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把握新常態(tài)，謀求縣域發(fā)展新突破

——《湖南省縣域發(fā)展研究報(bào)告（2014）》解讀

省社會(huì)科學(xué)院　　省農(nóng)村發(fā)展研究院

由湖南省社會(huì)科學(xué)院、湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院研究，湖南人民出版社出版的《湖南省縣域發(fā)展研究報(bào)告（2014）》于2015年7月10日在長(zhǎng)沙正式發(fā)布。研究報(bào)告從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等五個(gè)方面全方位考察了湖南縣域發(fā)展情況，分析了湖南縣域發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，作出了湖南縣域發(fā)展的新判斷，開展了對(duì)衡陽(yáng)縣、攸縣、醴陵市、永興縣的典型研究，提出了推進(jìn)湖南縣域發(fā)展的新途徑。

一、新常態(tài)下湖南縣域發(fā)展面臨多重挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下湖南縣域發(fā)展面臨的條件和環(huán)境都發(fā)生了較大變化，對(duì)于作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本單元的縣域來(lái)說(shuō)，既帶來(lái)新的機(jī)遇，也面臨著新的挑戰(zhàn)。適應(yīng)新常態(tài)，必須深刻認(rèn)識(shí)縣域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與來(lái)自宏觀形勢(shì)的挑戰(zhàn)，緊密結(jié)合實(shí)際推進(jìn)改革創(chuàng)新。研究報(bào)告以新常態(tài)為背景，對(duì)湖南縣域發(fā)展面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)進(jìn)行了研判。

研究報(bào)告認(rèn)為，湖南縣域發(fā)展在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下面臨多重挑戰(zhàn)：從國(guó)際形勢(shì)來(lái)看，縣域發(fā)展面臨世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局分化與國(guó)際市場(chǎng)的不確定性的挑戰(zhàn)。當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)處于國(guó)際金融危機(jī)后的深度調(diào)整期，世界各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的復(fù)蘇呈現(xiàn)分化格局。新興經(jīng)濟(jì)體源于內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、外部需求下降、外部融資收緊等因素，經(jīng)濟(jì)普遍減速。國(guó)際大宗商品市場(chǎng)的不確定性和波動(dòng)性加劇。湖南各縣域的農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品、煙花爆竹、陶瓷及其他輕工制造業(yè)等重要出口商品，遭受國(guó)際市場(chǎng)的影響正在日益加深。從國(guó)內(nèi)看，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩與需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)30多年的高速增長(zhǎng)后進(jìn)入“增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”的三期疊加階段, 傳統(tǒng)制造業(yè)面臨嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，地方政府負(fù)債率居高不下，房地產(chǎn)投資增速顯著下滑，居民的消費(fèi)需求正在發(fā)生新的變化，縣域發(fā)展也經(jīng)受新常態(tài)的陣痛。湖南各縣域經(jīng)濟(jì)受全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的影響，發(fā)展速度下降，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力增大，縣域發(fā)展存在多重風(fēng)險(xiǎn)。從縣域本身來(lái)看，縣域發(fā)展正遭受著財(cái)政收入增幅放緩與財(cái)政分配結(jié)構(gòu)調(diào)整，勞動(dòng)力、土地等要素價(jià)格不斷攀升與資源環(huán)境約束日益強(qiáng)化的挑戰(zhàn)。一方面，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)降速的影響，財(cái)政收入由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中低速增長(zhǎng)，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)和保民生、保基本的財(cái)政支出呈剛性增長(zhǎng)，收支矛盾的日益突出必然導(dǎo)致政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中投入的縮減，也必然導(dǎo)致財(cái)政分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整。湖南多數(shù)縣域財(cái)政實(shí)力較弱，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩與公共服務(wù)支出的剛性增長(zhǎng)，財(cái)政結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力大。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速推進(jìn)，湖南縣域優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力外流和老年化加劇，縣域發(fā)展的勞動(dòng)力成本上升，資源環(huán)境壓力增大。此外，研究報(bào)告指出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化需求擴(kuò)張、社會(huì)主體日益多元與基層治理體系和治理能力相對(duì)滯后等發(fā)展中的矛盾，也對(duì)湖南縣域發(fā)展構(gòu)成了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、區(qū)域一體化與發(fā)展多元化是湖南縣域發(fā)展的突出特色

研究報(bào)告對(duì)湖南縣域區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)行重點(diǎn)研究，認(rèn)為湖南縣域發(fā)展形成了如下四大區(qū)域：一是全面升級(jí)的長(zhǎng)株潭區(qū)域一體化；二是組團(tuán)發(fā)展的大湘南縣域區(qū)域一體化；三是捆綁發(fā)展的環(huán)洞庭湖地區(qū)縣域區(qū)域一體化；四是漸成氣候的大湘西縣域合作區(qū)域一體化。研究報(bào)告指出，長(zhǎng)株潭地區(qū)縣域依托長(zhǎng)株潭一體化戰(zhàn)略以及國(guó)家中部崛起、全國(guó)“兩型”社會(huì)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)、國(guó)家創(chuàng)新型城市試點(diǎn)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策優(yōu)勢(shì)，率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，形成了良好的合作基礎(chǔ)，當(dāng)前縣域之間的協(xié)作模式與協(xié)調(diào)機(jī)制正逐步升級(jí)，資源要素在區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)加快。大湘南的郴州市以主城區(qū)為核心，以郴資桂、郴永宜“大十字”交通路網(wǎng)為基礎(chǔ)，構(gòu)建“大十字”城鎮(zhèn)群，各縣域行政區(qū)域整體聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)交通同網(wǎng)、城鎮(zhèn)同建、產(chǎn)業(yè)同興、環(huán)境同治、城鄉(xiāng)同籌，實(shí)行縣域錯(cuò)位發(fā)展。衡陽(yáng)的大衡山特色城鎮(zhèn)帶、邵陽(yáng)市的東部城市群、永州市的冷零祁城鎮(zhèn)帶等大湘南地區(qū)的縣市區(qū)組團(tuán)發(fā)展格局正日益明朗。在洞庭湖區(qū)，以華容縣、岳陽(yáng)縣、臨湘市三市縣和市區(qū)為基礎(chǔ)的“岳陽(yáng)長(zhǎng)江新區(qū)”建設(shè)正加快部署, 將成為湖南融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)株潭融入長(zhǎng)江中游城市集群的戰(zhàn)略支點(diǎn)；津澧新城建設(shè)正加快推進(jìn)，將成為洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市之一。在大湘西，以懷化市區(qū)、中方縣、芷江縣為核心的鶴中芷城鎮(zhèn)帶建設(shè)正著力推進(jìn)，婁底與邵陽(yáng)地區(qū)縣域，著力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在發(fā)揮承東啟西和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)中崛起，新化縣、冷水江市、漣源市和婁星區(qū)不斷加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，建設(shè)婁底城鎮(zhèn)帶，邵陽(yáng)市區(qū)與邵東縣、新邵縣合作建設(shè)邵陽(yáng)東部城鎮(zhèn)群，以此推進(jìn)縣域的功能互補(bǔ)和資源共享，區(qū)域一體化趨勢(shì)逐漸形成。

研究報(bào)告指出，由于湖南各縣域自然資源稟賦差別較大，發(fā)展基礎(chǔ)各不相同，縣域的發(fā)展戰(zhàn)略與資源開發(fā)也形成了不同的發(fā)展路徑。當(dāng)前全省縣域因地制宜形成的發(fā)展類型，彰顯了縣域的主體性發(fā)展不斷強(qiáng)化，也體現(xiàn)了全省縣域發(fā)展模式的更加細(xì)分和加速發(fā)展。研究報(bào)告總結(jié)分析了湖南縣域發(fā)展的六類主要類型：（1）城郊區(qū)位優(yōu)勢(shì)型。這類縣域主要得益于大中城市的輻射，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)和便利，往往成為全省縣域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)縣。如長(zhǎng)沙縣、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽(yáng)市、湘潭縣等。（2）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)支撐型。這是作為農(nóng)業(yè)大省的縣域發(fā)展的主要類型，以湖南傳統(tǒng)的產(chǎn)糧大縣和生豬調(diào)出大縣為主，主要分布在環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、湘南和湘中部分地區(qū)，這類縣域具有豐富的農(nóng)業(yè)資源，農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)衍生產(chǎn)業(yè)在推動(dòng)縣域發(fā)展中起著重要作用。（3）優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)推動(dòng)型。一些農(nóng)業(yè)縣域加快轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐，憑借特色資源優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，從而帶動(dòng)整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如桃江縣、城步縣、臨武縣等。（4）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)型。大湘南地區(qū)的部分縣域以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主要推動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，如邵東縣、永興縣、嘉禾縣等。（5）生態(tài)文化旅游主導(dǎo)型。湖南部分縣域立足自身特色旅游文化資源，大力發(fā)展生態(tài)旅游或文化旅游，成功地實(shí)現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，這以湘西地區(qū)居多。（6）資源工業(yè)經(jīng)濟(jì)依托型。這些縣市具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)資源，形成了較好的工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)縣域發(fā)展的力量比較強(qiáng)大。如資興市、冷水江市、醴陵市、沅陵縣等。

三、八大舉措加快推進(jìn)新常態(tài)下的湖南縣域發(fā)展

研究報(bào)告認(rèn)為，適應(yīng)新常態(tài)，推進(jìn)湖南縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要在特色引領(lǐng)、縣域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)作、流通體系建設(shè)、新型主體培育、資源優(yōu)化配置、民生保障、兩型建設(shè)、社會(huì)治理等八個(gè)方面全面著力：一是以特色發(fā)展為引領(lǐng)，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。立足比較優(yōu)勢(shì)，培育縣域新型工業(yè)化新的增長(zhǎng)點(diǎn)，重視以產(chǎn)業(yè)鏈延伸為抓手、以園區(qū)為載體推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；立足特色品牌，優(yōu)化縣域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)，實(shí)施農(nóng)業(yè)品牌化工程上著力；立足消費(fèi)升級(jí)，加快發(fā)展縣域現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)。二是以優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局為抓手，加快縣域經(jīng)濟(jì)一體化步伐。以全局的眼光對(duì)具有互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)、合作潛力的縣域組團(tuán)進(jìn)行謀劃，建立健全縣域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制；推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)多層面合作，建立產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制，完善服務(wù)共享機(jī)制；建立適當(dāng)?shù)慕M織保障、科學(xué)的考核監(jiān)督機(jī)制和有效的利益補(bǔ)償機(jī)制。三是以電子商務(wù)為關(guān)鍵，促進(jìn)縣域流通體系現(xiàn)代化。大力培育縣域電商主體，讓更多的企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)者“觸電”；推進(jìn)電子商務(wù)的創(chuàng)新應(yīng)用，因地制宜地結(jié)合自身的資源與產(chǎn)品特色探索各渠道的電子商務(wù)解決方案；著力完善電子商務(wù)基礎(chǔ)條件，構(gòu)建電子商務(wù)誠(chéng)信和安全體系。四是以培育新型主體為突破，構(gòu)建多業(yè)態(tài)的縣域產(chǎn)業(yè)體系。以扶持中小企業(yè)為重點(diǎn)，激發(fā)縣域民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力，著力推進(jìn)中小企業(yè)的“二次創(chuàng)業(yè)”；以培育“新農(nóng)人”為重點(diǎn)，構(gòu)建多業(yè)態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；探索推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展成為新的“第六產(chǎn)業(yè)”。五是以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革為動(dòng)力，優(yōu)化縣域資源要素配置。著力推進(jìn)以明晰產(chǎn)權(quán)主體為目標(biāo)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的農(nóng)村土地制度改革，以提高農(nóng)村要素資源利用效率為取向的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系改革。六是以財(cái)政投入為導(dǎo)向，激發(fā)縣域社會(huì)資本活力。構(gòu)建公平有效的財(cái)政投入機(jī)制，加大財(cái)政對(duì)縣域改革發(fā)展的支持力度；創(chuàng)新政府與金融機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，引導(dǎo)金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，提升金融對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力；完善創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)政策，改革公益事業(yè)投資體制，激活社會(huì)資本的投資活力。七是以“兩型”發(fā)展為取向，強(qiáng)化縣域生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治，大力推廣生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，建立從農(nóng)田到餐桌的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、安全控制體系，加快推進(jìn)土壤修復(fù)改良；深入推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境同治，探索農(nóng)村環(huán)境整治的有效模式；全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)。八是以依法治理為核心，推進(jìn)縣域治理體系與治理能力現(xiàn)代化。依法加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)縣域各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高縣鄉(xiāng)政府的依法行政能力；創(chuàng)新村民自治有效實(shí)踐形式，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高基層組織的依法自治能力；創(chuàng)新社會(huì)治理方法，完善社會(huì)矛盾化解機(jī)制，不斷提高社會(huì)依法治理能力。