2015年中央一號文件指出：“中國要美，農(nóng)村必須美”。中國美麗農(nóng)村建設(shè)面臨化肥和農(nóng)藥殘留污染、農(nóng)村工業(yè)和生活垃圾等面源污染威脅，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境退化現(xiàn)狀令人堪憂。面源污染的廣域性、隨機(jī)性、隱蔽性和治理監(jiān)測困難，加上中國大量的不受環(huán)境政策約束的小農(nóng)戶和快速城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施滯后現(xiàn)狀，使得面源污染治理成為中國美麗農(nóng)村建設(shè)面臨的最大挑戰(zhàn)。將生態(tài)文明觀念貫穿于日常行為，將資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)變成公眾和組織的自覺行動(dòng)，通過生態(tài)文明理念的培育和宏觀政策設(shè)計(jì)，形成激勵(lì)與約束并舉的環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制，是中國美麗農(nóng)村建設(shè)的應(yīng)有之義，也是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。
中國農(nóng)村面源污染成因分析
面源污染由于其污染排放源分布在廣大的面積上，與點(diǎn)源污染相比，受外界氣候、水文條件的影響大。根據(jù)面源污染發(fā)生區(qū)域和過程的特點(diǎn)，廣義地分為城市面源污染和農(nóng)業(yè)面源污染兩大類，其中農(nóng)村面源污染來源主要包括：
首先，農(nóng)業(yè)土地利用變化和化肥、農(nóng)藥殘留污染，是農(nóng)村面源污染的主要來源。目前我國農(nóng)業(yè)面源污染治理，僅在一些地區(qū)進(jìn)行了循環(huán)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)性技術(shù)支持政策嘗試；由于在當(dāng)前面源污染相應(yīng)的法律法規(guī)尚不健全，污染監(jiān)測和控制技術(shù)采納仍然缺乏的現(xiàn)狀下，面源污染治理的農(nóng)戶自愿參與，是美麗農(nóng)村建設(shè)面源污染治理的內(nèi)在要求。
其次，未經(jīng)處理的畜禽養(yǎng)殖廢棄物排放加重了農(nóng)村面源污染。政府雖在2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》就明確提出了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)化學(xué)品和畜禽養(yǎng)殖廢棄物等面源污染管理，但由于近些年來我國規(guī)模化養(yǎng)殖發(fā)展迅猛，農(nóng)戶難以承擔(dān)畜禽養(yǎng)殖污水處理的高成本，加上監(jiān)管缺位使得現(xiàn)行的畜禽養(yǎng)殖污水排放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)施，大量的小規(guī)模養(yǎng)殖戶存在直接或隱蔽排放未經(jīng)處理的廢棄物，農(nóng)業(yè)面源污染問題更加突出。
第三，農(nóng)村無衛(wèi)生設(shè)施或衛(wèi)生設(shè)施不健全，城郊生活垃圾管理服務(wù)不完善，是農(nóng)村人居環(huán)境污染的主要癥結(jié)。農(nóng)村生活垃圾的處理方法一般是深埋、焚燒，或者干脆將河塘等當(dāng)成“天然垃圾場”，未經(jīng)任何處理便隨意傾倒。《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條規(guī)定，“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定”。但地方政府對于建立何種農(nóng)村生活垃圾處理模式的目標(biāo)并不明確，地方政府也缺乏足夠的財(cái)力、物力對生活垃圾處理進(jìn)行投資和維護(hù)。
第四，農(nóng)村中小企業(yè)技術(shù)層次低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和家庭作坊廢水和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的半壁江山，污染物處理率顯著低于城市工業(yè)污染物平均處理水平。農(nóng)村中小企業(yè)污染排放量快速增長和復(fù)合型的面狀分布現(xiàn)狀，更加之污染治理投資缺乏和技術(shù)落后，環(huán)境管理處于失控和半失控狀態(tài)，現(xiàn)有環(huán)境政策還未能從根本上解決中小企業(yè)的環(huán)境污染問題。
農(nóng)村面源污染治理的對策建議
壹／ 樹立環(huán)境權(quán)利優(yōu)先觀念，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指自然生態(tài)系統(tǒng)及其所屬物種支撐和維持人類生存的條件和過程。環(huán)境政策的本質(zhì)是關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)權(quán)利與責(zé)任的界定問題。中國于1984年10月1日開始征收資源稅，并于1986年和1994年兩次擴(kuò)大了資源稅征收范圍，但我國現(xiàn)行的稅收安排中，只有資源稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和所得稅具有環(huán)境保護(hù)的性質(zhì)?，F(xiàn)行的資源稅存在著定位不合理、征收范圍窄、稅額水平低、計(jì)稅依據(jù)不合理等缺陷，我國至今還沒有真正意義上的環(huán)境稅。中國從20世紀(jì)80年代開始研究和運(yùn)用排污收費(fèi)政策治理環(huán)境，現(xiàn)行的排污收費(fèi)的對象為國有大中型企業(yè)，只對工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放征收排污費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶并不包括在環(huán)境政策的范圍內(nèi)。因此，開征環(huán)境稅，勢在必行，提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利的內(nèi)在要求。
與此同時(shí)，中國環(huán)境服務(wù)價(jià)值不完全。中國在20世紀(jì)90年代末啟動(dòng)了以退耕還林、天然林保護(hù)為代表的一系列大型生態(tài)建設(shè)工程，但我國現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于機(jī)會(huì)成本確定的，不包括環(huán)境服務(wù)提供成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值補(bǔ)償，作為自上而下政府推動(dòng)的實(shí)施機(jī)制，市場缺失導(dǎo)致環(huán)境補(bǔ)償過度或不足并存，影響了工程的可持續(xù)性。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)必須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境代價(jià)、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型的潛在效益、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的非市場價(jià)值和生態(tài)效應(yīng)滯后性等因素。生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該在補(bǔ)償成本的同時(shí)，逐步包括環(huán)境價(jià)值補(bǔ)償和考慮利益相關(guān)者參與激勵(lì)。為克服環(huán)境價(jià)值信息獲取上的困難，建議適當(dāng)引入環(huán)境服務(wù)提供拍賣制度。牢固樹立環(huán)境權(quán)利優(yōu)先理念，透過環(huán)境使用收費(fèi)與環(huán)境服務(wù)提供生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，約束環(huán)境損害和激勵(lì)環(huán)境保護(hù)行為，是環(huán)境保護(hù)的核心。
貳／ 建立農(nóng)業(yè)與環(huán)境政策協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由污染治理向防治的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變
環(huán)境政策與農(nóng)業(yè)政策的協(xié)調(diào)發(fā)展，在長期內(nèi)是環(huán)境保護(hù)成功或失敗的最重要決定因素之一。2015年中央一號文件提出 “加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，深入開展測土配方施肥，大力推廣生物有機(jī)肥、低毒低殘留農(nóng)藥，開展秸稈、畜禽糞便資源化利用和農(nóng)田殘膜回收區(qū)域性示范，按規(guī)定享受相關(guān)財(cái)稅政策。落實(shí)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖環(huán)境影響評價(jià)制度，大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。在制訂農(nóng)業(yè)政策時(shí)，必須融合農(nóng)業(yè)政策與環(huán)境政策目標(biāo)，建立農(nóng)業(yè)與環(huán)境政策協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)支持政策對環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)效能，實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)從環(huán)境污染治理到環(huán)境污染防治的徹底轉(zhuǎn)變。
叁／建立土地保護(hù)成本分擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)戶面源污染治理合作參與
土地利用和管理方式的變化是生態(tài)環(huán)境惡化的根源。對于面源污染而言，命令控制型的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)比市場基礎(chǔ)上的環(huán)境政策更有效率，但命令控制政策也面臨監(jiān)督和實(shí)施上的困難。借鑒美國環(huán)保署實(shí)施的“最佳管理措施(BMPS)”，通過土地保護(hù)的成本分擔(dān)機(jī)制，誘導(dǎo)農(nóng)戶面源污染的防治的自愿參與行為。土地保護(hù)成本分擔(dān)機(jī)制的實(shí)質(zhì)是政府和農(nóng)戶之間有關(guān)土地使用權(quán)利與責(zé)任的合約安排，政府政策設(shè)計(jì)必須考慮農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變化與環(huán)境污染之間的關(guān)系，獎(jiǎng)勵(lì)那些嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施環(huán)保措施進(jìn)行生產(chǎn)的農(nóng)戶，鼓勵(lì)那些新技術(shù)使用滯后、環(huán)保措施尚不完善的農(nóng)戶能盡快擯棄粗放生產(chǎn)模式，使其生產(chǎn)符合環(huán)境保護(hù)層面的要求。
肆/培育和發(fā)展社會(huì)資本，促進(jìn)環(huán)境管理公眾參與
在當(dāng)今農(nóng)村基層組織資源萎縮的背景下，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)不健全、政府監(jiān)管缺失和環(huán)保部門執(zhí)法效力低，是農(nóng)村環(huán)境惡化的制度根源。中國分散城市化面臨基礎(chǔ)設(shè)施落后、城鄉(xiāng)一體規(guī)劃和社區(qū)作用乏力，以及鄉(xiāng)村治理政府“不作為”或“難作為”等弊端，加上農(nóng)村工業(yè)污染和小城鎮(zhèn)生活污染相互耦合與疊加，更加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。一些發(fā)達(dá)地區(qū)試圖通過農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)與農(nóng)村新社區(qū)集中，以克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散發(fā)展和就地城市化的弊端，但由于部分企業(yè)無視社會(huì)責(zé)任和道德約束，工業(yè)園區(qū)疏于管理、以及社會(huì)監(jiān)督無力，工業(yè)園正在將集中生產(chǎn)變成集中排污。
農(nóng)村面源污染的治理是一項(xiàng)需要多方責(zé)任主體積極參與的集體行動(dòng)。以制度資本引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本，以社會(huì)資本促進(jìn)和提升防治能力是削除農(nóng)村面源污染痼疾的利刃。隨著中國“公民社會(huì)”的發(fā)展、政府由“治理”向“善治”的轉(zhuǎn)型，社區(qū)、非政府組織以及社會(huì)公眾開始逐漸參與并推動(dòng)環(huán)境政策的制定。 社會(huì)資本作為促進(jìn)個(gè)體間合作的非正式規(guī)范，有利于社會(huì)、制度環(huán)境、與當(dāng)?shù)亟M織相互促進(jìn)。通過社會(huì)資本與正式規(guī)則相互協(xié)同來促進(jìn)集體合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各主體有序、有效地開展環(huán)境保護(hù)工作。政府的責(zé)任就在于創(chuàng)造一個(gè)支持性的制度環(huán)境，通過政策和制度的設(shè)計(jì)來引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)各主體間的合作。
伍／發(fā)揮社會(huì)組織在新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中的協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用，提高農(nóng)村環(huán)境治理資金使用效力
隨著新農(nóng)村建設(shè)改善農(nóng)居環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施，要規(guī)范、高效地使用農(nóng)村環(huán)境治理的專項(xiàng)資金，必須發(fā)揮社區(qū)、村委會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等組織在項(xiàng)目實(shí)施中的協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用，最大限度地發(fā)揮專項(xiàng)資金的效力。要發(fā)揮環(huán)保公益組織的在信息傳播和技術(shù)擴(kuò)散中的優(yōu)勢，尤其是要發(fā)揮環(huán)保公益組織在環(huán)境保護(hù)教育中的作用。政府要引導(dǎo)和扶持環(huán)保公益組織的發(fā)展，主動(dòng)借力環(huán)保公益組織的扎根基層資源和組織優(yōu)勢。通過理順環(huán)境管理體制，建立企業(yè)、民眾與非盈利組織廣泛參與的環(huán)境管理機(jī)制，是中國環(huán)境管理轉(zhuǎn)型路徑與政策創(chuàng)新的內(nèi)在要求。
陸／加大環(huán)?？蒲袡C(jī)構(gòu)的研究資助，推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化和市場培育
農(nóng)村面源污染的治理具有很大的公共性和公益性，勢必會(huì)弱化環(huán)保科研機(jī)構(gòu)治污研究成果的市場應(yīng)用。政府要加大對科研機(jī)構(gòu)的資助力度，幫助其擺脫面源污染研究過程中市場導(dǎo)向的束縛。同時(shí)還應(yīng)搭建好科研成果轉(zhuǎn)化的平臺，培育新成果的應(yīng)用市場。過去很長一段時(shí)間，各地在追求高速經(jīng)濟(jì)時(shí)默認(rèn)了“先發(fā)展后治理” 這一發(fā)展思路，使得企業(yè)和農(nóng)戶至今仍將污染治理投入等同于“沉沒成本”，從而忽視基于環(huán)保因素考慮的生產(chǎn)技術(shù)或工藝設(shè)備的升級和改良，導(dǎo)致環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品一直缺乏市場活力。政府應(yīng)對產(chǎn)業(yè)升級或技術(shù)改良實(shí)現(xiàn)減排降污的企業(yè)和農(nóng)戶給以一定的補(bǔ)貼或稅收減免。此外，還應(yīng)深化農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，吸引環(huán)境監(jiān)測和治理企業(yè)的資金和技術(shù)向農(nóng)村流動(dòng)。
作者韓洪云系浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院教授、博導(dǎo)，農(nóng)村資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所執(zhí)行所長；顧益康系浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院特聘教授、浙江省政府咨詢委三農(nóng)組組長；胡偉斌系浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院《決策參考》主編。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)投資研究所 微信公眾號
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