農村土地“三權分置”是改革開放以來我國農村集體土地所有權與農戶承包經營權兩權分置改革之后的又一次重大創新，它代表了未來新型農地制度改革的基本方向。事實上，農村土地“三權分置”在實踐中不是一個新事物。本文通過對中央政策文本中農村土地“三權分置”的演進過程的梳理，展現“三權分置”改革的政策演變過程；然后結合現行法律和政策文件對“三權分置”的政策內涵進行解析；最后從法學視角對“三權分置”法律表達中的爭議焦點和要點進行評述，提出了一個簡明的宏觀表達思路，以便為“三權分置”改革提供理論支持。
一、農村土地“三權分置”的政策演進
1. 前期醞釀
2013年7月23日，習近平同志在湖北考察改革發展工作時強調：“完善農村基本經營制度，要好好研究農地所有權、承包權、經營權三者之間的關系?！备鶕P者掌握的資料，這是我國國家領導人第一次在公開場合提及農村土地所有權、承包權和經營權的關系問題，但是當時還沒有上升為正式政策文件?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干問題的重大決定》并沒有明確地提出“三權分置”的觀點，但是已經對三種權利的概念進行了區分?！啊稕Q定》對承包權與經營權進行了政策上的分離，對兩束權利分別賦權，即承包農戶對承包權享有占有、使用、收益和流轉權，經營農戶對所流入的土地的經營權擁有抵押權和擔保權。” 這個階段可以稱為農村土地“三權分置”改革的前期醞釀階段。需要指出的是，本文所說的“三權分置”改革的前期醞釀僅僅是結合中央政策文件的具體表述和出臺過程的一種解釋，事實上實踐中并沒有作出清晰劃分，實際上也很難作出清晰劃分。正如上文所述，“三權分置”的實踐已經在多個地區展開，這也是正式改革的醞釀階段。“三權分置”不是政策制定者的首創，而僅是對當前土地流轉加速情況下“三權”實際分離而又容易引起誤解和糾紛這一早就存在的事實進行了制度化和規范化。因此，“三權分置”政策的提出實際上是對客觀社會實踐的一種反映。
2. 明確確認
習近平同志2013年12月23日在《在中央農村工作會議上的講話》中指出：“把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權三權分置并行的新型農地制度，這是我國農村改革的又一次重大制度創新。” 根據筆者掌握的文獻，這是我國國家領導人第一次在正式公開講話中提出要對農村土地實施“三權分置”改革。接下來頒布的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（2014年中共中央1號文件）中旗幟鮮明地指出要搞農村土地“三權分置”改革，并以中央政策文件的形式明確了“三權分置”改革的基本內涵。為引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）更加清晰地明確了農地“三權分置”改革的基本思路。而且該文件還進一步指出：“要抓緊研究探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現形式。”《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》對前期中央領導講話和政策作了進一步確認，要求盡快從法律上對農村土地“三權分置”改革的內容從法律上進行明確表達；明確對農村婦女的土地承包權益進行保障。上述兩個政策的共同點在于對“三權分置”改革進行法律表達提出了明確要求。
3. 繼續鞏固
為推進農村領域的深化改革步伐，從提高農村改革的系統性、整體性、協同性出發，《深化農村改革綜合性實施方案》（2015年11月）對農村土地“三權分置”改革進行了較多創新性的規定，已經成為我國農村土地“三權分置”改革的重要政策根據。其一，進一步從深化農村改革的角度確認了農村土地的“三權分置”。其二，該方案明確提出“三權分置”是深化農村土地改革的基本方向，即“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”。其三，對農村土地“三權分置”改革的具體內涵進行了較為清晰的界定，這是我國在政策文件中第一次對“三權分置”改革的政策內涵進行的較為清晰的界定。其四，對“三權分置”改革中經營權流轉的原則和規模經營的方式進行了規定。其五，對“三權分置”改革中進城農民財產權利的切實保護進行了規定?！蛾P于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（2016年中共中央1號文件）又對農村土地“三權分置”的相關政策進行了繼續鞏固，該意見再次明確了農地“三權分置”改革的基本方向，并提出要進一步完善農地“三權分置”辦法。
4. 貫徹落實
《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（2016年10月30日）是我國第一部專門性的針對農地“三權分置”的政策文件，該文件要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實，該文件的發布標志著“三權分置”進入正式貫徹落實階段。該意見對農村土地“三權分置”的重要意義、指導思想、基本原則；如何逐步形成“三權分置”格局等作了全面的規定?！蛾P于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（2017年中共中央1號文件）又一次提出要落實農地“三權分置”辦法。
綜上可見，十八屆三中全會以后，農村土地“三權分置”的改革思路逐漸清晰，經過“前期醞釀、明確確認、繼續鞏固、貫徹落實” 四個階段的演變過程，通過一系列政策文件和領導講話對“三權分置”的政策內涵和實現路徑等進行了逐步的明確和界定。從政策演進以及政策文本中可以發現以下重要信息：其一，農村土地“三權分置”改革是大勢所趨，是未來新型農地制度改革的發展方向。其二，農村土地“三權分置”改革是改革開放以來承襲“兩權分置”改革的持續性政策創新。其三，“農村土地所有權、承包權、經營權”“三權”的相互關系和實現形式尚不明確，“三權分置”的改革內容尚未被法律所明確確認，“三權分置”的權利內容以及“三權”之間的內在關系和實現形式需要盡快通過立法確認。其四， 農村土地“三權分置”與農村土地流轉和規模經營具有緊密聯系，農民承包土地的經營權可以多種方式流轉。其五，推進農地“三權分置”改革要尊重農民意愿和保障農民權益。農民進城落戶并不等于其承包權不再受保護，而且應該支持引導其依法自愿有償轉讓農村土地承包權等權益。
二、農村土地“三權分置”的政策內涵
《深化農村改革綜合性實施方案》進一步明確了深化農村土地制度改革的基本方向，并對改革方向的政策內涵作了進一步明晰?！蛾P于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（2016）的頒布對加深“三權分置”政策內涵的理解具有重要意義。
1. 落實集體所有權
“落實集體所有權”是農村土地“三權分置”的重要內容之一。農民集體所有權的權利主體是一定范圍內的鄉鎮、村或村民小組農民集體，實踐中一直存在著主體虛位、主體模糊的弊端，并一直備受詬病?！渡罨r村改革綜合性實施方案》中對“落實集體所有權”的內涵作了進一步廓清，即：“落實‘農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有的法律規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地產權歸屬，實現集體產權主體清晰?！甭鋵嵓w所有權，關鍵是通過集體成員權制度實現農村集體產權主體的清晰。
《物權法》對“三農”問題給予了格外關注。其中，最為突出的表現是通過基本法律的形式確認了農民集體成員權這種具有中國特色的新型民事權利。 《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對集體成員的知情權、決策權、監督權作了更加明晰的規定?！蛾P于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（2016年12月29日）提出“要形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。”這在歷史上應該屬于第一次作出該種表述。農民集體成員權確認的意圖就是在維持農民集體所有制的基礎上強化集體成員權，實現集體所有權主體的清晰。集體成員權是在集體成員與成員集體之間建立起法律關系的紐帶，集體所有權與集體成員權的終極價值目標是一致的，即最終實現集體成員的個體權益實現與保障。因此，可以說，集體成員權制度的提出是農民集體所有權制度的升華。它一方面堅持了社會主義農民集體所有制這個大前提，鞏固了社會主義公有制基礎。另一方面它突出了集體成員的權利主體地位，有利于保護集體成員的個體權益。
明確界定農民的集體成員權需要對農村集體經濟組織的成員資格進行清晰界定，農村集體經濟組織成員資格的確定保障了集體成員權落實到集體經濟組織成員個體身上，這就切實落實了集體所有權。因此，集體經濟組織成員資格確定是落實集體所有權的關鍵步驟。集體經濟組織成員資格確定本質上是集體經濟組織成員身份確認問題，《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》進一步提出“科學確認農村集體經濟組織成員身份”，在明確集體經濟組織成員資格的基礎上，集體成員在農民集體內部通過行使各項自益權和共益權，可以確保集體所有權真正落實到集體成員身上，進而實現集體所有權權利主體的具體化和真實化，這就較大程度上解決了集體所有權主體虛位的問題。不無遺憾的是，我國目前缺乏集體經濟組織成員資格界定的國家層面的立法，調整成員資格界定的規范多是地方性法規或者法院的指導性意見、座談會紀要等，甚至很多地方依靠村規民約來對集體經濟組織成員資格進行界定，導致現實生活中經常出現因集體經濟組織成員資格確定而侵害集體經濟組織成員權益的情形。針對目前集體經濟組織成員資格立法缺失的現狀，未來立法中應該對集體經濟組織成員資格的確定原則、一般標準和具體情形分別作出規定。
2. 穩定農戶承包權
我國實行農村土地承包經營制度，家庭承包經營是土地經營的基本經營方式。穩定農戶承包權首先必須做到農戶的土地承包關系長久不變，只有長久不變才能實現農村社會的穩定，保持穩定且長久不變的土地承包關系已經為我國法律和政策確定?！段餀喾ā穼Ω黝愅恋氐某邪谙拮髁艘幎ǎǖ?26條），而且要求承包期內發包人原則上不得調整和收回承包地（第130條、131條）。“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”，這些都已經為《農村土地承包法》所明確肯定?！渡罨r村改革綜合性實施方案》中再一次明確提出要堅持家庭經營在農業經營中的基礎性地位，原因在于：“家庭承包經營蘊藏著巨大潛力，具有廣闊發展前景。” 即便是目前我國為了實現土地的適度規模經營而著力搭建新型農業經營體系，家庭承包經營的基礎地位也是不可變的，這就要長期穩定農戶的承包權?！蛾P于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出要“嚴格保護農戶承包權”，而其最終目的還是穩定農戶承包權，其意旨在于通過保護農戶承包權的落實，實現穩定農戶承包權的目的。
在我國社會主義公有制背景下，基于農民集體、農戶和土地經營者復雜的關系和農村土地特有的權利結構，穩定農戶承包權還具有更為深刻的內涵。“承認農民擁有獨立的土地承包權，無論在理論上還是在實踐中都具有極其重要的意義?！钡?，不容忽視的是現行的法律制度在穩定農戶土地承包經營權上還存在一系列不利于土地承包經營權長久穩定的制度性缺陷，如：權利構造方面的缺陷；調整土地、限制權利轉讓方面的缺陷；基層政權干預土地承包經營的制度缺陷等。在這樣的現實背景下，穩定農戶承包權仍然是非常必要的。在農村土地“三權分置”改革中要進一步“穩定農戶承包權”需要注意如下幾點：其一，穩定農戶承包權，需要嚴格按照《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規的規定“依法公正”地實施?！掇r村土地承包法》對穩定農戶承包權設計了一系列保障措施，如：土地承包關系長期穩定性的確認（第4條）；集體成員依法要求承包權（第5條）；婦女的同等承包權（第6條）；土地承包的公開、公平、公正原則（第7條）；承包方權益的不可侵犯性（第9條）；土地承包中依法平等原則；民主協商，公平合理原則；承包程序合法原則等（第33條）。這些措施為農戶獲得承包權提供了保障，穩定農戶承包權必須貫徹上述原則和規則。其二，農戶承包權的權利主體具有特殊性，僅限于本集體組織的農戶。本農民集體成員以外的其他自然人、組織等均不可以成為該權利的行使主體，這一點是與其成員權性質相一致的。在農民集體成員以農戶為單位行使承包土地的權利時，農戶僅僅為權利的行使主體，但終極權利主體仍然為集體成員。一方面，農戶仍然由農民集體成員組成，事實上以農戶為承包人取得的土地承包經營權所產生的一切后果仍最終由農民集體成員承擔。另一方面，農民集體經濟組織成員的權利主體地位也已為法律所確認（《物權法》第59條、《農村土地承包法》第5條）。其三，穩定農戶承包權要做好土地承包經營權的確權頒證。目前，農戶承包地仍然存在面積不準、空間位置不明、登記簿不健全等問題，這使許多農民心里不夠踏實，總擔心土地流轉出去自己的權益無法保障。關鍵是要搞好承包地確權登記頒證工作，頒發權屬證書，強化物權保護，為土地經營權流轉奠定堅實的產權基礎，真正讓農民吃上“定心丸”⑨?！蛾P于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）中明確指出：“土地承包經營權登記制度是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作?！笨梢?，穩定農戶承包權當前比較迫切的是做好承包經營權的確權頒證。其四，穩定農戶承包權需要加強對農戶承包權的保護?！蛾P于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中對農戶承包權的保護路徑進行了比較全面的規定，意見對農戶承包權在農村基本經營制度中的基礎地位；農戶承包權的權益內容（權能）；農戶承包權的身份專屬性；農戶承包權被征收時的替代補償；進城落戶農民的承包權的保留等都作了詳細的規定，這些規定對于穩定農戶承包權都具有積極意義。
3. 放活土地經營權
農村土地“三權分置”的亮點是從土地承包經營權中分離出經營權，實現承包權和經營權的分離。根據《深化農村改革綜合性實施方案》的要求，放活土地經營權主要包含如下內容：其一，“放活土地經營權”意味著農村土地的經營主體更加多元。土地承包權的主體原則上是農戶，而農戶是有特定范圍內的集體成員組成的，這就導致土地承包權的主體表現出較強的身份性，這勢必影響土地財產權價值的發揮。放活土地經營權后，農戶就可以把土地較為自由地流轉給更加多元的土地經營主體，包括本集體組織內部的農戶，也包括本集體組織外部的其他新型農業經營主體。其二，“放活土地經營權”意味著土地承包戶對外流轉經營權更加便捷，但也要依法流轉。放活土地經營權并不代表土地經營權的流轉就可以為所欲為，土地經營權的流轉同樣應該受到流轉期限、用途管制、流轉方式等多方面的限制。特別是應該做好工商資本進入土地經營權流轉的各種可能風險的防控。因為，工商資本的進入一方面有可能擠壓農民的利益空間，對農民利益造成損害；另一方面工商資本具有更加強烈的趨利動機，有可能會導致土地經營的“非農化”、“非糧化”等問題。其三，放活土地經營權意味著新型農業經營主體將獲得更多的發展機會。放活土地經營權意味著土地的經營權不僅限于農戶以家庭承包的方式對土地進行經營，家庭農場、農民合作社等各種新型農業經營主體可以通過土地流轉直接參與土地經營，這就意味著新型農業經營主體將面臨著更多的發展機會，可見，放活經營權將會激活新型農業經營主體的發展。其四，放活土地經營權意味著土地經營權的流轉將更加普遍。數據顯示，目前全國三分之一的土地已經流轉，全國2.3億戶承包土地的農民中，6600萬戶或多或少地流轉了土地。有理由相信，實施農村土地“三權分置”、放活土地經營權后，農村土地經營權的流轉將更加普遍。其五，放活土地經營權并不表明農村土地都要大規模化經營。放活土地經營權對土地的規?；洜I顯然具有積極促進意義，但是并不意味著所有的農村土地都要大規模化經營，而是要因地制宜，特別是要防止脫離實際、違背農民意愿，片面追求超大規模經營的傾向。因此“放活土地經營權”是“三權分置”改革的亮點所在，它承載著豐富的價值內涵，更具有重要的實踐價值。值得關注的是，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出要“加快放活土地經營權”。意見對土地經營權在完善農村基本經營制度中的關鍵地位；土地經營權人的權利內容；土地經營權的平等保護；土地經營權人的優先續租承包土地權利；土地經營主體再流轉土地經營權或設定抵押權；土地經營權主體的權利保護；放活土地經營權途徑探索等作了規定。該意見對“放活土地經營權”的盡快貫徹落實將起到積極的促進作用。
三、農村土地“三權分置”法律表達中的爭議焦點與思路
1. 農村土地“三權分置”法律表達中的焦點與實質
相較于官方和農經學界對“三權分置”頗為一致的肯定態度，法學界對“三權分置”的態度似乎存在更多爭議，主要存在以下幾種觀點：有學者認為“三權分離置”在法律和制度運行中都面臨困境。有學者認為，以“三權分離”論建構農地產權的結構無法在法律上得以表達。也有觀點認為，將土地承包經營權中的承包權能和經營權能，分離為承包權和經營權不符合基本法理。還有觀點認為，“三權分置”的實施面臨著經濟性障礙、制度性障礙和機制性障礙。那么，農村土地“三權分置”法律表達爭議的實質何在呢？
筆者認為，上述觀點均具有其合理性，這絕不是不講原則的折中論斷。甚至可以說，農經學界和經濟學界的觀點初衷和最后的落腳點并無實質性沖突，它們具有共同的出發點，即都充分考慮到了農民的個體利益維護，都考慮到了農村土地社會保障屬性和農地流轉、抵押等財產權屬性的實現，都考慮到了土地的規模經營對實現農業現代化的價值。而農村土地“三權分置”改革之所以存在如此之多的爭議，之所以能夠在經濟學界和法學界產生貌似巨大的分歧，主要在于兩個學科在基本概念表述和理解上存在誤解。目前，農村土地“三權分置”改革的思路主要是在經濟學界專家以及政府官員主導下完成的，在政策設計的過程中更多使用的是經濟學界的概念體系，沒有很好地與法學概念體系對接，結果導致“三權分置”改革中的承包權、經營權在法學學科的現有概念體系中缺乏現成的對應概念。農地物權的創設又受到物權法定原則的限制，這就導致“三權分置”改革的法律表達，特別是立法表達遇到了障礙。所以，在農村土地“三權分置”改革已成大勢所趨的時代背景下，經濟學界和法學界目前急需對一些基本概念進行澄清，在基本概念體系達成共識的前提下盡快實現“三權分置”改革的制度化和法律化，避免各說各話引起不必要的爭議，進而為農村土地“三權分置”改革提供更加有效的制度供給與保障。
2. 農村土地“三權分置”的立法表達思路
（1）農戶承包權與土地承包經營權的關系。從對國家領導人講話和中央發布的各項政策的規定的語義分析，農地“三權分置”是指農村集體土地的所有權、農戶的承包權和經營權的三權分置。其中的農村集體土地所有權在《物權法》中有明確的地位，但是農戶承包權和土地經營權在現行法中則無明確的對應概念。有學者指出：“三權分置”，就是指在農村現有法律體制已經承認的農民集體土地所有權、農民家庭土地承包經營權的基礎上，新設“土地經營權”。據該觀點，農戶承包權和現行法上的土地承包經營權這種物權類型等同，而土地經營權是一種新設置的權利類型。也有學者指出，“三權分置”指的是集體土地所有權、成員權、農地使用權三權的并立15。一般認為，農戶享有的土地承包經營權具有成員權和用益物權的雙重屬性，對土地承包經營權進行再次的權利分離的基本方向之一就是要穩定農戶承包權，通過具有成員資格身份性的農戶承包權的行使，依法公正地將集體土地的承包經營權落實到本集體組織的每個農戶，實現集體土地的社會保障功能。然后，農戶可以自己對取得的承包經營權進行使用收益，也可以流轉給不具有成員資格身份性的其他經營主體，實現集體土地的財產屬性。
筆者認為，理清農地“三權分置”中農戶承包權和現行立法中存在的土地承包經營權的關系，必須從“三權分置”改革的目標出發，不能僅從文意上進行表面解釋。從政策文件的表述來看，“三權分置”中的農戶承包權實際上也指的是土地承包經營權?！渡罨r村改革綜合性實施方案》中對穩定農戶承包權的界定，實際上指的是將集體土地的承包經營權（即土地承包經營權）落實到本集體組織的具體農戶。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對三種權利的關系也作了界定，根據該意見的表述可以得出“三權分置”是對土地承包經營權中的經營權進行了再次分離，實現了集體土地所有權、農戶承包權和土地經營權的三權分置。“三權分離的前提是堅持農村土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，在此基礎上進一步明晰相關制度的權益內涵。” 因此，“三權分置”改革的目的是要在堅持兩權分離的基礎上，對農戶享有的土地承包經營權進行再次分離，分離出土地經營權。所以，“三權分置”是在集體土地所有權和農戶的土地承包經營權兩權分離的基礎上進行了又一次變革，它不是對原有改革成果的否定，而是對兩權分離改革的繼承，“三權分置”只是對農戶的土地承包經營權進行再次分離，政策制定者并無意新創一個異于土地承包經營權的農戶承包權。
理清農戶承包權與土地承包經營權的關系需要結合集體成員權的相關法理進行理性解讀。實踐中經常有學者將“農戶承包權”解讀為成員權，導致對“三權分置”的內涵產生了誤解，以至于認為“農戶承包權”是異于土地承包經營權的新創概念。筆者認為，產生分歧的根源在于沒有理清集體成員權和集體成員享有的具體用益物權之間的關系。在我國立法中并沒有清晰的集體成員權制度體系，導致認識中對集體成員權和集體成員權的行使結果混同。現有立法中土地承包經營權的性質是用益物權，該權利主要由集體成員組成的農戶為單位通過簽訂土地承包合同取得。因此，集體成員的強烈身份性色彩導致土地承包經營權也具有較強的身份性。這就造成了土地承包經營權就是集體成員權的假象，在認識上表現為不少學者認為土地承包經營權就是成員權。其實不然，集體成員權在權利屬性上是社員權，而土地承包經營權是用益物權，集體成員基于成員身份享有的請求農民集體發包集體土地的權利是集體成員權的一種類型，通過該類型成員權的行使，集體成員以農戶為單位取得作為用益物權性質土地承包經營權。事實上，取得土地承包經營權是集體成員行使集體成員權的結果。因此，土地承包經營權具有身份性，主要由集體成員組成的農戶通過家庭承包的方式取得，但是它本身并不是集體成員權，它是集體成員權行使的結果。只不過，政策表述中的“農戶承包權”更為強烈地強調了土地承包經營權的身份性，其意旨在于維護農戶享有的土地承包經營權的穩定性，而無意再新創一種新的權利類型。故政策表述中的“農戶承包權”強調了農戶為單位的土地承包經營權的身份性，但是它并不是集體成員權，而是集體成員權行使的結果，其本質上是具有用益物權性質的土地承包經營權。
（2）農村集體土地所有權、農戶承包權、土地經營權的權能劃分。目前，農村土地所有權、承包權、經營權”“三權”的相互關系和實現形式仍不明朗，“三權分置”的改革內容尚未被法律所明確確認，對于“三權分置”的權利內容以及“三權”的內在關系和實現形式需要盡快通過立法確認。筆者認為，界定三者的權能范圍應該注意以下幾個方面的問題：
一是集體土地所有權的權能具有綜合性。作為集體土地所有權主體的鄉鎮農民集體、村農民集體和村民小組農民集體分別作為所有權主體對各自范圍內的集體土地享有占有、使用、收益、處分的積極權能和排除不當侵害的消極權能。有學者認為，基于集體所有權的本質屬性，集體土地所有權的權能具有其不同于私有制社會的土地所有權結構，集體所有權具有跨越公私法域的多重權能。“應當在公私兼顧的基礎上，從民法上的財產私權性與社會法上的土地社會保障屬性以及土地管理法上對社會公共利益的兼顧等多維度完善農民集體土地所有權權能?！比绻鶕摌藴始軜嫾w土地所有權的權能，我國集體土地所有權的權能尚有較大塑造空間。
二是農戶承包權的權能呈現出不斷豐富趨勢。正如上文所述，“三權分置”中的承包權實際就是指兩權分離中的土地承包經營權，而不應僅僅解釋為作為成員權內容之一的請求承包土地的權利。因此，農戶承包權的權能應該不少于現行制度中土地承包經營權的權能，只是更加注重農戶承包權（成員權屬性）的穩定性和經營權（財產權屬性）的流動性?！掇r村土地承包法》規定承包方（農戶）依法享有承包地使用、收益的權能；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償等權能（第16條）；土地承包經營權流轉的權能（第32條）。《物權法》第125條賦予了土地承包經營權人以“占有、使用和收益”的權能；第128條賦予了土地承包經營權人以“轉包、互換、轉讓等方式流轉”的權能?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干問題的重大決定》中規定：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉的權能”、“鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地?！毕噍^于以前的法律和政策規定，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》對承包權又明確增加了“入股”的權能。有學者認為賦予農民土地承包經營權的抵押擔保權能，是對現行農村土地制度的一項重大突破，在目前農村貸款難的情況下，賦予農民承包地這一權能，對于盤活農村資源、緩解貸款難具有一定積極作用。也有學者指出“三權分置”后“承包權”的內容主要有四項：承包人身份維持權；分離對價請求權；征收補償獲取權；有償退出權20。因此，從目前法律和政策的規定來看，農戶承包權的權能主要有：占有權能、使用權能、收益權能、補償權能、流轉權能（轉包、出租、互換、轉讓及入股等）、抵押、退出等各項權能，這些權能均需要在立法中加以表達。
三是土地經營權的權能更加豐富、靈活。農地“三權分置”改革的重心在于強化土地經營權，通過主體多元、權能靈活的土地經營權實現土地的規模經營，進而釋放農村土地中蘊藏的巨額財富，增加農民的財產性收入，因此，土地經營權的權能注定將會更加豐富、靈活?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干問題的重大決定》中明確賦予承包經營權以抵押權能、擔保權能、入股權能、流轉權能；《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中再次明確了土地經營權的抵押、擔保的權能；《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對經營權的權能進行了更加全面設計，規定土地經營權的權能主要有：占有權能、耕作權能、收益權能、優先續租權能、再流轉權能、抵押權能等，經營權權能的設計應該是“三權分置”制度法律化中的重點與難點內容。
（3）土地經營權的性質。農地“三權分置”改革的關鍵在于界定土地經營權的性質，針對土地經營權的性質，目前尚缺乏定說。筆者認為，從應然角度分析，土地經營權應該被塑造為物權性質的權利。但是，受到物權法定原則的限制，目前應該被解釋為債權性質的權利。因此，要從立法上盡快明確土地經營權的性質以及其與農戶承包權、集體土地所有權之間的法權關系。值得注意的是，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中認為土地經營權是經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。筆者認為，該表述中界定的土地經營權符合用益物權的特征，因此可以理解為意見有意將土地經營權定位為用益物權的性質。
（作者簡介：管洪彥，山東政法學院民商法學院副教授；孔祥智，中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師）
中國鄉村發現網轉自：《江漢論壇》2017年第4期
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