本節繼續研究還權賦能的動力機制。講過的，“還權”之權系指農村山林、土地和房屋的產權，沒有還權之前，這些權利掌控于政府之手，譬如農民的建設用地不得向非農民轉讓，但政府一把征用過來，再到市場上出讓就可以了。把土地轉讓權還給農民以后，政府再征地的麻煩肯定增加。既然如此，為什么政府要還權？
回答這個問題，要在中國的經濟制度變遷方面補一點課。我們不妨先問，無論還權與否，掌控在地方政府手里的財產轉讓權，本身又是從哪里來的？答案是，那已經是改革的產物。具體說，是原本高度中央集權計劃體制“放權改革”的成果。
是的，經典的計劃經濟體制根本就容不得資產的市場轉讓權。那套來自前蘇聯的制度，核心邏輯是全部生產資料歸公，由政府下命令直接管理。由于資產全部歸國家，因此就不需要有“轉讓”——更沒有市場轉讓——的合法地位。
要的只是“劃撥”，就像一個人把自己的東西從左口袋裝到右口袋那樣簡單、透明和直截了當。對這套制度而言，什么轉讓、市場交易、討價還價、價格機制等等，太麻煩，太瑣碎，太斤斤計較——太資本主義了。
土地向來根據需要由國家劃撥。雖然“國家”很抽象，但政府、行政部門及官員卻非常具體。像中國這樣多級政府的大國，一般行政級別越高的，就越代表整個國家和全民。
最有代表性的事件，我看過的報道是設蛇口工業區時，袁庚先生到中南海匯報，時任國務院副總理李先念手拿紅鉛筆，看著地圖問，要多大？把南頭半島都劃給你們？袁庚急答：用不了那么大，這小一塊（2.5 平方公里）就夠——日后袁先生也許為此后悔多年。不值得大驚小怪的，反正土地國有，劃給蛇口的再大，也還是國有。
從“劃撥”轉為“出讓”，一詞之差，體制的含義截然不同。出讓之“讓”，是“讓渡”的意思，一定涉及資產在多個權利主體之間的轉手。當年中國怎樣借鑒香港土地批租制的經驗，從國家土地劃撥走向“土地使用權合法轉讓”之路，本系列評論已經用了不少篇幅做過討論。
這里要補充一點：如果說劃撥之權高度集中于中央，那么“轉讓土地使用權”，從一開始就放給了地方政府。仍然以上例來說明，劃多少地給蛇口，要中南海批準；但是后來的蛇口拿出多少土地向市場轉讓，歸深圳市管，北京就不管了。
這就是說，“放權”構成市場化改革的前提。關于這一點，2008 年慶祝改革開放 30 年的時候，大家有過很多討論。是年 7 月，高齡 98 歲的科斯在芝加哥大學召集中國改革經驗的研討會，我在會上的發言“鄧小平做對了什么？”問出了自己長久以來好奇的一個問題：
“為什么鄧小平也對‘看不見的手’情有獨鐘？這位曾經指揮過百萬野戰大軍，擔任過中共中央總書記和國務院副總理的大政治家，分明擁有一雙‘看得見的手’！他難道不知道，擴大市場價格機制配置資源的范圍，總要在某種程度上收縮‘看得見的手’發號施令的范圍？大權在手，又堅決推進價格闖關，這究竟是為什么？”
當時得到的答案，無非是高度集權的計劃體制逐步累積了奇高無比的運行成本，一旦達到不堪承受的程度，“放權改革”也許就是一條解脫的出路。至于超級國家公司向來政企合一的“權力＋權利”，一旦下放，就不完全由上面控制了。多種多樣的意圖、理念、利益主體外加大歷史中的“偶發小事件”，一起影響著“放權”的實際路徑和結果。
事后看，放權大體上“兵分三路”：一部分權放給了私人，如農村土地承包權到了農戶，創辦民營企業的權給了城鄉企業家；一部分權放到了“國企”，依改制的程度或更像私、或更像公的龐大一族；還有一部分權，則放到地方政府，形成了廣受矚目的“地方政府公司”。也不是什么權都放下去了，貨幣權、財稅權以及這些年越用越頻繁的“調控權”（實質是管制市場之權），基本還是掌控在中央政府及其部委的手中。
這里單說放到地方政府的土地轉讓權。真是意外的驚喜：誰也沒料到平平常常的土地里面竟然隱藏著如此巨大的經濟力量。背后應該是要素流動和集聚規律在起作用，但從土地里釋放出來的巨大收益，終究要由現存的權力架構決定怎樣分配。
既然土地從自上而下的劃撥體制演變成“地方主導的市場轉讓”制，工業化、城鎮化帶起的土地收益主要在地方政府“落袋”，也算順理成章。回頭看，倘若沒有那一大塊土地出讓收入，這些年地方政府的日子怎么過？
由此也帶出另一個效應：放到地方政府的權，再放下去絕不容易！道理只有一個，中央集權的放權是因為運行成本太高，得不償失，所以放權。地方政府的尺寸小了好幾十號、幾百號，他們握權在手的“凈收益”一般還挺高的。如是，憑什么還要再放權？再從國際經驗看，一度紅火非常、深得世界銀行表揚的“東亞經驗”，不也由政府在經濟增長中扮演著更為積極的角色嗎？
問題是，日、韓、新加坡等國的尺寸比中國小了很多，要中國走東亞之路，差不多就是要大象如松鼠一樣跳舞，勉為其難了。但是中國的地方政府，在規模尺寸上卻與東亞不少國家很是“門當戶對”。所以個人之見，這些年所謂“政府強勢的中國模式”，主要就是地方政府在經濟事務中煞是強勢。
“舉國優勢”的樣板如北京辦奧運、上海辦世博，當然離不開中央政府的協調，但真正關鍵的，還是這兩個城市的政府強勢得不得了。背后的機制，就是經歷了早期的放權改革后，落到地方政府的那部分權力，沒有繼續下放的必要。
這也是 2008 年成都提出“還權賦能”格外引人注意的地方。我對自己說，放權、抓權、又來了一個“還權”，莫非中國的制度演化又要進一程了？也還是好奇驅動：多數地方政府正熱火朝天地把放到自己手里的權用得個花樣翻新、欲罷不能，成都市怎么就非要提出什么“還權賦能”？
在經濟上，“還權”越多，留給政府自己的越少，他們豈不是自廢武功？在文化上，成都地方彌漫著“安逸”之風，那幾個領導人為什么要標新立異，敢為天下之先？
其實，那年去芝加哥開會之前，我就知道了成都提出“還權賦能”這回事。自己也模模糊糊有了一個推斷：可能是那里如火如荼推進的“三個集中”，遭遇到某種“成本的急升”吧？
順便交代一句，在經驗研究上，我向來把推斷——猜測、假說、以至于所謂的“理論”——當作調查真實世界的向導。現在既然好歹有了一個“向導”——反正不好的話，再換一個就是了——接著要做的，就是踏踏實實去看看究竟是怎么一回事。
于是，2008 年 7 月當著科斯他老人家的面講完了鄧公做對了什么，我就打道回府，著手準備成都調查，嘗試理解中國的改革自向地方政府分權之后，究竟還有沒有新的實質性進展。
中國鄉村發現網轉自：《城鄉中國》
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