把握新常態，謀求縣域發展新突破
——《湖南省縣域發展研究報告（2014）》解讀
省社會科學院 省農村發展研究院
由湖南省社會科學院、湖南省農村發展研究院研究，湖南人民出版社出版的《湖南省縣域發展研究報告（2014）》于
一、新常態下湖南縣域發展面臨多重挑戰
經濟新常態下湖南縣域發展面臨的條件和環境都發生了較大變化，對于作為國民經濟基本單元的縣域來說，既帶來新的機遇，也面臨著新的挑戰。適應新常態，必須深刻認識縣域發展的現實問題與來自宏觀形勢的挑戰，緊密結合實際推進改革創新。研究報告以新常態為背景，對湖南縣域發展面臨的形勢與挑戰進行了研判。
研究報告認為，湖南縣域發展在經濟新常態下面臨多重挑戰：從國際形勢來看，縣域發展面臨世界經濟發展格局分化與國際市場的不確定性的挑戰。當前世界經濟處于國際金融危機后的深度調整期，世界各個經濟體的復蘇呈現分化格局。新興經濟體源于內部結構轉型、外部需求下降、外部融資收緊等因素，經濟普遍減速。國際大宗商品市場的不確定性和波動性加劇。湖南各縣域的農產品、礦產品、煙花爆竹、陶瓷及其他輕工制造業等重要出口商品，遭受國際市場的影響正在日益加深。從國內看，縣域經濟發展遭遇國民經濟增長速度減緩與需求結構轉型挑戰。國內經濟在經過長達30多年的高速增長后進入“增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期”的三期疊加階段, 傳統制造業面臨嚴重的產能過剩，地方政府負債率居高不下，房地產投資增速顯著下滑，居民的消費需求正在發生新的變化，縣域發展也經受新常態的陣痛。湖南各縣域經濟受全國整體經濟的影響，發展速度下降，經濟轉型壓力增大，縣域發展存在多重風險。從縣域本身來看，縣域發展正遭受著財政收入增幅放緩與財政分配結構調整，勞動力、土地等要素價格不斷攀升與資源環境約束日益強化的挑戰。一方面，受經濟增長降速的影響，財政收入由高速增長轉為中低速增長，與此同時，城鄉建設和保民生、保基本的財政支出呈剛性增長，收支矛盾的日益突出必然導致政府在經濟社會發展中投入的縮減，也必然導致財政分配結構的調整。湖南多數縣域財政實力較弱，隨著經濟增長趨緩與公共服務支出的剛性增長，財政結構調整的壓力大。另一方面，隨著城鎮化、工業化的加速推進，湖南縣域優質勞動力外流和老年化加劇，縣域發展的勞動力成本上升，資源環境壓力增大。此外，研究報告指出，城鎮化進程加快與城鄉公共服務均等化需求擴張、社會主體日益多元與基層治理體系和治理能力相對滯后等發展中的矛盾，也對湖南縣域發展構成了日益嚴峻的挑戰。
二、區域一體化與發展多元化是湖南縣域發展的突出特色
研究報告對湖南縣域區域一體化發展進行重點研究，認為湖南縣域發展形成了如下四大區域：一是全面升級的長株潭區域一體化；二是組團發展的大湘南縣域區域一體化；三是捆綁發展的環洞庭湖地區縣域區域一體化；四是漸成氣候的大湘西縣域合作區域一體化。研究報告指出，長株潭地區縣域依托長株潭一體化戰略以及國家中部崛起、全國“兩型”社會綜合配套改革實驗區、國家創新型城市試點等區域發展戰略與政策優勢，率先實現經濟結構優化升級和增長方式轉變，形成了良好的合作基礎，當前縣域之間的協作模式與協調機制正逐步升級，資源要素在區域內的流動加快。大湘南的郴州市以主城區為核心，以郴資桂、郴永宜“大十字”交通路網為基礎，構建“大十字”城鎮群，各縣域行政區域整體聯動，推進交通同網、城鎮同建、產業同興、環境同治、城鄉同籌，實行縣域錯位發展。衡陽的大衡山特色城鎮帶、邵陽市的東部城市群、永州市的冷零祁城鎮帶等大湘南地區的縣市區組團發展格局正日益明朗。在洞庭湖區，以華容縣、岳陽縣、臨湘市三市縣和市區為基礎的“岳陽長江新區”建設正加快部署, 將成為湖南融入長江經濟帶、長株潭融入長江中游城市集群的戰略支點；津澧新城建設正加快推進，將成為洞庭湖生態經濟區中心城市之一。在大湘西，以懷化市區、中方縣、芷江縣為核心的鶴中芷城鎮帶建設正著力推進，婁底與邵陽地區縣域，著力產業結構調整，在發揮承東啟西和產業發展優勢中崛起，新化縣、冷水江市、漣源市和婁星區不斷加強協調合作，建設婁底城鎮帶，邵陽市區與邵東縣、新邵縣合作建設邵陽東部城鎮群，以此推進縣域的功能互補和資源共享，區域一體化趨勢逐漸形成。
研究報告指出，由于湖南各縣域自然資源稟賦差別較大，發展基礎各不相同，縣域的發展戰略與資源開發也形成了不同的發展路徑。當前全省縣域因地制宜形成的發展類型，彰顯了縣域的主體性發展不斷強化，也體現了全省縣域發展模式的更加細分和加速發展。研究報告總結分析了湖南縣域發展的六類主要類型：（1）城郊區位優勢型。這類縣域主要得益于大中城市的輻射，具有得天獨厚的優勢和便利，往往成為全省縣域經濟的強縣。如長沙縣、寧鄉縣、瀏陽市、湘潭縣等。（2）傳統農業支撐型。這是作為農業大省的縣域發展的主要類型，以湖南傳統的產糧大縣和生豬調出大縣為主，主要分布在環洞庭湖生態經濟區、湘南和湘中部分地區，這類縣域具有豐富的農業資源，農業及農業衍生產業在推動縣域發展中起著重要作用。（3）優勢農產品加工業推動型。一些農業縣域加快轉型發展步伐，憑借特色資源優勢大力發展農產品加工業，推動農業產業化，延伸產業鏈條，從而帶動整個縣域經濟的發展。如桃江縣、城步縣、臨武縣等。（4）民營經濟驅動型。大湘南地區的部分縣域以民營經濟為主要推動力實現了跨越式發展，如邵東縣、永興縣、嘉禾縣等。（5）生態文化旅游主導型。湖南部分縣域立足自身特色旅游文化資源，大力發展生態旅游或文化旅游，成功地實現了縣域經濟發展的轉型，這以湘西地區居多。（6）資源工業經濟依托型。這些縣市具有獨特的優勢資源，形成了較好的工業產業基礎，工業經濟帶動縣域發展的力量比較強大。如資興市、冷水江市、醴陵市、沅陵縣等。
三、八大舉措加快推進新常態下的湖南縣域發展
研究報告認為，適應新常態，推進湖南縣域轉型發展，需要在特色引領、縣域經濟一體化協作、流通體系建設、新型主體培育、資源優化配置、民生保障、兩型建設、社會治理等八個方面全面著力：一是以特色發展為引領，推進縣域經濟結構調整。立足比較優勢，培育縣域新型工業化新的增長點，重視以產業鏈延伸為抓手、以園區為載體推進產業轉型升級；立足特色品牌，優化縣域農業結構，關鍵在優化農業區域結構，實施農業品牌化工程上著力；立足消費升級，加快發展縣域現代服務產業。二是以優化區域發展格局為抓手，加快縣域經濟一體化步伐。以全局的眼光對具有互補優勢、合作潛力的縣域組團進行謀劃，建立健全縣域經濟統籌協調發展機制；推進縣域經濟多層面合作，建立產業協調機制，完善服務共享機制；建立適當的組織保障、科學的考核監督機制和有效的利益補償機制。三是以電子商務為關鍵，促進縣域流通體系現代化。大力培育縣域電商主體，讓更多的企業家、創業者“觸電”；推進電子商務的創新應用，因地制宜地結合自身的資源與產品特色探索各渠道的電子商務解決方案；著力完善電子商務基礎條件，構建電子商務誠信和安全體系。四是以培育新型主體為突破，構建多業態的縣域產業體系。以扶持中小企業為重點，激發縣域民營經濟活力，著力推進中小企業的“二次創業”；以培育“新農人”為重點，構建多業態農業產業體系；探索推進一二三產業融合發展成為新的“第六產業”。五是以農村產權改革為動力，優化縣域資源要素配置。著力推進以明晰產權主體為目標的農村集體產權制度改革，以產權流轉為核心的農村土地制度改革，以提高農村要素資源利用效率為取向的農村產權交易體系改革。六是以財政投入為導向，激發縣域社會資本活力。構建公平有效的財政投入機制，加大財政對縣域改革發展的支持力度；創新政府與金融機構的合作機制，引導金融產品與服務創新，提升金融對縣域經濟發展的支撐能力；完善創業引導政策，改革公益事業投資體制，激活社會資本的投資活力。七是以“兩型”發展為取向，強化縣域生態環境的治理與保護。加快推進農業面源污染防治，大力推廣生態循環農業生產方式，建立從農田到餐桌的農業標準化、安全控制體系，加快推進土壤修復改良；深入推進城鄉環境同治，探索農村環境整治的有效模式；全面推進生態建設與保護。八是以依法治理為核心，推進縣域治理體系與治理能力現代化。依法加快轉變政府職能，推進縣域各級政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高縣鄉政府的依法行政能力；創新村民自治有效實踐形式，加強農村基層組織建設，提高基層組織的依法自治能力；創新社會治理方法，完善社會矛盾化解機制，不斷提高社會依法治理能力。
（執筆人：陳文勝、王文強、陸福興）
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