摘要:我國城市化進(jìn)入質(zhì)量調(diào)整期,全域城市化的提出將成為其推進(jìn)的一種新模式。其新在于結(jié)合了城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興,以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo),因此被稱為新型城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段。我國全域城市化經(jīng)歷了市域試點(diǎn)、省域推廣和縣域普及三個(gè)階段,其發(fā)展模式的選擇主要取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策紅利,因此未來將成為我國發(fā)達(dá)地區(qū)甚至大部分地區(qū)城市化的一種主流模式。
關(guān)鍵詞:全域城市化;縣域;城鄉(xiāng)一體化;發(fā)達(dá)地區(qū);鄉(xiāng)村振興
一、引言
我國城市化進(jìn)程始終跟隨市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的步伐并在期間伴隨著行政區(qū)劃的調(diào)整。1952年,我國的城市化率僅為10.64%,人口處于分散狀態(tài),主要城市只有北京、上海、天津、南京、沈陽等10余個(gè),都是新中國成立前中華民國行政院直轄市。1983年,我國開始撤縣立市,第一個(gè)縣級(jí)市——常熟市成立。至2016年,我國共設(shè)立了360個(gè)縣級(jí)市,發(fā)展高峰期在2000年前(1996年我國縣級(jí)市數(shù)量高達(dá)445個(gè))。縣域日益成為我國城市化發(fā)展的主要空間載體。
全域城市化是新型城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段。2012年黨的十八大正式提出“新型城鎮(zhèn)化”概念,它源自于黨的十六大提出的“中國特色城鎮(zhèn)化道路”。全域城市化的概念在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中提出的時(shí)間更早。2008年,大連和重慶的城區(qū)率先提出了全域城市化的發(fā)展目標(biāo)。此后,廈門、石獅、鄭州、宜昌、威海、寧波、長春、昆山、南京、昆明、營口等地也紛紛對(duì)全域城市化的產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境、公共服務(wù)政策做出了規(guī)劃。由此可見,全域城市化趨勢在東部沿海城市群內(nèi)十分普遍。
自1978年(城市化率為17.92%)以來,我國城市化進(jìn)程一直處在飛速發(fā)展階段:2000年前,城市化率翻了一番(2000年城市化率為36.22%);2000年后,城市化率增速加快,年均增長1.32個(gè)百分點(diǎn),2011年城市化率突破50%,2016年城市化率已升至57.35%。根據(jù)諾瑟姆曲線[1],城市化率在超過70%之后將會(huì)處于停滯狀態(tài)。其解釋是,城市化不再以人口向城市集聚為代表,而表現(xiàn)為城鄉(xiāng)一體化。截至2016年底,北京、上海、廣州、深圳等一線城市的城市化率已經(jīng)高于80%;東部地區(qū)江蘇、浙江和廣東等省的城市化率接近70%,且其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市(如蘇州、杭州、寧波、無錫、南京、佛山、東莞等)的城市化率均超過70%。這充分說明,在更加微觀的尺度上,高城市化率、高人均生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)增速是匹配的。
當(dāng)然,囿于我國人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的行政尺度限制,尚無像美國MSA、英國TTWA這樣的更加微觀尺度上的人口就業(yè)、通勤數(shù)據(jù),因此很難精確測算出我國縣域?qū)Τ鞘谢实呢暙I(xiàn)。但有兩個(gè)現(xiàn)象足以說明縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的效應(yīng)。第一,在行政上,直轄市、副省級(jí)城市的區(qū)劃調(diào)整方向———縣改區(qū),充分說明了大都市對(duì)于經(jīng)濟(jì)空間擴(kuò)張的需求以及縣域經(jīng)濟(jì)較好的發(fā)展?jié)摿Α5诙?,學(xué)術(shù)界對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的肯定和推崇,較有影響力的有中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院的《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》和中國縣域經(jīng)濟(jì)研究中心的《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書》。雖然二者對(duì)百強(qiáng)縣的認(rèn)定存在分歧,但都有共同之處:我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的空間分布特征表現(xiàn)為“東多西少、強(qiáng)省強(qiáng)縣”,且縣域經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系仿照了城市競爭力評(píng)價(jià)。這充分說明,城市化在縣域尺度已經(jīng)具有研究價(jià)值和實(shí)踐意義。
綜上,我國城市化將進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段——全域城市化——并表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:其一,隨著沿海地區(qū)城市體系的逐步完善,城市化由粗放型的城市擴(kuò)張、人口集聚向集約型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面一體化轉(zhuǎn)型;其二,土地城市化向全面城市化邁進(jìn),并以人的城市化為發(fā)展目標(biāo);其三,城市化的行政尺度下移,縣域成為我國城市化發(fā)展的主要空間載體。本文首先對(duì)縣域城市化進(jìn)程做歷史梳理,再重點(diǎn)探討全域城市化的理論內(nèi)涵和實(shí)施手段,最后得出發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的新模式——全域城市化。
二、縣域城市化的歷史梳理
恩格斯曾經(jīng)指出,國家的職能之一就是按地區(qū)劃分它的國民。[2]國家尺度下行政區(qū)劃旨在國家權(quán)力的空間配置和國土、國民治理?!吨芏Y》的篇首有:“惟王惟國,辨方正位,體國經(jīng)野,設(shè)官分職,以為民極?!笨梢姡瑖倚姓^(qū)劃依靠確定區(qū)位、劃分國野和官員設(shè)置來完成,這是早期行政區(qū)劃思想??h域一直是我國行政區(qū)劃中等級(jí)最低的單元,其城市化過程與其行政區(qū)劃調(diào)整同步并呈現(xiàn)出多樣性。[3]
(一)縣置區(qū)劃
郡縣制起源于春秋,形成于戰(zhàn)國,在秦始皇統(tǒng)一六國后全面推行。但春秋時(shí)期的縣與秦朝郡縣制的縣存在本質(zhì)不同,周振鶴將其間演變過程分為三個(gè)階段:縣鄙之縣、縣邑之縣和郡縣之縣。[4]從空間上,縣域經(jīng)歷了國以外的鄙野區(qū)域(縣鄙階段)、人口聚落的可數(shù)行政單元(縣邑階段)和具有下級(jí)組織的郡縣三個(gè)階段??h域區(qū)劃在秦朝就較為成熟,一直是國土劃分的基本單元。我國行政區(qū)劃層級(jí)自秦以后的趨勢是二級(jí)制向三級(jí)制的轉(zhuǎn)換,其中還出現(xiàn)過多級(jí)制(元朝的省—路—府—州—縣五級(jí)制)。高層政區(qū)面臨虛化和被拆分的局面,中層政區(qū)(郡、州、路、府等)層次較混亂,只有縣的規(guī)?;痉€(wěn)定,且其數(shù)量隨著外部疆域的擴(kuò)大和境內(nèi)統(tǒng)治空白的補(bǔ)充而增長了50%(參見表1中從秦到清的縣數(shù)變動(dòng))。同時(shí),西晉永嘉之亂、唐安史之亂、北宋靖康之難引致的三次人口南遷,中國經(jīng)濟(jì)地理重心也隨之南遷,南方政區(qū)密度遠(yuǎn)高于北方。清中后期,中國縣域的發(fā)展是以農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和工商業(yè)為主的東南沿海地區(qū)為主要板塊。我國縣域幅員參照秦漢的“縣大率方百里,其民稠則減,稀則曠”的原則,因而中國古代縣域區(qū)劃調(diào)整是穩(wěn)定的。
“十二五”末,我國開始進(jìn)入縣域經(jīng)濟(jì)時(shí)代[6],穩(wěn)定的縣域區(qū)劃成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的保障和動(dòng)力。截至2017年,我國縣級(jí)行政區(qū)共有2877個(gè)(包括縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)、自治縣、旗、自治旗、礦區(qū)、林區(qū)和特區(qū)),其中縣和縣級(jí)市數(shù)量為1738個(gè),與傳統(tǒng)行政區(qū)劃下縣的數(shù)量和規(guī)?;颈3忠恢隆T跂|南沿海地區(qū),縣域經(jīng)濟(jì)已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主要支撐面,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間巨大。
(二)縣與市的空間關(guān)系演變
“市”作為我國古代進(jìn)行交易的場所,一直由政府設(shè)置和管理,并且與居民居住的“里”存在很嚴(yán)格的空間邊界。它通常位于各級(jí)行政區(qū)的城內(nèi),承擔(dān)著城鄉(xiāng)間貨物交換的功能。因此,縣的空間范圍要大于市。中華人民共和國成立后開始實(shí)行市管縣制,在部分縣建立市來領(lǐng)導(dǎo)縣域發(fā)展,比如無錫。很多地級(jí)市在20世紀(jì)90年代仍存在同名縣市并存的情況,比如上??h和上海市。行政區(qū)劃調(diào)整之后,城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度更加迅猛。2000年之后,縣域行政區(qū)劃調(diào)整先后出現(xiàn)兩種趨勢:撤縣并區(qū)和省直管縣。前者大大提高了我國的城市化率,市域經(jīng)濟(jì)空間成倍增長,城市經(jīng)濟(jì)的規(guī)模迅速擴(kuò)張;后者則出現(xiàn)在城市化率增速放緩的拐點(diǎn),縣改區(qū)遭遇地方利益紛爭,需要省直管縣來激活縣域城市化,帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)。[7]這一階段的特點(diǎn)是,過去以市為主導(dǎo)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式,地方發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)勁,充分發(fā)揮甚至透支了縣改區(qū)的政策紅利,所以縣域經(jīng)濟(jì)急需新的政策紅利。以江蘇省昆山市為例,2005—2007年其GDP增速超過20%,2008—2012年增速跌至13%左右,2013年以來增速低于10%。昆山承接來自上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)輻射,2016年末城市化率達(dá)到72.5%,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處在“二三一”的發(fā)展階段,其經(jīng)濟(jì)在總量、外向度和創(chuàng)新投入上均領(lǐng)先全國。昆山作為全國撤縣設(shè)市的試點(diǎn),引領(lǐng)了全國行政體制改革的潮流。20世紀(jì)90年代,“撤縣設(shè)市”呈現(xiàn)出井噴式增長,1998年底約380個(gè)縣改為縣級(jí)市,經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革帶來“假性城市化”。1997年,國務(wù)院暫停了實(shí)施11年多的“撤縣設(shè)市”政策。這一階段是我國城市化率的規(guī)模擴(kuò)張階段。
1997年開始,城市化進(jìn)程開始進(jìn)入質(zhì)量調(diào)整階段,標(biāo)志是北京市下轄的通縣改為通州區(qū)。以北京、上海、武漢、南京、廣州、深圳等為代表的國家—區(qū)域尺度的中心城市逐步進(jìn)入“無縣時(shí)代”,其城市發(fā)展空間擴(kuò)大,城市區(qū)域化趨勢明顯。2009年,江蘇省南通市下轄通州市改為南通市通州區(qū),撤市設(shè)區(qū)成為城市化的又一新行政手段。與之前撤縣設(shè)區(qū)不同的是,這一批“市轄區(qū)”的設(shè)立主要發(fā)生在地級(jí)市層面,比如:長三角的金壇、富陽、大豐、奉化、臨安,山東半島的文登、兗州、即墨、章丘,珠三角的從化、增城、高要等縣級(jí)市。這些縣級(jí)市屬于城市群中節(jié)點(diǎn)城市的近郊縣,因此其行政尺度的轉(zhuǎn)換充分體現(xiàn)了城市群體系完善過程中非首位節(jié)點(diǎn)城市的城市化過程。縣—縣級(jí)市—市轄區(qū)的演進(jìn)過程體現(xiàn)出城市化的三個(gè)階段:傳統(tǒng)城市化、城市區(qū)域化和區(qū)域城市化。
圖1 我國縣域行政區(qū)劃調(diào)整和城市化的三種路徑
廣義而言,我國縣級(jí)行政區(qū)包括縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)、旗、自治縣、自治旗、礦區(qū)、林區(qū)和特區(qū)等。本文研究的全域城市化問題僅針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的縣和縣級(jí)市。圖1是我國當(dāng)前主要縣級(jí)區(qū)劃調(diào)整的思路和城市化路徑。針對(duì)中西部省會(huì)城市下轄的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和具有特殊政策地區(qū)的縣(或者市),其城市化路徑是傳統(tǒng)城市化——人口集中、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和土地開發(fā),自生發(fā)展成為一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)輻射性和人口容納性的城市。針對(duì)副省級(jí)城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地級(jí)市的下轄經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣,通常其行政區(qū)劃會(huì)面臨省市兩級(jí)政府的博弈,最終結(jié)果是撤縣設(shè)市,其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)和行政地位能給予其相對(duì)充分的發(fā)展空間,尤其是在省直管縣推行之后,縣域的區(qū)域城市化動(dòng)力強(qiáng)勁。針對(duì)直轄市和副省級(jí)城市中心縣,撤縣并區(qū)既滿足了大城市拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的需求,又能將全域帶動(dòng)起來,以大都市區(qū)為代表的城市區(qū)域化將會(huì)成為其發(fā)展方向。當(dāng)然,縣—縣級(jí)市—市轄區(qū)之間存在著不可逆的演化關(guān)系,其所處的城市群發(fā)展水平的提高必然推動(dòng)全域城市化的實(shí)現(xiàn)。
綜上,縣域作為我國行政基本單元,正在實(shí)現(xiàn)從行政單元向經(jīng)濟(jì)單元的轉(zhuǎn)變,尤其是巨型城市群中的縣域已經(jīng)呈現(xiàn)全域城市化的發(fā)展方向。這將成為我國縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要手段。
三、全域城市化的理論體系與實(shí)施手段
2017年,習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出,“貫徹新發(fā)展理念,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”,并明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。除了強(qiáng)調(diào)三農(nóng)問題的重要性,城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制與政策體系將成為解決城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵所在,其抓手是農(nóng)村土地制度的改革、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建以及農(nóng)村治理和服務(wù)體系的強(qiáng)化。因此,我國城市化進(jìn)程轉(zhuǎn)向全域城市化階段時(shí),鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)于城鄉(xiāng)一體化的補(bǔ)充作用日益突出。
(一)全域城市化的理論體系
之前理論界對(duì)于城市化的關(guān)注點(diǎn)一直在工業(yè)化與之的協(xié)調(diào)關(guān)系上,因此城市化在空間上表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城市集中的過程。但在此過程中,由于城市自身沒有較好的承載力和協(xié)調(diào)機(jī)制,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市中依舊沒有打破,尤其是戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)存在較為明顯的阻礙作用。
2014年3月,《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》正式發(fā)布,一改以往以城市為主的城市化道路,主張城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的城市化道路。全域城市化作為城鄉(xiāng)一體化的高級(jí)階段,早在2007年就被提出——“全域成都”。之后成都、重慶作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),對(duì)阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制要素進(jìn)行改革。2017年,黨的十九大把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的新指導(dǎo)方針,它與之前的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域城市化是一脈相承的。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本質(zhì)上是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下,為新時(shí)代三農(nóng)問題的解決找到思路,其根本出路是轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化和農(nóng)村社區(qū)化三大轉(zhuǎn)型手段,其目的是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,完善農(nóng)村的公共服務(wù),優(yōu)化農(nóng)民的居住環(huán)境。[8]據(jù)前文,我國東部沿海地區(qū)的城市化進(jìn)程進(jìn)入質(zhì)量提升階段(第一產(chǎn)業(yè)的比重在10%以內(nèi),但始終存在),發(fā)生空間已經(jīng)從市域轉(zhuǎn)向縣域。農(nóng)業(yè)的不消亡就像諾瑟姆曲線會(huì)長期保持在80%的水平上一樣,其轉(zhuǎn)型的長期性和存在的合理性都意味著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化才是明智之舉。因此,全域城市化遵循城鄉(xiāng)一體化的邏輯思路。
縣域作為城市和農(nóng)村并存的過渡地帶,其全域城市化必然是具有城市競爭力和區(qū)域包容性的。一方面,縣域承接城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能外溢,其產(chǎn)業(yè)發(fā)展依舊依靠勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素,從理論上必將發(fā)展成中心—外圍結(jié)構(gòu)的空間模式。那么,縣域經(jīng)濟(jì)的競爭力就應(yīng)該是其地方財(cái)政充沛、人民富足的情況下,產(chǎn)業(yè)、社會(huì)福利、環(huán)境等各方面的綜合實(shí)力。另一方面,縣域仍保有大量農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū),其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)供給、生態(tài)保護(hù)是其短板。因此,全域城市化是統(tǒng)籌城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的綜合思路,并不是“全部城市化”。它旨在依靠科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來提高城市競爭力,并以“兩山”理論為依據(jù)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)來擴(kuò)大區(qū)域發(fā)展的包容性,從而實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域化的目的。
值得注意的是,對(duì)全域城市化的理解在于“全域”(見圖2),這體現(xiàn)在四個(gè)方面。其一,縣域規(guī)劃范圍應(yīng)該是覆蓋全域國土,且更側(cè)重城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建,給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型以傳導(dǎo)路徑和發(fā)生空間;其二,科教文衛(wèi)公共服務(wù)和交通設(shè)施的供給優(yōu)化將大大縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起跑線距離,實(shí)現(xiàn)二者協(xié)同發(fā)展;其三,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化將鞏固并提升其基礎(chǔ)性地位,解除農(nóng)業(yè)發(fā)展的約束,推進(jìn)三農(nóng)問題向三農(nóng)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化;其四,制度改革和軟環(huán)境提升作為全域城市化達(dá)到一定水平之后的必然選擇,更是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)要求。
圖2 我國全域城市化的理論邏輯與實(shí)踐路徑
綜上,全域城市化是以城鄉(xiāng)一體化為出發(fā)點(diǎn),以城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興為抓手,以提升城市競爭力和區(qū)域包容性為目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化道路。
(二)全域城市化的實(shí)施
全域城市化以城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興為抓手,城市(中心城鎮(zhèn))發(fā)展以產(chǎn)業(yè)集聚為動(dòng)力,鄉(xiāng)村振興以生態(tài)建設(shè)為依托。二者并非相互獨(dú)立的部分,生態(tài)環(huán)境之于城市(中心城鎮(zhèn))正如產(chǎn)業(yè)發(fā)展之于農(nóng)村。二者在相互融合之中會(huì)遭遇到四個(gè)方面的問題:土地、財(cái)政、環(huán)境和戶籍,其解決方法應(yīng)該是法制化建設(shè)。[9]
首先,中心城鎮(zhèn)也遵循城市的發(fā)展規(guī)律,空間擴(kuò)張必然對(duì)土地有較大的需求。當(dāng)前,我國城市發(fā)展面臨耕地?cái)?shù)量限制的大約束和土地性質(zhì)固定的小約束,通常的辦法是同等面積土地的置換,比如重慶的“地票”制。但用耕地來置換工商業(yè)用地時(shí),將出現(xiàn)空間上不可置換的失地農(nóng)民情況,同時(shí)此方法的可持續(xù)性也需要“拷問”。因此,制度化方向應(yīng)該包括兩點(diǎn):土地置換的補(bǔ)償手段應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化和多樣化,采取農(nóng)民自主選擇的方式;推進(jìn)城市規(guī)劃立法進(jìn)程,防止制度外土地置換帶來的尋租行為和土地城市化。
其次,縣域財(cái)政必將面臨收入與支出均出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡的問題。一方面,縣域財(cái)政既需要支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,保證地方經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入,又需要為全域尤其是農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)支出提供資金。另一方面,縣域在未省轄的情況下,還會(huì)受到市一級(jí)的“盤剝”,其財(cái)政獨(dú)立意愿強(qiáng)烈。因此,縣域產(chǎn)業(yè)的競爭力是其財(cái)政獨(dú)立的必要條件,更是公共服務(wù)供給優(yōu)化的基礎(chǔ)。
再次,生態(tài)環(huán)境既是縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前提,又會(huì)約束縣域經(jīng)濟(jì)的過度產(chǎn)業(yè)化。城鄉(xiāng)之間的生態(tài)補(bǔ)償問題一直是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遭遇的主要問題?!皟缮健崩碚撉逦卦忈屃松鷳B(tài)環(huán)境在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的作用,這一點(diǎn)在浙江省的全域城市化規(guī)劃中得到了非常好的體現(xiàn)。此外,生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展將是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的主要方向,未來居民對(duì)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的需求將超過普通農(nóng)產(chǎn)品。
最后,戶籍問題是城市化進(jìn)程中阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的關(guān)鍵因素。它的解決應(yīng)該在縣域承接并發(fā)展出都市產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的情況下,農(nóng)民由流向大城市開始轉(zhuǎn)為流向縣域的中心城鎮(zhèn),戶籍的供求在縣域尺度上實(shí)現(xiàn)平衡。因此,這對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的競爭力要求更高,要求其土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范、財(cái)政稅收體系成熟、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完善。
綜上,全域城市化必須在縣域經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)才能實(shí)行。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院的《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》,全域城市化的主要對(duì)象是全國百強(qiáng)縣的前30名,甚至是前50名,這些縣或縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施水平、政府財(cái)政能力、環(huán)境承載能力均較好。產(chǎn)城融合作為全域城市化實(shí)現(xiàn)的一種手段,在這些縣域效果較為明顯。[10]
四、全域城市化模式探尋
全域城市化自提出以來,經(jīng)歷了從試點(diǎn)到推廣,從省域到縣域的發(fā)展周期。在這一周期中,部分成功者已經(jīng)在全省范圍內(nèi)推行,大量探索者還在縣域尺度摸索。
(一)全域城市化的發(fā)展趨勢
全域城市化是新型城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段,但它的出現(xiàn)始于地方發(fā)展的需求。圖3整理了中國知網(wǎng)關(guān)于“全域城市化”的文獻(xiàn)演進(jìn)情況,包括各年的文獻(xiàn)數(shù)和提出全域城市化的地方(以第一次提出為準(zhǔn)),根據(jù)文獻(xiàn)數(shù)和發(fā)生情況可以將全域城市化的發(fā)展劃分為三個(gè)階段:市域試點(diǎn)、省域推廣和縣域普及。
第一階段:市域試點(diǎn)。2002年,黨的十六大報(bào)告中提出“五個(gè)統(tǒng)籌”概念,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論初步構(gòu)建。2007年,成都、重慶成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。同年,“全域成都”概念提出,之后4年里,成都、大連、重慶和昆明4個(gè)城市開始試點(diǎn)。大連、重慶由于市域面積大、城區(qū)分散,因此全域城市化以區(qū)縣為規(guī)劃單位。這一階段是全域城市化的使動(dòng)階段,具有試驗(yàn)試點(diǎn)特征,空間分布較分散。
第二階段:2012年,浙江、四川兩省分別基于自身發(fā)展條件,提出省域全域城市化。其中浙江省具有產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢,且寧波、紹興等長三角城市群網(wǎng)絡(luò)化效應(yīng)顯現(xiàn),全域城市化具有良好基礎(chǔ)。四川省采取增長極輻射模式,以成都市作為全域城市化中心,帶動(dòng)周邊城市城市化,促進(jìn)成渝城市群的形成。2013年,新型城鎮(zhèn)化正式提出并于次年出臺(tái)規(guī)劃。蘇南地區(qū)和珠三角核心區(qū)開始進(jìn)行全域城市化的規(guī)劃編制和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。這一階段是全域城市化的自發(fā)階段。
第三階段:2017年,黨的十九大報(bào)告中提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化一脈相承,但更注重城市化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村問題。2015年,浙江省在“兩會(huì)”上提出特色小鎮(zhèn),2016年國家三部委發(fā)布第一批特色小鎮(zhèn)名單(127個(gè)),2017年第二批特色小鎮(zhèn)名單公布(276個(gè))。特色小鎮(zhèn)的出現(xiàn),給縣域經(jīng)濟(jì)以空間發(fā)展的產(chǎn)業(yè)動(dòng)力。縣域尺度的產(chǎn)業(yè)分工、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)有了切實(shí)的實(shí)踐抓手。這一階段是全域城市化的調(diào)整階段。
隨著縣域全域城市化推進(jìn),特色小鎮(zhèn)有過熱的趨勢——地產(chǎn)化,這是新尺度上實(shí)體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中的又一次出現(xiàn)泡沫的萌芽。2017年12月5日,國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》,除了強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性之外,將控制的視角轉(zhuǎn)向了土地使用、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)化傾向以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這充分說明,鄉(xiāng)村振興的過程無法照搬傳統(tǒng)城市化模式,其生態(tài)、土地、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)約束更嚴(yán)格,對(duì)地區(qū)發(fā)展條件有較高的要求。浙江省作為全域城市化發(fā)展的成功地區(qū),首先具備良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),擁有進(jìn)行縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的先天條件;其次從省域向縣域過渡并提出特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式,為浙江全域城市化找到了空間載體。
綜上,全域城市化經(jīng)歷了市域試點(diǎn)、省域推廣和縣域普及三個(gè)階段。未來,其發(fā)生空間應(yīng)該在縣域—村鎮(zhèn)尺度,呈現(xiàn)出逐步細(xì)化和常態(tài)化的發(fā)展特征。特色小鎮(zhèn)的快速崛起表明,它是全域城市化的一種模式——產(chǎn)業(yè)集聚型。
(二)全域城市化的三種模式
全域城市化依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口遷移和制度變革來實(shí)現(xiàn),主要在發(fā)達(dá)地區(qū)推行實(shí)施。產(chǎn)城融合是城市解決無效城市化時(shí)提出的一種手段,旨在防止城市的產(chǎn)業(yè)空心化和產(chǎn)業(yè)的遠(yuǎn)離城市化。開發(fā)區(qū)(園區(qū))建設(shè)在我國城市—縣域尺度較為普遍,然而事與愿違,“產(chǎn)城分離”局面經(jīng)常出現(xiàn)。一方面,城市發(fā)展中地價(jià)、勞動(dòng)力價(jià)格上升必將使企業(yè)退出城市,導(dǎo)致開發(fā)區(qū)發(fā)展先天不足;另一方面,開發(fā)區(qū)過度關(guān)注企業(yè)效益,忽視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),致使其淪為空城。昆山市作為我國百強(qiáng)縣之首,也曾在2004年以來面臨產(chǎn)城分離的壓力。20世紀(jì)90年代的招商引資讓昆山從滬蘇之間的一個(gè)縣城轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)工業(yè)新城,但過度開發(fā)的工業(yè)園區(qū)卻在2004年后面臨中西部地區(qū)強(qiáng)勁的低勞動(dòng)力成本競爭壓力。昆山轉(zhuǎn)變發(fā)展思路,主要依托老城進(jìn)行工業(yè)區(qū)建設(shè),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間主導(dǎo)向消費(fèi)空間主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。其對(duì)于空間的布局思路及合作機(jī)制的設(shè)計(jì)原則,是值得其他發(fā)達(dá)地區(qū)借鑒和推廣的。
根據(jù)各地的目標(biāo)和機(jī)制來看,可以將全域城市化劃分為三種類型:生態(tài)建設(shè)型、產(chǎn)業(yè)集聚型、城市綜合型。生態(tài)建設(shè)型主要針對(duì)生態(tài)條件良好、自然資源豐富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)來實(shí)施。浙江省按人均收入計(jì)算,已經(jīng)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平,但浙西南地區(qū)制造業(yè)并不發(fā)達(dá),而其良好的生態(tài)環(huán)境成為吸引投資的主要原因。這也是對(duì)“兩山”理論中青山綠水的經(jīng)濟(jì)效益的最好詮釋。對(duì)于我國主體功能區(qū)中限制和禁止開發(fā)區(qū)的縣域,生態(tài)建設(shè)型全域城市化將是首選。
產(chǎn)業(yè)集聚型則主要針對(duì)近兩年承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移較多的縣域,可以參考昆山市的發(fā)展思路,走“產(chǎn)城融合”道路——以縣城為中心向四周有序拓展,配合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),注重與周圍其他城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和城市體系的構(gòu)建。特色小鎮(zhèn)作為一種新型的產(chǎn)業(yè)分工型小鎮(zhèn),補(bǔ)充了縣域尺度以下其他地區(qū)的發(fā)展思路,除了傳統(tǒng)的制造業(yè),農(nóng)業(yè)觀光、文化創(chuàng)意、深度旅游等行業(yè)都成為特色小鎮(zhèn)可選擇的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)興市到產(chǎn)業(yè)興縣本質(zhì)上思路一致,但需要注重產(chǎn)業(yè)間的分工和協(xié)作。
城市綜合型主要針對(duì)人的城市化問題提出,重點(diǎn)解決戶籍帶來的福利差異問題。這類全域城市化通常以土地制度改革為先導(dǎo)(比如成都),進(jìn)而對(duì)地方財(cái)政、戶籍制度進(jìn)行過渡性調(diào)整,最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。這類全域城市化主要發(fā)生在具有成功試點(diǎn)城市的地區(qū)。
表2總結(jié)了我國省域—市域—縣域三大尺度下全域城市化發(fā)展模式。綜上,全域城市化的實(shí)現(xiàn)是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為條件的,率先實(shí)施的縣域通常在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)差距上具有優(yōu)勢。這充分防止了城鄉(xiāng)一體化過程中的經(jīng)濟(jì)下滑、產(chǎn)業(yè)空心化和城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大,保障了持續(xù)的地方財(cái)政資金供給和制度改革紅利??h域全域城市化主要針對(duì)百強(qiáng)縣來實(shí)施,具有更好的可操作性和示范意義。
五、結(jié)論與啟示
縣域作為我國行政區(qū)劃最為穩(wěn)定的單元,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)造了較為穩(wěn)定的發(fā)展空間。新時(shí)代我國行政區(qū)劃的調(diào)整方向仍然是以全域城市化為目標(biāo),但不同于以往城市中心論的邏輯思路,主張城鄉(xiāng)一體化的觀點(diǎn)。黨的十九大以來,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)成為我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新方向。一方面,國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載空間有細(xì)化、跨行政區(qū)化的趨勢,行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)色彩正在逐步減弱[10],區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局重塑趨勢明顯。另一方面,產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的辯證關(guān)系時(shí)刻提醒著政府的社會(huì)責(zé)任意識(shí)?!皟缮健崩碚摰奶岢霰砻鳎覈膮^(qū)域發(fā)展觀正在從城市的經(jīng)濟(jì)競爭力轉(zhuǎn)為區(qū)域發(fā)展包容性。因此,縣域空間為城鄉(xiāng)一體化提供了可能性。
全域城市化的“全域”就在于它將城鄉(xiāng)發(fā)展納入到統(tǒng)一框架,用全域概念去包容二者關(guān)系。當(dāng)前我國全域城市化作為發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的新模式,存在實(shí)現(xiàn)的充分條件和長期發(fā)展的趨勢:在城市試點(diǎn)的使動(dòng)階段、在省域推廣的自發(fā)階段和在縣域普及的調(diào)整階段。未來,我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局在重構(gòu)過程中,仍有調(diào)整和細(xì)化的趨勢,但城鄉(xiāng)一體化趨勢是不變的。目前的推進(jìn)仍然在發(fā)達(dá)地區(qū),也說明它的發(fā)生需要一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平作支撐。
2018年3月5日,國務(wù)院總理李克強(qiáng)在十三屆全國人大一次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》,對(duì)2018年的政府工作提出建議:“深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,加快建設(shè)創(chuàng)新型國家,深化基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域改革,堅(jiān)決打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn),大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,扎實(shí)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,積極擴(kuò)大消費(fèi)和促進(jìn)有效投資,推動(dòng)形成全面開放新格局,提高保障和改善民生水平”。全域城市化將成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)區(qū)域的強(qiáng)有力抓手,在未來五至十年內(nèi)發(fā)揮重要作用。到2020年解決絕對(duì)貧困問題之后,我國全域城市化的發(fā)展條件將更為成熟[11],實(shí)施的空間尺度會(huì)擴(kuò)大,實(shí)施的空間范圍將向中西部地區(qū)規(guī)?;七M(jìn)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào) 2018年05期
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