一、改革的契機
以我的觀察，農村制度變革有一個契機問題，這個契機就是想變的東西要碰到時機，遇到人。契機不對，急也沒用。我們這些年好像有點這種情況，搞改革的同志認為非改不可的，人家不一定認為有那么迫切，于是不知道如何使勁。第一輪制度變革，從土改、合作化到集體化，宗旨是去私，重構鄉村政治經濟秩序，上面要變，認定了這條路，盡管執行有爭議，鄉村有阻力，自上而下大規模推動，還是干成了，結果眾所周知。第二輪制度變革，從集體化到包產到戶，下面一直有求變的需求，也有不斷的嘗試，拖到吃不飽飯可能被打扁擔，直到支持改革的領導人和力量出現，變革才取得成功。
新一輪的農村制度變革機會來了嗎?我認為，是時候了!理由是，鄉村的經濟活動已經和正在發生巨變。形勢比人強。
一是農民的異質化和農民工的代際差異。農民是推動變革的重要力量。現在農民中純務農的只有百分之十幾，已經有百分之十幾的純非農業農民，夾在中間的是差不多各三分之一的兼業農民。農民變化的另一個特征是代際差異。第一代農民工的基本軌跡是離土、出村、回村，第二代農民工基本上是離土、出村、不回村，這意味著農村改革的主體發生了變化。高度分化的農民與土地的關系、對農業的觀念也大不一樣，你一成不變地把農民看作均質化小農、再好心地為了保護他們而強調不變，他們也不一定領情。農二代大多數沒搞過農業，不清楚他那塊地在那里，一些人在城里買房，不回村的趨勢不可逆，但好心人們還在不變地喊著給他留塊地就留了個后路，他們在城里失敗了好回來種地?!
二是農業功能的變化。我們長期以來的農業就是“糧食農業”。搞農業就是搞飯碗，農業的功能就是保證老百姓不餓肚子，農村政策的基本點就是糧食生產。糧食以外的東西似乎不是農業，不讓長，長出來的也是逆生長，不招人待見。代價是，農業功能單一，農業越來越沒有搞頭，干這行的人也覺得沒有出息、沒有希望。最近我在下面跑，最大的欣喜是農業發生的巨大變化，需求帶來的糧食安全松綁，原來保溫飽的田改為搞蔬菜、水果，效益一下就出來了，農民也有搞頭，農業投資也上去了;不僅城市周邊出現都市現代農業、觀光農業、旅游農業、農家樂，這些形態在離城市很遠、甚至很偏的農區也出現，農業的功能已經大大拓寬，從糧食農業拓展到休閑農業、健康農業和特色農業。農業功能的拓展，農業形態的變化，需要重新定義農業，重新認識農業的作用。搞農村改革的人，如果在舊式農業理念下搞改革，能搞成什么樣的改革，可想而知了。你如果還在糧食思維下認識農業、抓農業、談改革，要么農業被你搞死，要么你被淘汰。
三是鄉村產業、業態的變化。現在出現一些時髦詞，如新產業、新業態，一二三產融合，實際上這些被稱作新的東西，從歷史來看，沒有什么稀奇的，只不過是我們這些年為了解決吃飯問題把這些產業和業態搞沒了。比如，中國歷史上農業與手工業就是結合的。再比如休閑農業，歷史上的江南留下的一些古村落難道不是嗎?我們所說的新，也很多實質上是復活，回到它本來的狀態。當然，這一輪鄉村產業和業態確實變化非常大，長出很多新的東西，其中的驅動力是兩個，一個是鄉村產業對城市需求的反應增強，很多鄉村產業的復活和壯大，是城里需求拉動的。另一個是新技術革命和商業模式變革帶來的，原來很多鄉村的手工藝品、土特產就是本鄉本土的市場范圍，隨著新技術革命帶來信息費用的大幅降低，新商業模式(如淘寶)帶來熟人社會的界分被突破，點擊、客戶評價提高傳統特色產品的信用，使一些偏遠地區的特色產品市場范圍擴大，在一些窮鄉僻壤長出一些非常有生機的產業。這些東西正在顛覆已有的產業空間、區域和城鄉產業發展理論。
四是村莊的分化。中國的村莊是一種制度，維系著傳統農耕和鄉村文明，隨著人地關系改變、農業發展方式轉型，以耕作半徑劃定的村莊聚落正在發生變化。從觀察來看，中國的村莊正在出現重大分化，一部分村莊開始復活，充滿生機，承擔起城鄉之間新的功能，有模有樣，有城里人去，有特色，歷史古跡、文化、空氣、人文的稀缺性價值顯化。另一些村莊則不可避免地、令人感傷地出現破敗、衰落。村莊的分化和未來走向，無論是村莊的死還是活，都需要相關制度匹配。
五是城鄉互動和鄉村價值的提升。中國上一輪的城鎮化，基本上是人口、土地、資本從鄉村到城市的單向配置。下一輪這一流向會發生改變，城鄉之間互動和對流會增強，人流也不一定就是去長三角、珠三角，很多人會到家鄉的省會、縣城找機會，農業功能變化、新產業、新業態吸引資本下鄉，鄉村土地配置更加活躍，鄉村價值在提升。這些都需要有改革的支撐和呼應。
中國鄉村正在發生的這些變化，既是挑戰也是機遇。最大的挑戰是長期形成的農業公共政策的基礎假設和支撐這套政策體系的知識和意識。這套體系內涵著四個假定，一是吃飯問題唯此為大，二是農業就是糧食，三是農民就是自耕型小農，四是農業政策和制度安排的一切前提就是糧食安全。如果構建變化后的假設、約束條件和公共政策，是下一波鄉村發展的難點、也是突破點。機遇呢?在我看來，有了這些變化后，我們就有條件按研究現代經濟活動的思維來討論農業經濟活動了。長期以來，農業問題的研究越來越難以和其他領域對話，理由是農業跟其他領域不一樣，不能用一般理論來看農業，農業是弱智產業，自身沒有競爭力，需要特殊保護，其他產業生存法則在這里不適用，結果是農業沒有競爭力，討論農業問題也以自己一套知識來解釋。鄉村經濟活動的變化，使我們可以討論農業如何有競爭力，如何和其他產業競爭，如何把農業搞得有聲有色。如果把農業問題的討論轉向農業產業的效率問題，我們就有可能按照一般經濟問題來討論農業經濟活動了。當然，也就回避不了在其他領域已經常識化了的問題。一個經濟活動怎么樣比人家強，實際上就是四件事。第一，產權，不管在什么樣的制度下，你的產權安排都要做好。第二，合約，就是進行不同權利的再配置。第三，法人組織的力量。第四，實現規模報酬。
二、農村制度變革的四個維度
(一)集體所有制產權結構
一是集體所有制。集體所有制是一個社會的政治和法律安排。我們確實和別人不一樣，就是我們選擇了集體所有制，這是一種政治選擇。我們建制時和改革時對集體所有制的處理是一項重大的理論和實踐創新，那就是，集體所有制可以不動的，在集體化時期叫集體所有制，在改革以后也叫集體所有制，但所有權和產權安排形式可以不一樣。二是成員集體所有權。所有權是各種權利安排的總和。我們農村改革非常重要的一件事是將集體所有權內部化為每個集體成員的成員權，包括土地的分配權、占有權、使用權和收益權(分紅權)。三是農戶承包地的產權。耕地承包到農戶后，我們通過法律將中國非常特殊的土地承包關系形成的農民對承包地的用益物權明確為財產權，對這個權利實行法律保護，農戶承包地的使用權可以排他，收益權不斷獨享以及農地農用的有償轉讓。
(二)集體地權的合約結構
我們農地的合約及其演變非常有意思。這個集體地權的合約不是一個私人和私人之間的合約，而是政府跟農戶，跟集體成員之間的一種合約。合約的結構是由農民在約束下選擇的，就是交足國家的、留夠集體的、剩余是自己的。在合約議定后，合約的義務發生了變化，國家任務最后解除，集體公共品提供的方式發生變化，合約的期限不斷延長，從15年，到30年，到長久不變。經過演變后，這個合約已接近一個私權合約。
(三)農業的組織與服務
從農業經濟活動來看，我們現在最缺的是在組織和服務上沒有找到好的安排。在農業組織方面，改革前以為通過集體化的組織能解決中國農村現代化的問題，結果集體組織本身沒有解決好監督、收入分配、以及集體組織如何組織的問題;改革后農業的組織完全變成單家獨戶的小農，但小農如何與其他組織之間合約?如何降低交易費用和合作成本?我們關注的主要是農業生產的組織，生產以外的組織怎么安排，沒有破題。在服務方面，沒有找到一條路，如何為農戶提供服務在理論上沒有破題。我們農村經濟活動的組織現在面臨非常大的問題，突出體現為，農戶的主體性困境，農地經營主體是農戶，但是這個主體性在實現的時候面臨過高的交易成本和制度成本。我們生產以外其他組織的功能重要性認識也不足;對合作的成本以及農民為什么要合作認識不足;法人組織進入農業經濟活動的困難沒有破解;村莊作為組織鄉村經濟和社會活動的制度也瀕于瓦解。
(四)農業規模報酬的實現形式
農業要跟其他行當比，比來比去，還要拼規模報酬。農業的規模報酬如果不上去，這個農業就沒搞頭。農業要實現規模報酬，有它特殊的地方，農業是最典型的多要素提供產品的行業，每種要素的特性都不一樣。由于土地稟賦有限，光靠經營規模擴大不是出路。但不是說這個行當就沒法追求規模效益了，農業的以下特性可以幫助找到出路。一是農業的各個環節是可以分解的，且大多數環節適合規模化集中供給，比如農資的供應、農機的耕作、農作物播種與收割、統防統治、良種推廣、測土配肥、技術培訓、儲藏、物流和銷售，就是除了生產環節以外，其他各個環節都適宜規模化集中供給。二是農業的某些環節適宜標準化，有非常強的同質性，標準化程度高，易于監督。三是某些環節的外部性強，如病蟲害的防治，農藥的采購。由于外部性強，集中連片的供應可以減少外部的不經濟。四是某些環節的資產不可分性強，如大型農業機械，烘干設備，冷鏈儲藏設施。
因此，農業是可以規模化服務的，服務規模的擴大可以減少單家獨戶或者分散服務主體的投資不經濟和資產的閑置，也可以增強服務各環節的相互呼應。要實現這一目標，服務主體專業化程度的提高和服務能力的提高很重要，服務環節的規模報酬要實現，必須要由專業化和組織能力強的服務主體來做。
以上四個要素都很重要，但現在面臨最大的問題是，如何去尋找到農村經濟活動組織的載體，如何重構農村的經濟活動組織，找到實現農業規模報酬的方式。
三、關于農村改革的幾點問題
(一) 關于集體所有制的實現形式
現在有一個非常強的動向是，在各種權利安排的組合里面，在強化集體組織的權利。背后是一個如何認識集體所有制實現形式的問題。必須要搞清，并不是把農戶的集體所有權和分到農戶的產權縮減了以后，就能把集體那塊做大。現在少數做大的集體經濟，都是在集體所有制的這種權利結構下，長出來一個社區型的企業家。要讓集體經濟壯大，得有人去壯大，而且要形成一套權利安排。關于集體所有制的實現形式，按我前面的觀點，這個事已經解決了。它就是一種政治選擇和法律安排。以此名義去再集體化或私有化，都不可取。還有一種觀點認為，集體所有制的實現就是集體組織以所有權的名義吃地租，這是不可取的，因為所有權已經是成員權，農村的集體土地也已經長成不同的產權形式。
(二) 集體所有權是真問題
成員權集體所有權面臨一個非常大的問題就是是不是讓它一直成員下去。一是成員權的主體權利。集體所有的這塊地，跟其他主體打交道的時候誰代表成員權，成員權的主體到底是誰?合約權的主體到底是誰?轉讓權的主體到底是誰? 二是如果改革成員集體所有權，時點怎么確定?切到某個時點的前后如何分別?核心的問題是，這個以成員權為基礎形成的集體所有權安排，未來如何進行成員權的權利界定、權利的組合、權利的分割。
(三)承包權保障與經營權實現之間的關系
現在一些地方搞三權分置，有一個不好的苗頭，跟三明治一樣，擠的是中間這一層，兩邊都會做大。很多地方搞土地股份制，搞壯大集體經濟，是為了把原來在農戶手上的地給股回來，把集體那塊股大。另一頭就是把經營權那塊做大。這兩塊做大的背后是把承包權那塊擠小了。在我看來，承包權必須明確為完整的財產權。承包權的權利做到更強、更明確，不影響經營權的做大。還有就是承包權的排他和轉讓、繼承和抵押權，這些權利要給全。給全以后，再就是把經營權做的跟歷史上的田面權一樣，它的使用、收益、轉讓可交易，可抵押，這塊就可以做實了。經營權這一塊，承包權做成田底權的同時，才可以把經營權做到田面權。經營權由承包經營權分割，權利由合約規定，經營權與承包權是平等的權力。
(四)關于農業經營制度
農業經營制度的核心問題是，集體所有、農戶家庭經營制度這個制度改不改?農業經營主體在事實上長出來很多東西，比如說家庭農場，比如說合作社，比如說公司，這些東西未來在整個中國農業的經營制度里面怎么表述?未來農業的基本經營制度到底怎么去設計，核心是對待其他的主體在法定上的認定。
(五)關于農業服務的組織重構
生產組織、經營組織的創新是一方面，更主要的是服務組織的創新。我覺得中國農業的組織里面應該有兩個主體，一個是生產經營的主體，一個是農業服務的主體。我覺得我們現在真正要去做的一件事就是，你必須在生產以外找到一個平等的，為農戶服務的一個組織載體。如果找不出這個載體，中國農業靠小農左沖右撞跟市場去打，打不成。事實也證明了這一點。怎么樣培育一個未來中國農業的服務組織，是刻不容緩的事情。這個組織通過農業各個環節，產前、產中、產后規模化的服務實現兩個效果。第一個效果，實現農業經營組織的成本下降。第二，這個服務主體不是靠補貼，靠政府的優惠來支撐的，是靠服務規模化來實現農業服務的規模報酬。
(六)宅基地制度與村莊轉型
整個鄉村改革真正要啟動甚至帶有革命意義的，就是宅基地制度改革，宅基地改革的目的就是要實現村莊轉型。有幾件事需要注意：第一，退出宅基地農民的宅基地權。大量農戶未來會在城市落腳、縣城落腳，一戶多宅的這些宅基地的權利如何在退出中保護他的宅基地權利。第二，未來整個村莊會有適當的聚集。聚集以后宅基地成員權如何保證?第三，宅基地的財產權。第四，外村人的進入。外村人進入村莊可能是未來避不開一件事，無論是村莊集聚還是有一些村莊的活化，如果外村人不能進入村莊，整個村莊未來轉型可能沒有制度的保障。（本文根據作者在體改研究會河北威縣農村綜合改革與實踐會議上的發言整理）
中國鄉村發現網轉自：微信公眾號 鄉村與城市
(掃一掃，更多精彩內容！)
