2015年中央一號文件指出：“中國要美，農村必須美”。中國美麗農村建設面臨化肥和農藥殘留污染、農村工業和生活垃圾等面源污染威脅，農村生態環境退化現狀令人堪憂。面源污染的廣域性、隨機性、隱蔽性和治理監測困難，加上中國大量的不受環境政策約束的小農戶和快速城鎮化基礎設施滯后現狀，使得面源污染治理成為中國美麗農村建設面臨的最大挑戰。將生態文明觀念貫穿于日常行為，將資源節約和環境保護變成公眾和組織的自覺行動，通過生態文明理念的培育和宏觀政策設計，形成激勵與約束并舉的環境保護長效機制，是中國美麗農村建設的應有之義，也是中國經濟社會可持續發展的必由之路。
中國農村面源污染成因分析
面源污染由于其污染排放源分布在廣大的面積上，與點源污染相比，受外界氣候、水文條件的影響大。根據面源污染發生區域和過程的特點，廣義地分為城市面源污染和農業面源污染兩大類，其中農村面源污染來源主要包括：
首先，農業土地利用變化和化肥、農藥殘留污染，是農村面源污染的主要來源。目前我國農業面源污染治理，僅在一些地區進行了循環經濟和保護性技術支持政策嘗試；由于在當前面源污染相應的法律法規尚不健全，污染監測和控制技術采納仍然缺乏的現狀下，面源污染治理的農戶自愿參與，是美麗農村建設面源污染治理的內在要求。
其次，未經處理的畜禽養殖廢棄物排放加重了農村面源污染。政府雖在2002年頒布的《中華人民共和國農業法》就明確提出了加強農業化學品和畜禽養殖廢棄物等面源污染管理，但由于近些年來我國規?；B殖發展迅猛，農戶難以承擔畜禽養殖污水處理的高成本，加上監管缺位使得現行的畜禽養殖污水排放技術標準難以實施，大量的小規模養殖戶存在直接或隱蔽排放未經處理的廢棄物，農業面源污染問題更加突出。
第三，農村無衛生設施或衛生設施不健全，城郊生活垃圾管理服務不完善，是農村人居環境污染的主要癥結。農村生活垃圾的處理方法一般是深埋、焚燒，或者干脆將河塘等當成“天然垃圾場”，未經任何處理便隨意傾倒?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環境防治法》第四十九條規定，“農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定”。但地方政府對于建立何種農村生活垃圾處理模式的目標并不明確，地方政府也缺乏足夠的財力、物力對生活垃圾處理進行投資和維護。
第四，農村中小企業技術層次低，鄉鎮企業和家庭作坊廢水和固體廢物等主要污染物排放量已占工業污染物排放總量的半壁江山，污染物處理率顯著低于城市工業污染物平均處理水平。農村中小企業污染排放量快速增長和復合型的面狀分布現狀，更加之污染治理投資缺乏和技術落后，環境管理處于失控和半失控狀態，現有環境政策還未能從根本上解決中小企業的環境污染問題。
農村面源污染治理的對策建議
壹／ 樹立環境權利優先觀念，健全生態補償機制
生態系統服務是指自然生態系統及其所屬物種支撐和維持人類生存的條件和過程。環境政策的本質是關于生態系統權利與責任的界定問題。中國于1984年10月1日開始征收資源稅，并于1986年和1994年兩次擴大了資源稅征收范圍，但我國現行的稅收安排中，只有資源稅、固定資產投資方向調節稅和所得稅具有環境保護的性質。現行的資源稅存在著定位不合理、征收范圍窄、稅額水平低、計稅依據不合理等缺陷，我國至今還沒有真正意義上的環境稅。中國從20世紀80年代開始研究和運用排污收費政策治理環境，現行的排污收費的對象為國有大中型企業，只對工業企業超標排放征收排污費，鄉鎮企業和農戶并不包括在環境政策的范圍內。因此，開征環境稅，勢在必行，提高排污收費標準和適用范圍，是實現環境權利的內在要求。
與此同時，中國環境服務價值不完全。中國在20世紀90年代末啟動了以退耕還林、天然林保護為代表的一系列大型生態建設工程，但我國現有的生態補償標準是基于機會成本確定的，不包括環境服務提供成本和生態服務價值補償，作為自上而下政府推動的實施機制，市場缺失導致環境補償過度或不足并存，影響了工程的可持續性。補償標準制定時必須考慮經濟發展中的環境代價、生產方式轉型的潛在效益、生態系統服務的非市場價值和生態效應滯后性等因素。生態補償應該在補償成本的同時，逐步包括環境價值補償和考慮利益相關者參與激勵。為克服環境價值信息獲取上的困難，建議適當引入環境服務提供拍賣制度。牢固樹立環境權利優先理念，透過環境使用收費與環境服務提供生態補償機制，約束環境損害和激勵環境保護行為，是環境保護的核心。
貳／ 建立農業與環境政策協調機制，實現由污染治理向防治的戰略轉變
環境政策與農業政策的協調發展，在長期內是環境保護成功或失敗的最重要決定因素之一。2015年中央一號文件提出 “加強農業面源污染治理，深入開展測土配方施肥，大力推廣生物有機肥、低毒低殘留農藥，開展秸稈、畜禽糞便資源化利用和農田殘膜回收區域性示范，按規定享受相關財稅政策。落實畜禽規模養殖環境影響評價制度，大力推動農業循環經濟發展”。在制訂農業政策時，必須融合農業政策與環境政策目標，建立農業與環境政策協調機制，充分發揮農業支持政策對環境保護的激勵效能，實現環保目標從環境污染治理到環境污染防治的徹底轉變。
叁／建立土地保護成本分擔機制，促進農戶面源污染治理合作參與
土地利用和管理方式的變化是生態環境惡化的根源。對于面源污染而言，命令控制型的技術標準可能會比市場基礎上的環境政策更有效率，但命令控制政策也面臨監督和實施上的困難。借鑒美國環保署實施的“最佳管理措施(BMPS)”，通過土地保護的成本分擔機制，誘導農戶面源污染的防治的自愿參與行為。土地保護成本分擔機制的實質是政府和農戶之間有關土地使用權利與責任的合約安排，政府政策設計必須考慮農業結構變化與環境污染之間的關系，獎勵那些嚴格按照標準實施環保措施進行生產的農戶，鼓勵那些新技術使用滯后、環保措施尚不完善的農戶能盡快擯棄粗放生產模式，使其生產符合環境保護層面的要求。
肆/培育和發展社會資本，促進環境管理公眾參與
在當今農村基層組織資源萎縮的背景下，環境保護機構不健全、政府監管缺失和環保部門執法效力低，是農村環境惡化的制度根源。中國分散城市化面臨基礎設施落后、城鄉一體規劃和社區作用乏力，以及鄉村治理政府“不作為”或“難作為”等弊端，加上農村工業污染和小城鎮生活污染相互耦合與疊加，更加劇了農村生態環境的惡化。一些發達地區試圖通過農村工業向園區集中、農民向城鎮與農村新社區集中，以克服鄉鎮企業分散發展和就地城市化的弊端，但由于部分企業無視社會責任和道德約束，工業園區疏于管理、以及社會監督無力，工業園正在將集中生產變成集中排污。
農村面源污染的治理是一項需要多方責任主體積極參與的集體行動。以制度資本引導和規范社會資本，以社會資本促進和提升防治能力是削除農村面源污染痼疾的利刃。隨著中國“公民社會”的發展、政府由“治理”向“善治”的轉型，社區、非政府組織以及社會公眾開始逐漸參與并推動環境政策的制定。 社會資本作為促進個體間合作的非正式規范，有利于社會、制度環境、與當地組織相互促進。通過社會資本與正式規則相互協同來促進集體合作，實現社會各主體有序、有效地開展環境保護工作。政府的責任就在于創造一個支持性的制度環境，通過政策和制度的設計來引導和激勵社會各主體間的合作。
伍／發揮社會組織在新農村建設項目實施中的協調與監督作用，提高農村環境治理資金使用效力
隨著新農村建設改善農居環境項目的實施，要規范、高效地使用農村環境治理的專項資金，必須發揮社區、村委會、行業協會、產業聯盟等組織在項目實施中的協調與監督作用，最大限度地發揮專項資金的效力。要發揮環保公益組織的在信息傳播和技術擴散中的優勢，尤其是要發揮環保公益組織在環境保護教育中的作用。政府要引導和扶持環保公益組織的發展，主動借力環保公益組織的扎根基層資源和組織優勢。通過理順環境管理體制，建立企業、民眾與非盈利組織廣泛參與的環境管理機制，是中國環境管理轉型路徑與政策創新的內在要求。
陸／加大環?？蒲袡C構的研究資助，推動成果轉化和市場培育
農村面源污染的治理具有很大的公共性和公益性，勢必會弱化環保科研機構治污研究成果的市場應用。政府要加大對科研機構的資助力度，幫助其擺脫面源污染研究過程中市場導向的束縛。同時還應搭建好科研成果轉化的平臺，培育新成果的應用市場。過去很長一段時間，各地在追求高速經濟時默認了“先發展后治理” 這一發展思路，使得企業和農戶至今仍將污染治理投入等同于“沉沒成本”，從而忽視基于環保因素考慮的生產技術或工藝設備的升級和改良，導致環保技術產品一直缺乏市場活力。政府應對產業升級或技術改良實現減排降污的企業和農戶給以一定的補貼或稅收減免。此外，還應深化農業社會化服務體系建設，吸引環境監測和治理企業的資金和技術向農村流動。
作者韓洪云系浙江大學中國農村發展研究院教授、博導，農村資源與環境經濟研究所執行所長；顧益康系浙江大學中國農村發展研究院特聘教授、浙江省政府咨詢委三農組組長；胡偉斌系浙江大學中國農村發展研究院《決策參考》主編。
中國鄉村發現網轉自： 現代農業與農業投資研究所 微信公眾號
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