——兼論《土地管理法》的修改
當前學界關于征地沖突的討論，存在三種不同的解釋范式，分別是維權范式、博利范式和制度范式。為了減少征地沖突，學界一直呼吁要調整甚至是取消土地征收制度。2017年5月份，國土資源部網站公布了《土地管理法（修正案）》（征求意見稿），其中對土地征收制度進行了比較大篇幅的修改。本輪的《土地管理法》修訂，預設了現有征地制度存在不合理性，從制度層面解讀征地沖突現象。站在利益博弈的角度看，《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）對土地征收制度進行的修改并不能消除征地沖突，相反，在中國城市需要征收土地的現階段，因為新的征地制度改變了農民維權或利益博弈的預期，而可能引發更多更不可控的利益博弈與征地沖突。現行征地制度優于《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）的修正，也優于當前學界與政策部門的激進主張。
關鍵詞：征地制度；《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）；利益博弈；城市化
一、解釋征地沖突的三種范式
最近10多年時間，征地沖突一直是社會熱點問題，引發巨大社會關注。征地是當前引發農民上訪和群體性事件的重要導火索。學界對征地沖突有兩種截然相反的解釋范式。一種是農民維權的模式，即地方政府征地時違反了法律，侵害了農民的權利，農民奮起反抗維護自己權利，這就是當前學界流行的維權話語。
另外一種解釋范式是利益博弈范式，即土地征收過程中存在大量模糊利益空間，征地時各方利益主體為了利益最大化，會進行激烈的利益博弈，并因此產生征地沖突，包括上訪和群體性事件。
除以上兩種解釋范式以外，關于征地沖突還有第三種解釋范式。即認為產生征地沖突的主要原因是征地制度不合理，具體表現在三個方面：一是征地補償太低，二是征地缺少協商性，三是征地范圍過寬，非公共利益的征地是造成征地沖突的主要原因。這樣一種解釋范式可以稱為制度范式。
在征地實踐中，地方政府傾向低價征地，尤其是中西部地區的地方政府財政實力有限，缺少給農民足夠征地補償的財力，征地過程中不經過農民同意即強征強拆，引發征地沖突。正是因為過去出現了比較多的侵害農民利益的征地沖突，中央才一再強調不允許強征強拆，強調要給予土地被征收農戶足夠補償。同時，對于媒體報道的強征強拆引發惡性事件一律進行了嚴厲的處理。最近10年時間，征地拆遷中給予農民的補償快速提高，征地拆遷中的惡性事件也大幅度下降。應當說，當前地方政府在征地拆遷中侵害農民合法權利的情況大幅度減少。反過來，因為中央不允許強征強拆，農民就可能為了獲取更多征地拆遷補償而與地方政府博弈，索要超過法律規定的利益。越是地方政府進行建設必須征地拆遷的區域，農民就越是可能集體行動起來要求更高補償。且農民越是團結，越是堅持，就越是可能逼迫政府讓度出利益，獲得好處。更為甚者，征地拆遷中會出現敢于搏命的釘子戶，即使只有他一戶反對，也足以阻礙征地拆遷，釘子戶越是堅持，地方政府就越可能讓步，否則就可能發生惡性事件。問題是，地方政府對一戶釘子戶讓步給予了超額利益，其他農戶就會覺得不公平，認為老實人吃了虧，也會向地方政府索要利益。這樣一來，在當前農民的集體行動逼迫地方政府提高征地拆遷補償標準的情況下，已經被征地拆遷的農戶也會向地方政府找補，要求地方政府補回過去征地拆遷的不足。
當前，中國正處在史無前例的快速城市化進程中，在城市快速發展的推進面上，因為中央明確要求不允許強征強拆，土地被征收的農民幾乎都會通過不同意征地拆遷來要求更多補償，從而造成地方政府的兩難。此種情況即使在征地拆遷補償不高的中西部地區，由于征地補償的收入遠高于農業收入，且征地補償可以一次性變現，加之拆遷安置的住房較之前的農房一般更為值錢，導致相當一部分未能征地拆遷農戶具有強烈的征地拆遷以獲補償的愿望。這其中，征地拆遷所獲利益與征地拆遷前的利益比較是關鍵動因。只不過，全國絕大多數農戶的土地并不在城市或國家基礎設施建設工程的推進面上，所以沒有獲得征地拆遷機會。事實上，構成以上維權或博弈范式的基礎是制度安排。當前中國征地制度包括兩個重要方面：一是所有建設必須使用國有土地，農地必須經過征收才能用于建設，農村集體土地不能直接用于建設，這就限制了農民直接通過在集體土地上搞建設來獲取土地非農使用增值收益的機會。農地只能農用，農民只能獲得農地農用的價值。這是中國土地作為基本生產資料的公有制性質所決定的。二是按土地原有價值給予補償，最高不超過30倍原則。實踐中的補償大多突破了30倍的上限，不過，按土地原有用途進行補償和30倍上限，成為了農民維權或利益博弈的基準。或者說，無論農民維權還是利益博弈所產生的征地沖突，都是以現有征地制度作為基準展開的。國土資源部土地管理司負責人就強調：“征地引發的問題，我認為核心是利益，根子在制度，出路在改革。”正是因此，《中華人民共和國土地管理法》（下稱《土地管理法》）修改中“按照中央提出的縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理規范多元保障機制的改革要求，此次修法土地征收制度作了重大調整”。簡單地說，政府試圖通過修改土地征收制度來消除當前農村土地征收中的沖突。
然而在筆者看來，按當前《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（下稱《征求意見稿》）對土地征收制度進行修改，并不能有效地消除征地沖突，相反，在中國城市需要征收土地的現階段，因為新的征地制度改變了農民維權或利益博弈的預期，而可能引發更多更不可控的利益博弈與征地沖突。現行征地制度要好于《征求意見稿》的修正，好于當前學界與政策部門所主張的激進模式。
二、現行征地制度下的征地沖突
在現行的土地用途管制、進行建設只能使用國有土地的制度安排下面，農地只能農用，只可能獲得有限的農業收入，出租出去只能獲得有限土地租金。基于我們調查經驗，當前畝均農業產值2 000元左右，農地市場租金普遍在500元/畝左右，農戶自己種地，扣除投入，純收入最多在1 000元/畝。按《土地管理法》不超過土地原產值30倍的上限進行征地補償，按每畝2 000元產值，最多可以補6萬元/畝，而在沿海發達地區，征地補償早已超過這個上限。而且發達地區往往還有留地安置、失地養老保障等政策，從而使得農民土地被征收所獲收益遠遠高于土地農業收入。而且，土地征收時地上附著物的補償，以及房屋拆遷安置的收益也很大，尤其是房屋拆遷安置，一般可以讓農戶順利獲得至少一套（往往會有兩套）城鎮住房，完成農民在城鎮住下來的愿望。
在這樣的情形下，國家越是強調不準強征強拆，越是要求征地拆遷必須經過農民同意，以及地方政府越是擔心征地拆遷引發群體性事件等惡性事件，建設規劃越是無法變更和征地拆遷時間要求越是緊迫，農民就越是可能借土地不可移動性來提高要價，且越是能夠要價成功。一旦農民成功提高了要價，今后的農民就會以這個要價為基礎繼續提高要價，而過去已經征地農戶也會以這個新的標準，要求地方政府彌補過去征地補償之不足。
此外，不同農戶的具體情況有差異，尤其是在住房拆遷過程中，因為建房質量、面積、新舊以及裝修不同，補償標準就會有所不同，不同的補償標準就為農戶提供了博弈的空間，就會有釘子戶出來要高價。地方若不給釘子戶好處，釘子戶就死纏爛打，征地拆遷速度就會受到影響；而給了好處，其他農戶又會不滿，尤其是暗中給予好處的做法一旦傳開，會讓其他被征地拆遷農戶產生不公平感，這往往是造成征地拆遷沖突與上訪的極為重要的原因。
造成征地拆遷沖突的另外一個原因是，地方政府為了盡快征地，而可能采取分化村干部與村民以及村民與村民的辦法，來加快村民同意征地拆遷的速度，并對協助完成征地拆遷任務的村干部給予獎勵。而一旦這種獎勵被村民知道，村莊內部的沖突則在所難免。
進入21世紀以來，中國城市化進入加速期，土地征收也越來越普遍。剛開始時，地方政府征地往往很強勢，手段生硬，辦法粗糙，并因此引發了全國范圍內征地拆遷沖突的暴發。而且，中西部地區普遍存在給予農民征地補償水平低，農民土地被征收后生活無著、農民土地權利被侵犯的問題。因此，全國征地沖突中很重要的一個原因，是農民維護自己基本的土地權利和利益，依據則是國家征地制度。面對全國征地中出現的各種沖突與矛盾，中央強調征地必須征得農民同意，必須給予足夠補償，不能強征強拆，尤其是不允許出現惡性事故。凡是征地拆遷中出現了惡性事故，地方政府就要受到責罰。在中央強有力的政策壓力下面，地方政府征地拆遷手段變得相對智慧與溫和，征地補償大幅度提高。征地對農民來講變成了實實在在的利益，農民盼征地盼拆遷成為普遍情況。
當然，即使農民有強烈的征地拆遷意愿，農民也希望通過征地拆遷獲得更大利益，且地方政府越是不能、不敢強征強拆，就會有更多釘子戶索要高價，也就越可能在地方政府與被征地拆遷農戶的斗智斗勇中發生意外，產生沖突。但是，當前全國絕大多數地區征地拆遷中發生的沖突，往往不是維權性質的，而是博利性質的。因為全國征地拆遷補償普遍超過征地制度規定的補償上限，農民并不反對征地拆遷。
從全國層面來看，征地拆遷過程中發生了很多的沖突，甚至每年都會發生若干惡性事件。不過，20年來，征地拆遷沖突卻是可控的，且沒有產生沖突的積累與惡化。這其中最重要的原因有三：一是中央保持了對征地拆遷沖突的高壓問責態勢，二是征地拆遷給了農民足夠補償，當前征地拆遷中的沖突帶有很強博利性質而非侵犯了農民基本權利，三是現行土地制度為征地拆遷提供了合法性。正是現行的土地公有制，以及“地盡其利、地利共享”土地制度中的《憲法》秩序，為征地拆遷提供了最基本的法律依據。
而從根本上看，正是通過沖突形成了征地拆遷中的相對均衡。過去20年和未來20年，將是中國最為快速的城市化時期，會有大量農地通過征收轉為非農使用，農地非農使用會產生巨大土地增值收益。在巨大規模的土地征收和巨大規模的土地非農使用增值收益分配中，必然會產生對利益的爭奪，會產生利益博弈，并因此會出現利益博弈中的邊緣策略。如被農民躺在推土車下，或是手持煤氣罐對抗政府征地等。擦槍容易走火，征地拆遷中總是采用邊緣策略，必然會出現偶爾的誤判，造成博弈失控而引發沖突和矛盾，表現為土地征收所引發的惡性事件。然而，有沖突和矛盾是正常的，沒有沖突和矛盾則是奇怪的。當前征地引發的沖突與矛盾并沒有積累，過去20年征地矛盾也沒有顯著上升。未來20年是中國城市化的關鍵時期，之后城市化高潮就會過去，或者說，再過20年，大規模土地征收就結束了，因征地引發的沖突也會大幅減少。而眾所周知，當前的土地征收制度對于推進中國城市化具有極其重大的意義。
反過來看，與現行土地制度安排下的征地拆遷做一對比，珠三角地區征地拆遷的難度極大，其中的關鍵原因便是——珠三角地區的土地制度因其先行劣勢，形成了土地上的巨大食利階層，從而造成了當前珠三角土地利用上的極大困難。當前，珠三角地區征地拆遷幾乎是不可能的事情。無論是修建公共設施還是建開發區，征收農民土地都會遇到極大障礙，拆遷往往花費極大，珠三角三舊改造花費資金極多，收效卻很少。
改革開放之初，作為世界產業轉移的結果，通過招商引資，發展“三來一補”企業，珠三角縣鄉村社四個輪子一起轉，在很短的時期內就成為世界工廠，珠三角核心區完成了由農業到工業化的轉變，幾乎所有珠三角核心區的土地都由農轉工，形成了面積巨大的未經征收而來的集體性質建設用地。農地非農使用的增值收益也自然而然歸到村社集體及其成員身上，珠三角地區的農民因此從土地非農使用上獲得了巨大利益。珠三角農村工業化發生較早且較快，到全國嚴格實行《土地管理法》并要求建設只能使用國有土地時，珠三角核心區的大部分土地都已進行建設。雖然國家法律規定不允許農村建設用地流轉，但珠三角地區大量農村建設用地中，因為企業破產倒閉重組等而必須要有土地流轉，因此，廣東省制定了允許農村集體建設用地流轉的辦法。即已經變成農村建設用地的土地上可以搞建設，可以流轉，可以入市。廣東農村集體經營性建設用地流轉的規定顯然不符合《土地管理法》，卻是解決歷史遺留問題的被迫之舉，國家對廣東辦法是默認的。
正是因為廣東允許集體經營性建設用地入市，進一步增加了農民對土地非農使用利益的預期，從而造成那些未進行建設農地非農使用的利益預期，并成為珠三角征地困難的主要原因。而即使未被征收的土地，比如劃為永久基本農田或水源保護地的土地，因為缺少非農使用產生收益的機會，農民就會要求政府給予耕地保護的基金補償。而且，既然農民可以通過集體土地入市來獲得土地非農使用的增值收益，也就不會愿意自己的土地被征收用于公共利益建設。這些正是當前珠三角地區征地幾乎不可能的原因。
珠三角的案例也許向我們說明了，一旦允許農村集體經營性建設用地入市，以彌補通過“縮小征地范圍”所空缺出來的城市建設用地需要，則為公共利益進行的征地也會受到農民的反對。或正是因為非公共利益的土地入市可以獲得巨大利益，農民就會堅決反對為公共利益而犧牲自己的土地利益。這個公共利益無論是修建學校、道路等基礎設施和公共服務，還是建開發區，以及作為水源保護地或永久基本農田。
以此看來，現在的問題恰在于，《土地管理法》修改的一個基本思路，正是通過允許農村集體經營性建設用地入市，來彌補縮小征地范圍所空缺城市建設用地的不足。而之所以要縮小征地范圍，主要目的是為了減少征地沖突。而實際上，這樣一來，可能不僅不會減少征地沖突，而且會極大地加劇征地沖突。
三、《征求意見稿》之征地制度設計存在的問題
2017年5月23日，國土資源部發布關于《征求意見稿》公開征求意見的公告，在附件二中，就《土地管理法》修改的必要性作了如下說明：隨著工業化、城鎮化的推進和農村的改革發展，現行土地管理制度與社會主義市場經濟不相適應、與進一步解放和發展生產力的要求不相匹配的問題日益顯現；土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾突出；農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；宅基地用益物權尚未得到完整的落實；土地增值收益分配機制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下。也就是說，之所以要修改現行《土地管理法》的第一條理由，就是“土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾突出”。說明的第四部分介紹《土地管理法》修改的主要內容時，首先介紹“關于完善土地征收制度”，具體如下：黨的十八屆三中全會決定明確提出了“縮小征地范圍、規范征地程序、完善被征地農民合理、規范、多元保障機制的改革方向”，“這次法律修改，重點是平衡好保障國家發展與維護農民權益的關系，在完善征地補償安置問題上下工夫，確保被征地農民原有生活水平有提高，長遠生計有保障”。“一是明確土地征收的公益利益，……將國防和外交、基礎設施、公共事業界定為公共利益，不符合公共利益范圍的退出征地范圍（第四十四條）”，“二是進一步規范征地程序”，“三是完善對被征地農民合理、規范、多元的保障機制”。《征求意見稿》第四十四條第五款將“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，由政府為實施城市規劃而進行開發建設的需要”列為公共利益，可以依法征收。
針對《征求意見稿》第四十四條第五款，學界和政策部門認為，一旦將“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，由政府為實施城市規劃而進行開發建設的需要”列為公共利益，公共利益就過于寬泛，從而達不到“縮小征地范圍”的效果。有經濟學者和土地管理研究者均發表評論，闡述了自己的看法。
他們認為，應當極大地縮小征地范圍，非公共利益就不應當征地，城市建設所需要的建設用地，應當通過建立城鄉統一的建設用地市場，通過農村集體經營性建設用地入市來彌補。
當前及未來20年，中國仍將處于快速城市化階段，會有大量農地要轉用為建設用地。如果縮小征地范圍，就同時會有相應數量的集體建設用地入市。這樣一來，當前通過征地來滿足城市擴張需要的土地就要分成兩種性質的土地了。一種是因為公共利益而征收的農民集體土地，另外一種是農民集體土地直接入市。農民集體土地直接入市，農民集體就可以直接獲取農地非農使用的增值收益，并形成兩種獲益的方式。一種是農村集體經營性建設用地入市，另外一種是所謂“調整入市”，即將其他地方的建設用地調整到特定地塊入市。而無論哪一種入市，都會帶來遠超過之前土地增值收益，這些收益之前是通過土地財政的形式掌握在地方政府手中，用于城市基礎設施建設的。
很多學者乃至政策部門都認為，集體土地入市的目的之一，就是要讓農民土地價值顯化，獲得財產性收入。問題是，縮小征地范圍所留下來的城市建設用地缺口，如果通過建立城鄉統一的建設用地市場，由農民集體土地入市來彌補，實際上會因為土地不可移動，導致這樣一種情況：彌補只可能在特定的區位實現。特定區位就是需要變成建設用地或具有建設條件的土地。比如城市擴展推進面上的土地、交通便利的具有區位優勢的土地，以及具有旅游開發價值的土地等。而如上所述，這些集體土地有兩種入市方式，一種是集體經營性建設用地的直接入市，一種是通過置換其他不具有區位優勢農村的經營性建設用地調整入市。即將不具有區位優勢農村集體經營性建設用地指標，調整到具有區位優勢農村的農地上，以實現土地價值。顯然，特定的具有區位優勢土地的主要溢價，都會歸到這個區位所在的農民集體身上。這個特定的具有區位優勢的農民集體，就可以依托土地建設入市，與城市建設用地同權同價而迅速變富。對這部分具有區位優勢的農民集體而言，的確實現了土地價值的“顯化”，獲得了土地財產性收入，且這個財產性收入數量可能十分巨大。按城市建設用地每畝百萬計算，農民每戶可能獲得上千萬元的財產性收入，從而成為“食利者”。這些農民的所得正是地方政府之前土地財政的所失。而其他不具有區位優勢農村的農民，是不可能獲得這個土地入市增價的，即使調整入市，最多也只能獲得十分有限的指標價。
由此，縮小征地范圍，由集體經營性建設用地入市來彌補城市建設用地的缺口，麻煩還不只是減少了地方政府的土地財政收入，形成了一個龐大的土地食利集團，而且還會對征地造成嚴重干擾，征地沖突會進一步增加而不是減少。具體來說，一旦非公共利益的建設可以由農村建設用地入市來進行，從而讓農村土地獲得極高的增值收益，那么，地方政府為公共利益征收農民的土地時，農民憑什么會讓你征收？地方政府若將農民土地規劃為水源保護地，永久基本農田，農民無法將農地用于建設，農民就會向政府要求因為土地不能非農使用的機會成本。再如，若將農民土地規劃為城市公園，并低價征收，農民就會反對，要求將公園規劃到其他地方去。總之，既然有地方的農民可以通過土地入市來獲得巨大的增值收益，其他地方的農民便會模仿，對每一塊土地都會強烈要求其利益最大化，由此干預地方政府的規劃，反對地方政府因為公共利益的原因低價征地。而所有具有區位優勢的農民集體，都希望實現土地利益的最大化，導致地方政府為公共利益的征地變得困難，且地方政府進行的任何規劃都會受到農民集體的強烈反對。這不只是理論推測，而是實實在在發生在當前珠三角的現實。
四、現行征地制度不必推倒重建
縮小征地范圍，通過農村集體土地直接入市來彌補城市建設用地的缺口，其首要目的是減少因為征地所引發的社會矛盾，實際上卻可能造成更嚴重的征地困難與更突出的社會矛盾。若有地方的農民可以通過土地入市暴富，其他地方的農民同樣會有這個訴求。因此，通過縮小征地范圍、改革征地制度來減少征地引發社會矛盾的修法必要性其實是不存在的。當前中國的城市化進程中，征地并未造成積累性的嚴重問題，反過來，正是現行征地制度有效保障了中國快速推進的城市化。保持現行征地制度，以及保持現行《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，對于未來20年的城市化具有極其重要的保障作用。
如果保持現行《土地管理法》的第四十三條，則建立城鄉統一的建設用地市場，以及集體經營性建設用地入市就變得沒有必要了。因為只有縮小征地范圍，才需要通過城鄉統一的建設用地市場，由集體經營性建設用地入市（就地入市或調整入市）來彌補城市建設用地的缺口。實際上，建立城鄉統一的建設用地市場的提法最早來自黨的十七屆三中全會。當時提出這個問題，是為了解決以珠三角、長三角等沿海發達的已經工業化農村在集體土地上搞建設的歷史遺留問題。既然是歷史遺留并非全局問題，就沒有必要通過修法來應對，更不應當借此局部地區的歷史遺留問題來沖擊現行土地制度。
從以上所論來看，無論是征地制度改革還是農村集體經營性建設用地制度改革，都缺少大幅度修法的理由。即使現行《土地管理法》存在不完善的地方，也只應通過小修小補來完善之，切切不應大動干戈。
實際上，在國土資源部的《征求意見稿》中，第四十四條第五款將城市規劃區納入到公共利益，變成土地征收范圍，就為未來20年的城市快速擴張提供了征地的依據和建設用地的保障。這樣一來，當然也就不存在所謂縮小征地范圍了。而不縮小征地范圍，以集體經營性建設用地入市來彌補缺口也就沒有必要了。相應地，集體經營性建設用地入市就可以回歸黨的十七屆三中全會的定位，成為為局部地區解決歷史遺留問題的手段，也就沒有必要修法了。同時，正是《征求意見稿》第四十四條第五款，讓極力主張限制政府征地、反對現行土地制度的學者大失所望。而這反過來也說明，現行《土地管理法》的大幅度修改并無必要。
五、土地制度的《憲法》秩序
中國現行土地制度是經過新民主主義革命和社會主義改造所形成的，土地實行公有制，是基本生產資料。正是土地公有且實行土地用途管制，所以，在城市化進程中，地方政府才因為經濟發展和城市擴張的需要，在城市發展推進面上征收農民的土地用于城市建設。地方政府征收的農民土地，一部分用于基礎設施和公益事業建設，一部分用于工業建設，還有一部分用于商住。地方政府征地是按農地進行補償，而征收用于建設的土地，其中用于經營性開發的部分通過招拍掛，以遠高于征地價格的標準賣出，差價成為地方政府的土地出讓金收入，或土地財政收入，這部分土地財政收入主要用于建設城市基礎設施。良好的城市基礎設施是城市經濟發展與市民生活的潤滑劑，可進一步推動城市的擴張，從而有更多農地征收用于建設，地方政府也獲得更多的土地財政收入用于建設更好的城市基礎設施。這樣一來，中國城市化進程中，因為農地非農使用增值收益掌握在地方政府手中，用于基礎設施建設，就形成了城市發展的良性循環，做到了“地盡其利、地利共享”，實現了土地漲價歸公的原則，而不是滋養出不勞而獲的“土地食利者”。
正是經歷兩次革命所形成的中國土地公有制，才使中國城市化快速發展中沒有形成“土地食利階級”，中國土地制度所具有的優越性，使中國城市發展進入到良性循環中。當前中國經濟奇跡中的重要一環，就是中國先進的土地制度。未來20年將是中國完成城市化的20年，這20年中，保持現行土地制度的優勢，尤其是保持現行征地制度的優勢，是中國順利實現城市化，以及順利走出中等收入陷阱的制度條件。
我們要有制度自信。《土地管理法》不應大修。
作者系武漢大學社會學系教授、教育部長江學者特聘教授
中國鄉村發現網轉自:《思想戰線》2018年第3期
(掃一掃，更多精彩內容！)
