——以立法保護為重點
摘要：環境問題是環境法發展的邏輯起點，工業文明及城市發展帶來的環境問題最先受到法律的關注，并陸續得到相應調整，而農村環境問題的法律關照卻一直姍姍來遲。縱觀全球，莫不如此。我國的農村環境保護一直未得到應有的正視，立法之缺失、監管之不力，嚴重影響著我國農村經濟社會的可持續發展。究其原因，乃我國環境法治的“城市中心主義”之影響，改善這一狀況，為我國農村環境保護提供法治保障，理當從立法開始。
關鍵詞：農村環境保護；立法保障；農村生活垃圾
我國的農村環境問題
環境問題是環境法發展的邏輯起點，以原因為標準，可將環境問題分為原生環境問題與次生環境問題；以行業為標準，又可將環境問題分為工業環境問題和農業環境問題；以城市和鄉村為標準，還可分為城市環境問題和農村環境問題。本文所稱“農村環境問題”乃相對城市環境問題而言，不僅指農村生活活動帶來的環境問題，泛指“三農”環境問題，既包括農村生活活動引起的環境問題，也包括農業生產活動引起的環境問題，還包括與農民有關的其他環境問題，是廣義上的農村環境問題。
《中國環境狀況公報》（以下簡稱《公報》）自1991年發布以來，每年均對農村環境狀況作了專章分析，如“農村環境保護”“土地與農村環境”“鄉鎮企業污染”等。根據《公報》提供的信息來看，我國農村環境狀況不容樂觀。
農村生活活動帶來的環境問題日益凸顯
“三農”環境問題中農村生活活動帶來的環境問題逐漸凸顯。農村生活活動引起的環境問題中最突出的是農村生活垃圾污染。隨著農村經濟社會的發展，農民生活水平的提高，農村生活垃圾問題日漸突出，不僅垃圾產生量逐年增多，且垃圾成分日趨復雜，已不能按照傳統方式簡單地加以利用，所以也多向環境直接排放，由此帶來了地表水、地下水和土壤污染等問題。并且，由于農村生活垃圾露天堆放，也極易滋生病菌，威脅村民健康。農村生活垃圾污染問題制約了農業經濟發展，阻礙著農村經濟社會的可持續發展。
客觀上，農村生活垃圾污染的形成具有三個原因：一是農村生活垃圾處理的財政投入較少，農村地區普遍缺乏生活垃圾集中收集與處理的系統裝置；二是村民環境保護意識薄弱，認為農村戶外具有自我消納垃圾的能力，便隨意堆放農村生活垃圾；三是農村生活垃圾污染不同于城市生活垃圾污染，其人均垃圾產量較低，且產生源分散，客觀上集中收集與處理的難度較大。
農業生產活動引起的環境問題較為突出
農業是國民經濟第一產業。根據中華人民共和國國家統計局發布的《國民經濟行業分類》（GB/T 4754-2002），農業不僅包括最基礎的種植業，還囊括了林業、畜牧業、漁業、副業等形式。隨著我國農業的穩步發展，其引起的環境問題愈發突出，尤其是農村面源污染問題與農村生態退化問題。
一是農業面源污染形勢嚴峻。隨著技術發展，農業生產集約化程度不斷提高，產量隨之增長，但客觀上也帶來了化肥、農藥、農膜等農用外部投入品使用量的增長以及畜禽糞便、秸稈等農村廢棄物的增加。農村面源污染形勢嚴峻，點源污染與面源污染共存成為農村環境問題的一大特點。
為了治理農業面源污染問題，農業部與環境保護部共同推進著生態農村的發展，在化肥農藥使用、畜禽糞便處理等方面展開了一系列污染防治工作，但仍未根治農業面源污染問題。2006年《中國環境狀況公報》指出“農村環境形式嚴峻，點源污染與面源污染共存”，2014年《中國環境狀況公報》強調了全國化肥當季利用率低、農膜“白色污染”突出的現狀。除了傳統種植業帶來的面源污染之外，鄉鎮企業所引起的農村污染問題也不容小覷。
二是農業生態退化顯著。2014年《中國環境狀況公報》對水土流失問題、生物多樣性問題進行了調查，報告指出“中國現有土壤侵蝕總面積為294.91萬平方千米，占普查范圍總面積的31.12%”，“中國受威脅物種約占評估物種總數的10.9%，屬于近危等級（NT）的高等植物有2723種”，如數據顯示，農村水土流失問題與生物多樣性減少問題突出，農業生態退化問題顯著，仍需加大治理力度，運用多種手段，積極治理農業生態退化問題。
農村環境為城市發展背書，負“債”累累
農村環境問題不僅包括“三農”自身帶來的環境問題，還包括城市污染轉移而來的環境問題。伴隨著經濟發展，中國逐漸形成了城鄉二元經濟結構，城鄉經濟發展的差異化特點逐漸投射到城鄉環境發展之中，城鄉環境二元化結構愈發明顯。我國環境法發展三十年來取得了顯著的成績，相較于城市居民環境意識的提高與城市環境的顯著改善，農村環境問題一直未得到社會與政府的正視與重視。農村環境反而為城市發展背書，城市污染向農村轉移問題愈發突出，甚至有加速趨勢。
城市污染向農村轉移的方式多樣，城市生活垃圾、工業建筑垃圾、醫療廢棄物等固體廢物被非法轉移至農村，隨意堆放；垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠大多建立在鄉鎮村落，主要用于消納城市垃圾；將具有高污染風險的企業、工廠甚至不符合環境保護標準的企業、工廠搬遷至農村。至此，城市不僅獲取了工業成果，還避免了承受環境污染的后果。2011年曝光的云南曲靖非法傾倒鉻渣污染事件正是城市污染向農村轉移的一個典型案例。
我國農村環境法治現狀
中國環境法發展三十年來，城市環境得到了顯著改善，但對農村環境卻鮮少涉及。我國農村環境法治與農村環境問題的供需矛盾愈發突出，主要表現在以下兩個方面。
一是立法幾乎空白。我國農村環境立法明顯缺失，根本原因在于我國環境法的“城市中心主義”導向，這也是我國環境法的結構性陷阱之一。環境立法中的“城市中心主義”直接導致農村環境立法供給嚴重不足和農村環境法律的不適應性。
我國至今沒有制定任何一部關于農村環境保護或者農業環境保護方面的專門性法律或法規。目前我國關于農村環境保護方面的法律調整主要是通過適用《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱新《環保法》）、《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國畜牧法》（以下簡稱《畜牧法》）、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）等法律的相關規定來實現的。
這些散見于相關環境法律之中的相關規定不能很好地適應或滿足我國農村環境保護的現實需要。因為，第一，我國的農村環境問題在不斷發展，新問題層出不窮，有些規定明顯已經過時，亟待修改。例如，《農業法》第八章規定了農業資源與農業環境保護相關問題，其僅規定了農業耕作要合理使用化肥、農藥、農用薄膜，已經無法適應當前農業生產活動中復雜的土壤污染問題，也未涉及重金屬污染等新問題。第二，這些規定既分散且不系統，往往一部法律之中僅有一至兩個相關的條文，《畜牧法》《農村集體土地承包法》均如此。第三，這些規定并不是專門針對農村環境保護而制定的，具有明顯“附帶”的性質，這一現象極為普遍。以《土地管理法》為例，其僅僅籠統規定了城鄉土地資源利用中的環境問題，幾乎沒有專門針對農村土地資源利用的法律條款。第四，現存的規定大多比較抽象，缺乏可操作性，《水土保持法》僅原則性地規范了農村環境保護問題，未規定切實可行的具體措施。第五，基本法律制度缺失，現有環境法律規范未能形成一套較為完整的、切實可行的農村環境基本法律制度。
新《環保法》雖然加大了對農村環境保護的力度，增加了一些條文，例如第33、35、49、50、51條規范了農業污染的治理、農村生活污染的治理，提出應對農村環境保護給予財政支持，應建設污水、固體廢物的收集、處置裝置，但仍然不能滿足現實的需要，其根本原因在于，農村環境保護基本法律制度缺失。解決這一問題，必須進行專門的農村環境保護立法。
二是環保監管不力。相較于城市環境的管理，農村環境管理的實效微乎其微，可謂尚在起步階段。一方面，農村環境保護機構行政效力低，我國鄉鎮級基本沒有設置環境保護部門，最基層的環境保護部門是縣級環境保護部門，并且大多數縣級環境保護部門沒有專業的工作人員，缺乏專業的環境監測系統，行政效力低，這是我國農村環境保護監督管理工作的極大障礙。另一方面，環境保護機構與專業工作人員以及環境監測系統的匱乏，也凸顯了我國財政對農村環境保護工作的支持過少。環境治理與預防經費的缺乏，拖延著農村環境問題的治理，客觀上導致了實踐中對農村環境違法行為的妥協與放縱。
此外，《中華人民共和國憲法》第111條規定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，這是我國的村民自治制度。遺憾的是，村民自治制度在農村環境保護方面并未起到明顯作用，這也凸顯了村民環境意識的淡薄。由于傳統習俗與環境認知的缺乏，不論是國家立法層面，還是農村村民個體，均未正視農村環境問題的嚴肅性與緊迫性，農村日常生產活動與生活活動中，村民的環境污染行為也較為常見，更是未發揮公民監督作用。
加強我國農村環境法治保障的對策建議
黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要建設中國特色社會主義法治體系，應形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系，以形成有力的法治保障體系。針對我國農村環境問題，應建設中國農村環境法治體系，形成完備的法律規范體系與高效的法治實施體系以及嚴密的法治監督體系。其中，完備的法律法規體系是法治實施體系與法治監督體系的基礎，理應以立法為基礎，才可形成高效的法治實施體系與嚴密的法治監督體系，從而保障我國農村環境的可持續發展。實踐中，我國當前農村環境立法幾乎空白，沒有專門的農村環境立法，僅以新《環保法》、《農業法》等法律中分散的相關農村環境保護條款為法律依據，指導農村環境保護工作。零散的、非體系化的農村環境立法，乃先天的立法缺失，必然導致法律實施體系的滯后，導致我國農村環境法律實施呈低效之態；先天的立法缺失也必然導致法律監督體系的疲軟，導致我國農村環境法律監督體系的落后。故我國當前應先建立農村環境保護的立法保障，完善我國農村環境立法體系，為農村環境法律的實施與農村環境保護工作的監督提供法律依據，從而形成有力的法治保障體系。
我國農村環境立法的模式選擇
長久以來，“城市中心主義”都在我國環境保護立法中呈大勢之態，我國環境保護立法極大地傾斜于城市環境保護，更是沒有專門的農村環境立法。近幾年，農村環境問題愈發嚴重，開始得到了國家與社會的關注。2012年，十一屆全國人大五次會議期間，有代表提出議案，建議制定“農村環境保護法”或“農村生態環境保護法”。2015年，新《環保法》開始實施，其修訂的農村環境保護相關內容較受矚目。一方面，這是我國農村環境保護立法的極大進步，另一方面，這也是對重視農村環境保護工作的呼吁，再次提醒了我國農村環境問題的緊迫性與我國農村環境保護立法的緊迫性。
相較之下，發達國家的環境問題出現較早，環境保護工作也起步較早；同時，發達國家的城鎮化也較早，其農村環境問題也較早地得到了重視與修正。農村環境保護立法模式主要有兩種，一種是制定專門的農村環境保護立法。20世紀后期，韓國“新村運動”極大地促進了韓國農業經濟發展，提高了農村生活質量，但同時也帶來了大量的農村環境問題。韓國特此制定頒布了《親環境農業培育法》，并推出了一系列親環境農業的相關政策，改善并保護農村環境。20世紀，歐盟形成了包括農業生產、農村污染、自然保護、有機農村、食品安全、農村發展等制度在內的一系列共同體政策，為歐盟的農村環境保護提供了保障。
另一種則是在已經存在的環境保護法律中增加、修訂農村環境保護條款。20世紀末，美國在修訂其《農業法》中，專門增加了可持續農業與農村環境保護的相關內容，針對農村污染問題，在《清潔水法案》等中也增加了特別的條款與內容。
這兩種模式可為農村環境保護提供堅實的立法保障，但其也需要經歷固定的立法程序，從提出議案，到列入立法計劃，再到商討撰寫草案，直至表決通過，最后則是頒布法律。我國農村環境問題突出，時不我待，穩定的法律固然可為長遠的農村環境保護工作提供穩定堅實的法律依據，但當下的農村環境問題也亟需解決。我國環境保護具有“行動計劃”的立法慣例。2013年9月10日，國務院頒布了《大氣污染防治行動計劃》；2014年3月18日，環境保護部審議并通過了《土壤污染防治行動計劃》；2015年4月2日，國務院頒布了《水污染防治行動計劃》。這些“行動計劃”的作用不可忽視，不僅彌補了相關立法缺失或滯后的尷尬局面，為當下環境保護工作提供了法律依據，也為后續相關立法的修訂提供了實踐經驗。
故我國農村環境保護應選擇這樣的立法模式：長遠來看，應制定一部專門的農村環境保護法，以穩定的法律形態固定農村環境保護的相關制度，保護農村環境；以即時實效出發，還應先制定一部“農村環境保護行動計劃”，有針對性地對當前我國農村環境的突出問題提供切實可行的法律制度，改善我國農村環境現狀，為農業經濟與農村社會的可持續發展提供保障，也為未來農村環境專門立法提供實踐經驗。
我國農村環境保護的基本制度設計
不論是采取專門性立法模式，還是選擇在現有法律中增加、修改相關農村環境保護條款，亦或是制定“行動計劃”，我國農村環境保護法治體系都應具備一些固定的基本制度。對于“農村環境保護行動計劃”而言，需甄別核心內容與非核心內容，將核心內容納入“農村環境保護行動計劃”，才能有效緩解、切實解決當前我國農村發展實踐中存在的環境問題。
一是設立農村環境保護的專門工作機構。如前所述，農村環境保護機構的現狀極大地阻礙了農村環境保護工作的啟動與展開。本研究認為，“農村環境保護行動計劃”應建立農村環境保護的專門工作機構，上至環境保護部，可建立農村環境保護司，下至鄉鎮級環境保護部門，可建立專門的農村環境保護工作小組。只有建立了專門的工作機構，具有專業的工作人員，才能將紙上的法律制度轉化為實際的法律效果。值得強調的是，具有專業知識與技能的工作人員，是鄉鎮級農村環境工作小組的必要組成，此外也可納入一定比例的村民作為監督員，切實做好農村環境保護的管理與監督工作。
二是完善環境影響評價制度，落實農村環評實效。新《環保法》《環境影響評價法》以及《建設項目環境影響評價分類管理名錄》等法律文件明確規定了農村建設項目應在審批前進行環境影響評價，為農村環境影響評價工作提供了確實可靠的法律依據，初步建立了農村環境影響評價制度。然而實踐中，環境影響評價制度并未在農村建設項目中發揮應有的功效。一方面，實踐中很多農村建設項目的環境影響評價流于形式，未依據環境影響評價的法定程序，未落實環評報告所批復要求的環保措施，甚至有不少農村建設項目違反法律，未進行環境影響評價工作。農村建設項目中的環境影響評價制度實效極低，造成了日后環保監管的隱患，也直接引起了一些環境污染事件。例如2014年重慶市臻源紅豆杉發展有限公司訴雷某土壤污染責任糾紛一案，其中被告未在其養殖場建設投產之前進行環境影響評價，后續則引起了土壤污染糾紛，給原被告雙方都帶來了經濟損失，也對農村環境造成了污染。另一方面，農村建設項目未落實環境影響評價的后期驗收與監管工作。驗收環境保護設施是建設項目環境影響評價不可或缺的制度，農村建設項目卻往往忽略了后期驗收工作，或流于形式，或根本未進行竣工驗收，導致建設竣工的農村項目仍然經常出現污染環境的情況，未能發揮環境影響評價的制度價值。
“農村環境保護行動計劃”應完善環境影響評價制度，提高環境影響評價制度在農村的執行率，將法律制度轉化為實際的實施效果。“農村環境保護行動計劃”應加大財政對農村環境影響評價工作的支持，保障農村建設項目的監測工作合法有序，還應將環境影響評價作為農村環境保護小組的重點工作之一，可設置專門人員對農村建設項目進行全程管理與監督，切實發揮環境影響評價的制度價值，保障農業經濟與農村社會的可持續發展。
三是完善農村飲用水保護制度。飲用水是農民生存的最基本要素之一，我國一直較為重視農村飲用水保護制度，在《水法》《水污染防治法》等法律與文件中均設置了具體條款以保護農村飲用水，但對農村生活活動引起的水源污染則鮮少涉及。由于水資源的先天短缺與后天粗放的利用方式，我國農村仍存在水資源供需矛盾，影響著農村生產活動與村民的日常生活。
“農村環境保護行動計劃”應完善農村飲用水法律制度，落實農村飲用水監督管理制度，除了貫徹既往農村飲用水保護政策，解決供水不足、保障飲水安全之外，《農村環境保護行動計劃》應鼓勵新型節水技術的積極嘗試，還可繼續開展農村水權交易試點工作，以多元的技術手段，促進農村飲用水保護工作的展開。
四是完善農村固體廢物污染防治制度。近年來，城市固體廢物污染防治制度已逐漸收到工作成效，建成了固體廢物的收集、處置、利用的一系列制度。相較之下，農村固體廢物污染仍較為嚴重，未得到較大改善。農村固體廢物主要有農用薄膜、畜禽糞便、生活垃圾三大類，不同固體廢物具有不同特點：農用薄膜自我消解時間極長，形成了對土壤的污染威脅；畜禽糞便則是“雙刃劍”，既可再利用于農村生產活動，但若利用不當，也會引起土壤污染、水污染等環境問題；在農村，生活垃圾隨意堆放問題較為嚴重，不僅會引起土壤污染、水污染問題，更是威脅著村民的身體健康與良好的居住環境。
對于農村固體廢物污染問題，“農村環境保護行動計劃”應立足于農村實際情況，建立一套切實可行的農村固體廢物收集、處置、利用的系列制度，保障基層農村具備固體廢物收集處置利用的基本設備與裝置，并規范農村固體廢物的收集、處置與利用程序，根治農村固體廢物污染問題。
五是需要防治城市環境污染轉嫁。如前所述，我國環境保護法律具有濃厚的“城市中心主義”思想，城市環境污染有意或無意向農村轉移的情況愈演愈烈，嚴重影響著農村環境發展。新《環保法》第46條，籠統地規定了“任何單位和個人不得轉移嚴重污染環境的工藝、設備和產品”，《固體廢物污染環境防治法》第23、59條等法律規范禁止違法轉移固體廢物，但其更偏重于城市污染向另一城市的轉移，沒有針對城市環境污染轉嫁于農村的情況提出切實可行的法律制度。立法的欠缺，導致城市環境污染轉嫁農村的情況未得到緩解與改善。
城市環境污染向農村轉移問題的解決，首先應得到立法的支撐。一方面，“農村環境保護行動計劃”應針對城市環境污染向農村轉移的問題，制定專門條款，明確禁止城市環境污染向農村轉移；另一方面，“農村環境保護行動計劃”應完善農村環境法律的基本制度，以環境影響評價制度、“三同時”制度等為手段，全方面地扼殺城市固體廢物、超標污水等向農村轉嫁的可能性。此外，“農村環境保護行動計劃”還應實行農村環境保護目標責任制，加強農村環境管理與保護工作，落實農村環境保護責任，杜絕城市環境污染轉嫁農村的城鄉不公平現象。
六是強化農村環境教育制度。村民環境意識薄弱也是我國農村環境問題的癥結之一，新《環保法》第九條新增了環境教育的內容，“農村環境保護行動計劃”也應建立農村環境教育制度。根據新《環保法》第九條，農村環境教育制度同樣也應包括環境保護宣傳普及工作、學生環境教育工作、新聞輿論宣傳工作三大內容。此外，更重要的是，應立足于我國農村實際，制定可行有效的宣傳教育制度，利用農村本土資源，切實宣揚農村環境保護工作，提高村民的環境意識，扼殺一些無意或有意的環境污染行為，促進我國農村環境保護工作的順利開展。
環境治理倡導多元手段，但最基礎的仍是法律手段，長久以來，“城市中心主義”思想導致我國農村環境疏于防治與保護。當下，我國亟需制定出臺一部“農村環境保護行動計劃”，規范農村環境保護法律制度，為我國農村環境保護提供立法保障，以形成高效的法律實施體系與嚴密的法律監督體系，從而建設我國農村環境保護的法治保障。
作者：
王樹義：上海財經大學法學院環境法研究中心主任、教授
劉琳：武漢大學法學院
中國鄉村發現網轉自：《環境保護》 2015年21期
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