、合作金融、政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融體系;大力發(fā)展小額信貸,鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù);允許農(nóng)村小型金融組織從金融機(jī)構(gòu)融入資金;對農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社的功能進(jìn)行合理的定位和調(diào)整等。
參考文獻(xiàn):略
作者簡介:鄧子基,男,福建沙縣人,廈門大學(xué)財(cái)政系資深教授、博士生導(dǎo)師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)
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