以縣域為突破口構建城鄉一體化新格局
——《湖南城鄉一體化發展報告（2014～2015）》藍皮書解讀
省社會科學院 省農村發展研究院
隨著我國經濟進入新常態，維持增長的傳統要素與經濟結構發生變異，推進城鄉一體化必將成為新常態下的新亮點。由湖南省社會科學院、湖南省農村發展研究院研究，社會科學文獻出版社出版的《湖南城鄉一體化發展報告（2014～2015）》藍皮書首發式于
湖南舉措：頂層設計與基層探索良性互動
加快推進城鄉一體化，是實現湖南由農業大省向經濟強省轉變的必然途徑。而體制機制的束縛已經成為推進城鄉一體化發展的最大障礙。藍皮書認為，湖南近年來在推進城鄉一體化上以全面深化改革為動力，堅持頂層設計與基層探索良性互動、有機結合，不斷破除城鄉二元體制，統籌城鄉發展，積累了推進城鄉一體化的有益經驗。
藍皮書指出，湖南省委、省政府緊緊抓住全面深化改革的“政策紅利”，以體制機制創新為抓手，從建立現代農業產業體系、完善農村土地管理制度、優化城鄉資源要素配置、促進城鄉基本公共服務均等化等層面進行頂層設計，出臺了一系列政策，推進土地制度改革和經營體制創新，促進資源要素向農村配置，構建農村要素市場體系，支持培育新型農業經營主體，鼓勵多形式推進農村土地有序流轉，積
極發展適度規模經營；推動縣鄉流通再造，構建布局合理、結構優化、功能齊備的縣鄉流通體系；深化收入分配制度改革，提升基本公共服務水平和均等化程度，加快建立健全符合省情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系；積極推動武陵山貧困片區農村社會事業發展，幫助片區破解發展“瓶頸”、增強發展后勁、構建后發優勢，由此逐步構建城鄉融合的體制機制，為形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系提供了有力保障。
正是在省委、省政府出臺的一系列推進城鄉發展一體化的政策措施激勵下，全省各地緊密結合本地實際，以實干推動“政策紅利”轉化為發展成果。尤其是縣市基層大膽探索創新，發揮群眾的主體作用和首創精神，在推進農業農村改革方面不斷取得新的突破。鑒于農業經濟組織的規模化演變以及專業化發展在推動湖南城鄉一體化發展中占有重要地位，藍皮書選擇嘉禾普滿模式、沅江草尾模式、衡陽安邦農業模式、資興永發模式、望城光明模式、湘西德農模式、湘潭縣的家庭農場模式和土地承包經營權流轉抵押貸款的資興模式為研究樣本，分析了湖南城鄉一體化進程中具有典型意義的農業組織發展模式創新。農業經濟組織的演變案例說明，家庭經營與規模經濟、現代生產組織并行不悖，其行為邏輯與現代經濟組織是兼容的，這些基層、群眾創新利用不同的合約將各種生產要素進行重新組合，形成新的生產能力，提升農村短板，給力城鄉一體化。藍皮書認為，基層和群眾首創豐富了湖南城鄉一體化發展實踐。
湖南省委、省政府抓住全面深化改革的歷史契機，既加強頂層設計，又尊重基層和群眾的首創精神，推動湖南城鄉一體化發展取得了新的成就。藍皮書對此進行了定性分析，總結了湖南城鄉經濟穩步發展、城鄉產業良性互動、城鎮化水平不斷提高、城鄉生活水平同步提升、城鄉環境同治初見成效、城鄉公共資源均衡配置取得進展等主要成效。
綜合評價：城鄉融合加快但問題凸顯
當前，湖南的城鄉關系正經歷著深刻的變化。從二元經濟理論的視角來判斷，湖南處于城鄉一體化融合進程中，由于各市州的地域差異，湖南的城鄉融合呈現出比較復雜的局面。藍皮書構建了從內容上包括城鄉空間一體化、經濟一體化、社會一體化、環境一體化四個二級指標與城市化水平、交通網密度等17個三級指標，從功能上既可以反映城鎮與鄉村在空間、社會、經濟和生態發展過程中的相互作用，又可以描述城鄉互動發展各方面現狀的城鄉一體化評價指標體系，采用兩步主成分分析法對湖南14個市州城鄉一體化水平進行了測度和聚類評價。
從評價結果來看，湖南省城鄉一體化正呈現出較好的發展態勢，在城鄉經濟、社會和生態融合方面均有良好表現。一是城鄉經濟互動不斷加快。經濟發展保持較高速度，發展質量有較大提升，湖南城鄉發展正由二元分割向城鄉一體化發展轉變。農村就業結構發生了重大改變，農村勞動力不斷流向城市，第一產業勞動力不斷流向其他產業，湖南城鄉經濟一體化過程已經開始加速。二是城鄉社會融合逐漸提速。城鄉社會一體化穩步推進，城鄉社會保障支出的適配人群的數量出現大面積的減少，成為城鄉社會一體化穩步推進的有力佐證。現代快遞業和電子通訊行業的城鄉一體的發展勢頭良好，快遞的服務網點已經由一線大城市的成熟區逐步向小城市乃至農村拓寬。三是城鄉生態一體化有序推進。尤其在單位能耗、環保項目數、城市綠化、供水普及率等生態環境一體化等方面成績顯著，彰顯了湖南力求經濟發展過程中絕不以犧牲環境為代價的綠色發展理念。
評價發現，湖南城鄉一體化還存在一系列的不平衡現象。一是湖南省城鄉一體化發展過程中，經濟、社會、空間和生態環境一體化呈現非均衡發展態勢。不同于與經濟一體化、生態環境一體化和空間一體化較快發展態勢，社會一體化發展相對滯后，已經制約了湖南城鄉一體化總體進程。二是湖南全省城鄉一體化進程地域差異顯著。湖南省各市州城鄉一體化相對得分總體呈現由長沙依次向外圍遞減的趨勢。長株潭地區城鄉一體化水平顯著優于湖南其他地區，長沙市城鄉一體化水平最高，其城鄉發展收斂程度遠優于其他城市，具有較強的引領作用，處于全省的第一梯隊。湘南地區處于產業承接地段，加上便利的交通優勢，其城鄉一體化發展具有自身的特色，衡陽、郴州屬于全省的第二梯隊。湘西地區由于地理位置不優越以及自身經濟基礎薄弱等因素，城鄉發展一體化水平較低，處于城鄉一體化發展的第三梯隊。三是湖南城鄉一體化進程空間差異明顯。湖南各市州在城鄉一體化發展趨勢中的城市化、交通一體化、市場流通上的地區差異仍然非常明顯，長沙城鄉空間一體化評價值是湘西自治州的近3倍；株洲城鄉空間一體化評價值是懷化的2倍多。
在定量評價與定性分析的基礎上，藍皮書認為，盡管湖南城鄉一體化發展的成績斐然，但現階段依然存在亟待解決的諸多問題。一是城鄉資源要素配置失衡現象仍然明顯。農村資金大量流出，城鄉勞動力與技術要素配置不均，城鄉土地要素流向單一。二是城鄉二元經濟結構仍然突出。城鄉產業分割現象仍然明顯，就業結構演進與產業結構演進不協調，城鄉居民收入差距和消費差距仍然較大。三是公共服務城鄉差距仍然較大。農村教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施條件仍然比較滯后。四是城鄉生態環境形勢仍然嚴峻。盡管整體環境狀況好轉，但部分指標還在惡化，特別是農村環境整治剛剛起步，農業面源污染形勢依然嚴峻。
湖南推進城鄉一體化過程中，經濟一體化、社會一體化、生態環境一體化和空間一體化是相輔相成的，空間一體化、生態環境一體化的推進可以降低交易效率、促進分工，對經濟一體化起促進作用，而經濟發展必將促進空間一體化、生態環境一體化的進程。藍皮書認為，基于當前湖南依然處于城鄉對立的二元化發展階段的現實，湖南省城鄉一體化發展應是以經濟一體化為主體，統籌空間一體化、社會一體化、生態環境一體化等其他方面的過程，既要有重點，也不能拋棄其中的某個方面。
湖南特色：城鄉一體化以縣域為突破口
基于湖南絕大部分國土在縣域、絕大部分人口在縣域、經濟基礎在縣域，且各縣域的資源稟賦和發展基礎千差萬別這一特征，湖南以縣域為城鄉一體化主戰場，積極推進縣域城鄉一體化發展，確立了嘉禾、湘潭、漢壽、資興等一批城鄉一體化試點示范縣市。藍皮書深入探索了湖南以縣域為突破口的城鄉一體化模式，對典型縣市各具特色的城鄉一體化發展實踐進行了實證研究。
衡山縣的開云鎮、南岳區的南岳鎮、衡東縣的新塘鎮是一個密不可分的旅游經濟整體，相互之間的關系緊密。推進大衡山“南岳－開云－新塘”城鎮帶一體化，是新形勢下對國家新型城鎮化戰略的有益探索，對于發揮南岳衡山的世界品牌效應，打造湖南新的經濟增長點，推進區域全面協調發展具有深遠的現實意義。研究者分析認為，當前大衡山城鎮化發展中區域條塊分割、區域各自為政、工業化水平低、可利用土地分布不均等問題凸顯，需要以市場化為路徑，以泛旅游產業為引導推進大衡山特色城鎮帶一體化發展。在具體路徑上應著力打造旅游產業集群，建設復合型旅游目的地，推進城鎮景區化，開發旅游綜合體，推進城鄉融合，加快戶籍改革，優化區域環境，建立全方位合作機制。
資興市把推進城鄉一體化工作重點落在“十鎮百村”的示范建設上，全力推進城鄉規劃建設、產業發展、生態環境、公共服務、創業就業、社會管理的“六個一體化”建設和農村產權制度改革、城鄉戶籍制度改革、生態資源權利置換改革“三大改革”。同時，資興鼓勵基層組織創新，眾蘭香蔬菜專業合作社發展就是例證。資興市城鄉一體化總體評價數據表明，資興市在城鄉一體化過程中，注重空間、經濟、社會融合、生態環境等幾個方面的綜合發展，從而達到了城鄉一體化的實踐意圖，并成為湖南省唯一躋身全國62個新型城鎮化綜合試點的縣域單位。研究者也分析了資興市城鄉發展一體化面臨的主要問題，提出應進一步深化權利置換制度改革，探索工業園區產業共性技術共享機制，推進勞動力與其他生產要素的重新組合，加快農村剩余勞動力轉移，建設特色鄉鎮，發展特色農業產業，完善城鄉金融體系。
處于長株潭城市群區域中的湘潭縣，推進城鄉一體化具有獨特的優勢，也取得了新的成效，現實問題主要是經濟整體實力不強、城鎮化落后工業化發展、鄉村治理機制不健全、人才隊伍支撐能力不足。未來發展應探索“1小城鎮+n個中心鎮+m個小村鎮+丘陵山地散居”的城鎮化道路，并著重推進國企改革和土地經營、加快產權改革、加強村鎮發展規劃、推進農村基層組織建設、引導資源要素向農村流入、加快發展現代農業、推進基本公共服務向農村覆蓋。研究者提出，湘潭縣在發展現代農業上走“城鄉一體的生態農業”道路，是突出“兩型縣示范，城鄉一體發展”的必經之路，要融會傳統農業精華發展現代生態農業，引導農戶發揮傳統種養優勢進行生態種養，完善生態農業規劃體系。
嘉禾縣是湖南推進城鄉一體化實踐較早的縣域。近年來，該縣以“六同六變”的城鄉一體化實踐路徑和“八個一”、“十有”的鎮村一體化發展方式，通過擴大招商引資、支持返鄉創業、扶持傳統產業、加快小城鎮建設等舉措，大力推進城鄉一體化，取得了良好成效。研究者運用SWOT分析法定性分析了嘉禾縣城鄉一體化所處環境、面臨的機遇及挑戰，并就加快嘉禾縣城鄉一體化提出了相應的對策建議。鑒于近年來嘉禾縣在積極推進以改善民生和創新社會治理為重點的社會建設中取得的成就，研究者總結了其社會建設的經驗，并針對存在的社會建設思想認知不全、全面小康實現程度非均衡、農村社區建設瓶頸、教育均衡發展不足、農村醫療衛生現狀滯后等問題，提出理順社會建設的體制機制，推進新型農村社區建設，優化城鄉醫療、教育資源配置，加快戶籍制度改革，推進平安嘉禾建設等對策建議。
漢壽縣緊緊圍繞“工業強縣、城鎮興縣、旅游活縣、幸福漢壽”主戰略，積極推進城鄉一體化建設，城鄉經濟發展、交通基礎設施建設、信息化建設、生態環境協同治理、建設用地市場一體化改革、民生保障均取得了新的突破。針對其在小城鎮發展、金融支撐、農業產業化、城鄉商品市場流通體系建設、城鄉公共服務供給等領域存在的諸多問題，研究者提出了推進城鄉交通同網、城鄉信息同享、城鄉生態環境同建、城鄉金融一體化、城鄉勞動力市場一體化、城鄉建設用地市場一體化、城鄉商品市場一體化、城鄉社會保障一體化發展的對策。基于漢壽縣在農村土地改革方面已經開展了相關探索，研究者認為漢壽縣應積極爭取在農村集體經營性用地入市方面改革試點，以加快城鄉一體化進程。
戰略布局：以區域一體化構建城鄉一體化新格局
在過去30多年的經濟發展中，縣域競爭模式是湖南縣域經濟發展的動力機制，但是，“行政權利+市場激勵”發展模式的弊端也非常明顯，阻礙市場主體經濟自由聯合、統一市場形成的現象時有發生，從而產生了區域之間協調發展的公共問題。藍皮書認為，湖南應以區域一體化構建城鄉一體化發展新格局，推動各縣域實現從競爭到協作的一體化發展轉變。
加快城鄉資源配置的市場化改革、城鄉產業融合、城鎮基礎設施建設向農村延伸、城鄉生態一體化，是推進湖南城鄉一體化發展的迫切需要。藍皮書認為，在湖南城鄉資源配置的市場化改革方面，應建設統一規范的公共資源交易市場，建立城鄉統一的土地要素市場，盤活城鄉各類低效或者無效的土地資源，整合城鄉金融資源，構建各類規范地要素交易市場。在城鄉產業對接方面，應加快產業集聚步伐，積極構建以資產、商業信譽為聯系紐帶，促進城鄉產業結合的產業組織形式，推進農業產業化經營，建立城鄉產業互動的協調機制。在統籌城鄉基礎設施建設方面，應著重于農村飲水安全工程建設，推進農村電網改造升級工程，聯通城鄉公路網絡，加強農村寬帶網絡建設。在城鄉生態環境一體化建設方面，應加快城鄉產業的生態循環化發展，推進城鄉發展一體化的生態體系建設，全域推進城鄉生態環境綜合整治，構建城鄉一體化發展的生態文化，創新城鄉生態保護一體化發展機制。
基于區域一體化的重要意義與發展形勢，構建湖南城鄉一體化發展新格局需要把重點放在區域一體化的戰略布局上。藍皮書建議，將湖南劃分為環洞庭湖區域、長株潭區域、湘南區域、衡邵走廊區域以及湘西區域五大區域，健全完善五大區域城鄉規劃“一套圖”制度，形成區域城鄉一體化規劃先導機制。建立超越地方利益的區域協調機制，實現區域產業協調發展；健全“點軸經濟體系”，形成跨區域的基礎設施共享機制。加大戶籍管理制度、土地管理制度、城鄉社會保障制度等制度改革創新力度，形成要素配置一體化機制。發揮區域特色優勢，構建區域城鄉一體化發展戰略支撐，特別是要形成以“大衡山增長極”為核心的“大湘南經濟圈”，帶動整個大湘南的開發和發展。在推進區域城鄉一體化發展的行政體制改革方面，設立專門處理區域公共問題的聯合機構；推進“郊縣改區”等配套改革，加快“擴權強縣”的步伐；科學規劃省直管縣體制改革，推進地級市和縣分治；穩步推進“鎮改市”改革試點。
（執筆人：陳文勝、王文強、鄺奕軒、劉祚祥）
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