農業部經管司司長張紅宇接受每經記者專訪，縱論農村土地“三權分置”：
（每經記者 張雯 全國兩會現場報道）3月5日，國務院總理李克強作政府工作報告，在總結2016年改革成果時，提到農村土地“三權分置”辦法得到完善；在布置今年改革任務時，明確指出，要“深化農村土地制度改革試點，賦予農民更多財產權利”，“發展多種形式適度規模經營，是中國特色農業現代化的必由之路”。3月7日，農業部部長韓長賦亦談及，適度規模經營是應對大宗農產品效益和增收空間受擠壓的措施之一。
用農村土地制度改革打造資源流動的“池子”，再通過規模經營實現降本增效，正是頂層設計中對于今后“三農”發展的思路。深化農村土地制度改革今年怎么改？規模經營今年怎么做？就此議題，《每日經濟新聞》記者專訪了農業部經管司司長張紅宇。
●從“兩權分離”到“三權分置”
《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）：家庭聯產承包責任制下，土地集體所有，但承包經營權賦予農民，是一種“兩權分離”，而“三權分置”主要探討了農村土地所有權、承包權、經營權三者的關系，目前來看主要是放活了經營權。為何要放活經營權？
張紅宇：隨著工業化、城鎮化快速推進，土地經營權流轉越來越普遍。截至2016年底，全國土地流轉面積占家庭承包耕地總面積的35.1%。相當于全國2.3億農戶中，超過7000萬的農戶部分或全部流轉出了土地。在這種情況下，平等保護土地經營權，賦予經營主體更加穩定的預期，處理好流出者與流入者的關系，成為一大現實問題。
習近平總書記2013年時明確提出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。在當年年底召開的中央農村工作會議上，習近平總書記進一步全面系統地提出了實行“三權分置”的重大改革思想。黨的十八屆五中全會明確要求，完善土地所有權承包權經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉。可以說，“三權分置”是中央重大戰略意圖的具體體現。2016年10月，中辦下發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對引導土地經營權有序流轉、發展適度規模經營、推動現代農業發展提供了制度基礎。
在“三權分置”制度框架下，放活經營權，可以打破社區的封閉和戶籍的限制，可以通過市場化手段來獲得經營權，具備社會性和開放性，更好地激發各類資源要素活力。通過實行“三權分置”，更多體現了效率和可持續發展，著力推動形成承包小農、經營大農并存的格局，有助于提高農業發展質量效益和競爭力。
現階段實行“三權分置”，更多著眼于農業資源優化配置問題，通過放活經營權來提高農業規模化、集約化水平。從制度獲得主體看，在家庭聯產承包責任制中，承包經營權依據集體經濟組織身份來取得，體現集體經濟組織成員權，具備特定性，從某種程度上來講，限制了資本、技術等先進要素的進入。從制度績效表現看，家庭聯產承包責任制更多體現了公平，形成了戶戶包地、家家種田的格局。
●“確保農民集體有效行使集體土地所有權”
NBD：“三權分置”，那么權力與權利的邊界在哪里？怎么界定？
張紅宇：集體所有權、農戶承包權、土地經營權統一于農村基本經營制度，“三權”之間具有層層派生的關系，又能夠相對獨立地運行。“三權”之間，農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有的承包經營權是集體所有權的實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。
在政策和法律上厘清“三權”關系，是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷實踐探索和理論創新，逐步完善“三權”關系，充分發揮“三權”各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。
在“三權分置”過程中：集體所有權必須得到更加充分的體現和保障，不能被虛置。要明確和保障集體所有權的發包、調整、監督等權能，包括：農民集體有權依法發包集體土地；因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督；采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、監督權、決策權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。
穩定農戶承包權，土地承包權是農民最重要的財產權之一，農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，中央對農民承包權益的保護始終是明確的。
放活土地經營權，這也是實施“三權分置”的重要目的，促使提升土地產出率，保障務農者的勞動效益和收入水平，更好地促進規模經營和現代農業發展。
NBD：那么“三權分置”目前的進展怎樣？在地方實踐中，還有哪些需要注意的問題？
張紅宇：當前，農村土地“三權分置”制度框架雖已初步建立，但在理論和實踐層面仍存在一些需要解決的問題。
一要加強理論研究。中央文件已初步明確了“三權”的權能內涵以及“三權分置”的實現路徑。針對法學、經濟學界的相關爭論，要深入研究土地承包和土地流轉過程中農民集體、承包農戶、經營主體的權利和權能內容，進一步厘清“三權”的權利邊界，完善“三權”權能內容，厘清相互關系。在此基礎上，做好農村土地承包法等相關法律的修訂和完善工作。
而在試點試驗的基礎上，要抓緊研究提出承包地退出辦法，既要充分保障廣大農民的財產權益，又有利于土地集約節約利用，避免重蹈部分東亞國家因土地規模經營水平低而導致農業競爭力弱的問題；健全土地經營權抵押融資配套制度，穩步推進經營權抵押貸款試點，切實解決新型經營主體金融信貸難問題。
●規模經營如何把握好“適度”
NBD：從傳統上看，我國農業的特點是分散粗放經營的小農經濟，而現在我們又面臨效率低下的農業短板，那就必須要提高資源配置效率、土地產出效率以及勞動生產效率。怎么提高這三個效率？
張紅宇：發展現代農業，推進農業供給側結構性改革，規模經營勢在必行。必須發展農業規模經營，破除小農經濟約束，從根本上提高資源配置效率、土地產出效率和勞動生產效率。
2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，以及提到的“三權分置”辦法，主要目的就是要推進規模經營發展，通過生產或服務的規模化，解決戶戶包地、家家種田的“弱者種田”局限，來降低成本、規避風險、提升效率。
NBD：但是看一下其他國家的經驗，規模經營也存在“規模不經濟”的現象。
張紅宇：所以，規模經營要把握好“適度”。中國發展規模經營，主要是立足于農民增收、農業增效，這決定了我們并非是想通過規模擴張，來實現美國、澳大利亞等發達國家在土地資源方面的競爭力。這在中國既不可能，也不現實。
我們所提倡的規模經營，從農民收入的角度來看，“適度”的標準應為當地戶均規模的10～15倍。目前，城鄉居民人均收入之比為2.72：1。在農民收入構成中，家庭經營收入約占40%，其中種植業收入約占50%。
粗略計算的話，從事種植業的農民只需要在現有經營規模基礎之上擴大10～12倍，就可以達到城市居民的平均收入水平，這就是我們所追求的適度經營規模。
如果是種植經濟作物，從上海、成都的調研來看，10畝不到就可以滿足這個收入標準。最近幾年，各地陸續推出家庭農場適度規模的標準，上海為100～150畝、江蘇為100～300畝，都是合適的。推進規模經營應有階段性。第一階段著眼于保收入、保效益，使從業者感到農業有奔頭，提升農業的吸引力。第二階段應著眼于提升競爭力。從這個角度看，中國農業規模經營的產業選擇意義重大。簡言之，園藝性作物比糧食作物的規模經營，在我國更有前途，在國際上也有比較優勢，是提升我國大國農業競爭力的突破口。
NBD：那么從您的調研來看，有哪些實現適度規模經營的路徑呢？
張紅宇：規模經營有兩條路徑。規模經營是農業生產要素的優化組合，既可以發展土地集中型規模經營，也可以發展服務帶動型規模經營。
在土地集中型規模經營中，新型經營主體通過土地經營權流轉達到生產的規模化，形成土地要素集中的規模經濟效益。在上海、江蘇等經濟發達地區，土地流轉比例已超過60%，有助于破解“誰來種地”問題。
在服務帶動型規模經營中，通過發展農業生產性服務業，深化專業分工，均衡配置各類資源要素，實現分工經濟下的報酬遞增和農業勞動生產效率的提升。在河南、四川、湖北、湖南等地區，大量農民轉移就業，留守老人、留守婦女從事農業生產經營的居多。在這種情況下，通過提供農業社會化服務，不需要轉移經營權就可以獲得規模效益，有助于解決“地怎么種好”問題。
無論怎么改革、如何發展規模經營，都必須堅持農民土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系，堅持農民的主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。不能操之過急、攤大求快，追求所謂的規模越大越好、比例越高越好，人為“壘大戶”。要充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，立足當地實際，因地制宜探索促進土地有序流轉、發展多種規模經營的實踐探索和制度創新。這是規模經營要守住的底線。
此外，做好農村承包地確權登記頒證工作，依法維護農民土地承包經營權的合法權益，是實行“三權分置”農地制度改革的重要前提，也是推進土地經營權有序流轉、發展規模經營的重要基礎。
NBD：土地實現規模化經營了，那土地聯系著的人和鄉村會發生哪些變化呢？這就涉及到新農村建設的部分。可否給我們舉一些您認為不錯的實踐案例？
張紅宇：新農村建設的目標不是將農村建設成城市，而是將農村建設得更像農村。
成都市進入新世紀以來，在農村發展、農村改革兩大方面都走在了全國的前列，而在新農村建設方面，成都市探索出了一條“小組微生”的建設模式，同樣值得推崇。因為從地理環境來看，成都平原在全國都極具代表性。成都根據川西平原特色，大力發展林盤經濟、小村落、散點式布局，并對川西民居進行傳承保護，既有效地推行了城鄉統籌，又摒棄了大拆大建將農村城市化，將村莊融入了風景之中，值得各地學習。
張紅宇縱論農村土地制度改革“三權分置”
◎保障體現集體所有權：通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利
◎穩定農戶承包權：土地承包權是農民最重要的財產權之一，中央對農民承包權益的保護始終是明確的
◎放活土地經營權：促使提升土地產出率，保障務農者的勞動效益和收入水平，更好地促進規模經營和現代農業發展
“三權分置”實踐中的待解問題
◎要抓緊研究提出承包地退出辦法，既要充分保障廣大農民的財產權益，又有利于土地集約節約利用
◎健全土地經營權抵押融資配套制度，穩步推進經營權抵押貸款試點，切實解決新型經營主體金融信貸難問題
規模經營講求一個“適度”
◎我們并非是想通過規模擴張，來實現美國、澳大利亞等發達國家在土地資源方面的競爭力。這在中國既不可能，也不現實
◎從農民收入的角度來看，“適度”的標準應為當地戶均規模的10～15倍。在農民收入構成中，家庭經營收入約占40%，其中種植業收入約占50%。粗略計算，從事種植業的農民只需在現有經營規模基礎上擴大10～12倍，就可達到城市居民的平均收入水平
“適度”規模經營的兩條路徑
◎土地集中型規模經營：新型經營主體通過土地經營權流轉達到生產的規模化，形成土地要素集中的規模經濟效益
◎服務帶動型規模經營：在留守老人、婦女從事農業生產經營居多的情況下，提供農業社會化服務，不需轉移經營權就可以獲得規模效益
（張紅宇：農業部經管司司長）
中國鄉村發現網轉自：每日經濟新聞 2017年03月09日 版次:05
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