原題：新中國成立以來農業農村包容性發展:基于機會平等的視角
摘要：基于機會平等理論,以要素市場與收入分配為切入點,對新中國成立70年來農業農村發展從機會不平等向機會平等轉變過程的研究表明,從要素市場上看,不利于農業發展的“環境”因素逐步被消除、有利于農業發展的“努力”因素得到提升,要素成為農業發展的重要驅動力,實現了由機會不平等向機會平等的轉向;從收入分配上看,縮小農村收入差距,以扶貧為落腳點,扶貧發展模式由改革開放初期的“短期”向精準扶貧的“長遠”轉變,扶貧開發方式從給予貧困戶補貼的“輸血”向激發內生脫貧動力的“造血”轉變,扶貧開發組織載體由以政府為主導的“單一”模式向以政府和市場為核心的 “多元”模式轉變,從而實現了從機會不平等向機會平等的轉變。未來中國的農業農村發展需要以機會平等為出發點,做到“人、地、錢”的機會平等;同時,應深入推進“精準脫貧”重大戰略,實現收入分配的機會平等。
關鍵詞：機會平等;包容性發展;收入分配;精準脫貧
新中國成立70年來,原來貧窮落后的中國農村發生了歷史性變革,取得了一系列成就,如農林牧漁總產值從1952年的326億元增加到2018年的113580億元;農民收入水平從1949年的 43.8元增加到2018年的14617元①;農村地區貧困發生率從新中國成立初期的普遍貧困下降到18年底的1.7%。與此同時,第一產業增加值占國內生產總值的比重從1952年的50.5%下降到 2018年的7.2%。70年的農業發展,在“大國小農”的背景下,成為“中國奇跡”的重要組成部分,為世界其他發展中國家農業發展提供了“中國方案”。
20世紀以來,許多發展中國家為了實現現代化,都從農村改革入手,但真正取得成功的國家并不多,大多數發展中國家的農業發展停滯不前。例如,委內瑞拉的農業生產主要以可可、咖啡、糖和棉花為主,伴隨著城鎮化的快速發展,該國農村人口從20世紀60年代的30%下降到90年代的12%,但直到20世紀末期,委內瑞拉最富裕的5%階層擁有高達75%的土地,75%的農戶擁有6%的土地,大城市卻出現了大量的貧民窟,存在著嚴重的不平等問題①,出現了“人民很饑餓, 但農民難以養活”的所謂“委內瑞拉悖論”。② 印度作為為數不多農業發展取得成功的國家,與中國較為相似的是提出了“五年計劃”(Five-yearPlan),對農業發展提出了明確規劃。那么,為什么同是發展中國家,有的國家例如中國和印度的農業農村發展取得了舉世矚目的成就,而有的國家例如委內瑞拉卻停滯不前?世界銀行在2006年世界發展報告中提出了“包容性”(Inclusive)的理念③,并在2008年出版的發展報告中指出要實現“包容性增長”④。能否實現“包容性”增長,是一個國家農業能否順利轉型并作為現代化基礎的關鍵。2010年9月,時任中國國家主席胡錦濤在第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上做了題為《深化交流合作,實現包容性增長》的致辭,強調要實現包容性增長,尤其是解決經濟發展中的諸多不平等問題。印度將第十二個五年計劃 (2012—2017年)的主題定為“快速、更包容性和可持續增長”⑤?！鞍菪浴痹鲩L逐漸成為世界各國經濟發展所關注的重要話題。許多學者指出,包容性增長的一個核心要義是機會平等。⑥
與機會平等相對應的是機會不平等,指的是由個體無法控制的外在因素,即“環境”因素所產生的不平等。⑦機會不平等是社會發展不公平的重要表現形式。有學者指出機會平等比結果平等更為重要,“環境”因素所導致的不平等是難以接受的,而可以通過努力方式改變的“努力”因素所導致的不平等則是可以接受的。⑧阿瑪蒂亞·森(A.Sen)從“功能”與“能力”兩個維度出發, 提出了“可行能力”平等的理念。⑨ 其中,“功能”反映的是個體認為值得去做或能做到的各種活動和特征,“能力”則反映的是個體可以獲得福利的真正機會和選擇自由?！翱尚心芰Α逼降戎傅氖菍崿F各種可能的功能性活動組合的實質自由,更多的是強調不平等中需要關注能力的不平等和選擇自由的不平等,能力的不平等與機會平等理論中的“努力”因素不謀而合。“環境”因素的改善, 意味著個體選擇自由程度的增加。選擇自由的不平等正是對應于機會平等理論中的“環境”因素。
一些發展中國家面臨農業發展的困境,正是由于忽視了實現公平和正義的重要內容之一———機會平等。例如,委內瑞拉的大多數農戶沒有自己的耕地,只能住在大城市的貧民窟里,而擁有土地的階層卻大量閑置土地。這種不平等,正是機會不平等的體現。這就導致了需要土地維持生存的窮人無法改變沒有土地的狀況。在這里,農戶是否擁有土地經營權是“環境”因素,其結果是窮人選擇自由的權利受到了剝奪。
實現機會平等,需要采用“補償性”政策,即由政府來消除“環境”因素,讓經濟增長能夠惠及更多的大眾,讓每個公民都具有平等參與的機會和權利。綜觀新中國成立以來的農業組織形式,從土地改革到農業合作化運動,從人民公社到家庭承包經營,再到新型經營主體;農村發展,從 20世紀50年代初期的“完全貧困”到“相對貧困”,再到2020年消滅“絕對貧困”,中國共產黨和政府采取了一系列“補償性”政策逐步消除機會不平等,走出了一條具有包容性特征的農業農村現代化之路。
在上述框架下,本文以要素市場和收入分配作為切入點,探究新中國成立70年來農業農村發展實現從機會不平等向平等轉變的過程及機理。之所以選擇要素市場和收入分配作為切入點,是因為70年來的農業發展是建立在要素投入基礎之上的,農業資本有機構成隨著現代化水平的提升而不斷提高;農村發展則是以千方百計增加農民收入、縮小收入差距為目標。本文期望通過機會平等的視角,在鄉村振興的時代背景下,對未來農業農村發展予以展望。
一、要素市場的機會平等:農業發展的驅動力
綜觀新中國成立70年,土地、勞動力和資本三大要素正是在消除“環境”因素和重視“努力”因素的歷程中逐步實現了機會平等,成為農業發展的重要驅動力。
(一)土地要素
1.土地改革時期:消除“環境”因素
1952年,我國農業經濟占國民經濟的比例高達50.5%①,農業是國民經濟中最重要的產業。土地作為農業生產中最基本的要素,嚴重的占有不均桎梏了農業的發展。劉少奇在《關于土地改革的報告》中闡述了進行土地改革的原因:“就舊中國一般的土地情況來說,大體是這樣:占鄉村人口不到百分之十的地主和富農,占有約百分之七十至八十的土地,他們借此殘酷地剝削農民。而占鄉村人口百分之九十以上的貧農、雇農、中農及其他人民,卻總共只占有約百分之二十至三十的土地,他們終年勞動,不得溫飽……有一些地區的土地是更加集中在地主的手中,例如四川等地區, 地主占有土地約占百分之七十至八十”②。作為生產主體的農民沒有屬于自己的土地,這一嚴重的機會不平等帶來的后果必然是農業發展停滯不前。
早在解放戰爭時期,中國共產黨便意識到土地要素配置的嚴重不均。1946年,中共中央發布《關于清算減租及土地問題的指示》,拉開了解放區土地改革的序幕。次年10月,中國共產黨制定了《中國土地法大綱》,明確規定“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度,實行耕者有其田的土地制度”。這就意味著耕種土地的人們都有可能擁有自己的土地,廣大農民群眾迫切需要土地卻得不到滿足的“環境”因素被打破了,是機會不平等向平等轉變的開端。1950年6月,《中華人民共和國土地改革法》第一條明確規定:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農民的土地所有制”。隨著封建土地制度被徹底摧毀,農民無償分到土地和大批生產資料,真正實現了“耕者有其田”。
2.合作化運動、人民公社時期:忽略了“努力”因素
土地改革以后,雖然廣大農民在此基礎上所發揮的生產積極性得到了充分肯定,但是在優先發展重工業的政策導向下,1951年發布的《中共中央關于農業生產互助合作的決議(草案)》指出,“要克服很多農民在分散經營中所發生的困難,要使廣大貧困的農民能夠迅速地增加生產而走上豐衣足食的道路……必須提倡‘組織起來’,按照自愿和互利的原則,發展農民勞動互助的積極性”。中共中央于1953年12月發布《關于發展農業生產合作社的決議》,指出“農民這種在生產上逐步聯合起來的具體道路”是:“經過簡單的共同勞動的臨時互助組和在共同勞動的基礎上實行某些分工分業而有某些少量公共財產的常年互助組,到實行土地入股、統一經營而有較多公共財產的農業生產合作社,到實行完全的社會主義的集體農民公有制的更高級的農業生產合作社”。這個過程到 1956年全部完成,1958年完全實行了人民公社化?！耙淮蠖焙汀耙黄蕉{”是人民公社的主要特點,不僅脫離了社會生產力水平,也極大地挫傷了農民的生產積極性。依據機會平等理論,消除“環境”因素是實現結果平等的機會平等,但是不能忽略另一因素,即“努力”因素。當“努力” 因素趨于零時,即便“環境”因素得到了改善,農業發展也會停滯不前。正是因為忽略了“努力” 因素,人民公社時期的中國農業生產長期停滯不前,到20世紀70年代末期,只有3個省能夠調出糧食,農業發展幾乎到了崩潰的邊緣。①
3.改革開放以來:消除“環境”因素與重視“努力”因素并重
改革開放至今,土地要素在不斷消除“環境”因素、重視“努力”因素的過程中,為中國農業實現包容性發展提供了要素基礎。具體來說,“環境”因素的消除主要包括四個方面:
第一,實行家庭承包經營制度,穩定土地承包關系。以承包經營為標志的新型土地承包關系不僅極大地激活了土地要素的潛力,也有效地保障了農民對土地的占有、使用和收益權益。1982年中共中央“一號文件”明確指出:“包產到戶、到組,包干到戶、到組,等等,都是社會主義集體經濟的生產責任制”,對家庭聯產承包責任制予以充分肯定。家庭聯產承包責任制度確立后,隨之產生的是承包期限問題。1984年中共中央“一號文件”提出:“土地承包期一般應在十五年以上。”1993年中共中央、國務院發布的《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》明確指出:“在原定的耕地承包期到期之后,再延長三十年不變”。為了進一步穩定土地承包關系,中共十七屆三中全會指出:“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。怎樣在政策和法律上體現“長久不變”?2017年,中共十九大報告指出:“保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”,并被納入十三屆全國人大常委會七次會議通過的新修訂的《農村土地承包法》中。
開展農村土地承包經營權確權登記頒證是夯實土地承包關系“長久不變”的重要政策措施。2007年實施的《物權法》把土地承包經營權界定為用益物權,明確承包農戶對承包土地依法享有占有、使用、流轉、收益等權利。為了解決農戶承包地塊存在的面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等現實問題,從2009年開始,有關部門開始了農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作并穩步推進,到2018年底,該項工作基本完成。土地確權登記頒證不僅消除了農民承包土地的顧慮、保障了農戶土地權益,也是土地要素“環境”因素消除的重要體現。
第二,實現農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”。改革開放初期的土地所有權與承包經營權的“兩權分離”不再適應新時期現代農業發展的需要,尤其是當前農戶呈現出不斷分化的局面②,人地關系的變化推動著土地承包權主體同經營權主體相分離,亟須從原先的“兩權分離” 向所有權、承包權和經營權的“三權分置”轉變,擴大農村土地權能。2013年7月,習近平在武漢農村綜合產權交易所調研時指出:“深化農村改革,完善農村基本經營制度,要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”。2014年中共中央“一號文件”對放活土地經營權予以肯定,指出:在“落實農村土地集體所有權的基礎上,穩定農戶承包權、放活土地經營權”,正式提出“三權分置”的政策思路。2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,明確指出要在始終堅持農村土地集體所有權根本地位的基礎上,嚴格保護農戶承包權、加快放活土地經營權和逐步完善“三權”關系,充分發揮所有權、承包權和經營權的各自功能和整體效用,形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。2018年新修訂的《農村土地承包法》第九條規定:“承包方承包土地后,享有土地承包經營權,可以自己經營,也可以保留土地承包權,流轉其承包地的土地經營權,由他人經營”。實現所有權、承包權和經營權“三權分置”,不僅保護了承包土地農戶的合法權益,也保障了以土地規模經營為特征的新型農業經營主體和新型農業服務主體的權益,是消除土地要素“環境”因素的又一重要體現。
第三,農村宅基地制度由嚴格管控向制度放活轉變。農村宅基地的改革目標是保障農民“居者有其屋”的權益。改革開放以來,一系列加強農村宅基地制度管理的文件相繼出臺,“一戶一宅、福利分配、無償回收、限制流轉、禁止抵押、嚴禁開發”的宅基地管理制度逐步確立。①1981年, 國務院發布《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》,嚴格規定了農村宅基地管理和使用權益, 指出:“分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地,社員只有使用權,既不準出租、買賣和擅自轉讓,也不準在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等”。1982年,國務院發布《村鎮建房用地管理條例》,繼續強調“社員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地, 只有按照規定用途使用的使用權,沒有所有權”,“嚴禁買賣、出租和違法轉讓建房用地”。1986年通過的《土地管理法》第六條首次在法律上規定了農村宅基地的性質:“宅基地和自留地、自留山, 屬于集體所有”。1998年修訂的《土地管理法》第六十二條規定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”;“農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地”;“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準”。1999年,國務院辦公廳發布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》,要求“農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”。集體所有、一戶一宅、嚴格管制是農村宅基地制度的基本特征。
進入新世紀,一戶一宅、面積限制、嚴格管制仍然是農村宅基地政策的核心內容。2007年通過的《物權法》將宅基地使用權界定為用益物權,宅基地制度改革進入了新時期。2008年10月, 中共十七屆三中全會指出:“完善農村宅基地制度,嚴格宅基地管理,依法保障農戶宅基地用益物權”。2014年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,標志著農村宅基地制度改革進入破冰期。作為鄉村振興的開局之年,2018年中共中央“一號文件”首次提出宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,即“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權”,并繼續提出對宅基地使用進行規制,即“不得違規違法買賣宅基地,嚴格實行土地用途管制,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”。2019年4月,中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,要求“允許村集體在農民自愿前提下,依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市”,村莊有償收回的閑置宅基地通過轉變為集體經營性建設用地入市的方式實現盤活增值,是宅基地制度改革的重大制度創新。
農村宅基地制度從嚴格管制到審慎推進改革,有助于盤活鄉村閑置資源,逐步突破農村新產業新業態發展的制度枷鎖,尤其是實現城鄉要素的雙向流動,對新型工農、城鄉關系的塑造具有重要的意義。政策層面上,允許有償收回的閑置宅基地入市,意味著大多數村莊都具備集體經營性土地入市的平等機會,是機會平等的重要體現。宅基地制度的放活也是消除土地要素“環境”因素的又一重要體現。
第四,農村集體經營性建設用地制度放活。改革開放初期,農村集體經營性建設用地處于嚴格管控階段。1992年國務院頒布《關于發展房地產業若干問題的通知》,要求“集體所有土地,必須先行征用轉為國有土地后才能出讓”。進入21世紀,農村集體經營性建設用地的管制開始放活,從允許“依法流轉”向“同等入市、同權同價”演變。2004年國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定:“在符合規劃的前提下,村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”,農村集體建設用地流轉首次在政策層面上予以肯定。2008年發布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》要求構建“城鄉統一的建設用地市場”和實現集體建設用地與國有土地的“平等權益”。2013年中共十八屆三中全會提出“農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價”。2019年中共中央、國務院發布的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》制定了城鄉統一建設用地市場的路線圖,即 “到2022年……城鄉統一建設用地市場基本建成。……到2035年……城鄉統一建設用地市場全面形成”,同時規定農村集體經營性建設用地入市方式可以“就地入市或異地調整入市”,并允許“集體經營性建設用地使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓”。農村集體經營性建設用地管制的逐步放活,既盤活了農村集體經營性建設用地的存量,又激活了土地要素新動能,是消除土地要素“環境”因素的又一重要體現。
穩定土地承包關系,實現土地所有權、承包權和經營權的“三權分置”,放活農村宅基地制度和集體經營性建設用地制度,逐步消除了制約農業發展中土地要素的“環境”因素。此外,2018 年新組建的農業農村部相比原先的農業部在部門職能方面得到拓展,有助于統籌管理農業農村工作中涉及的各類用地問題,這也是從管理機構改革方面消除土地要素的“環境”因素的重要舉措。
改革開放以來,相關政策和法律在消除土地要素“環境”因素的同時,還十分重視“努力”因素,主要表現為以下兩個方面:
第一,鼓勵適度規模經營。1984年中共中央“一號文件”提出,不僅要“鼓勵農民增加投資, 培養地力,實行集約經營”,也要“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。提升土地經營能力,讓有能力的農戶種更多的土地,是重視“努力”因素的重要體現。1993年發布的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出:“允許土地使用權依法有償轉讓”。2002年通過的《農村土地承包法》第三十二條規定:“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。從“大國小農”的現實看,土地流轉和服務規?；菍崿F農業適度規模經營的兩條重要路徑。2016年中共中央“一號文件”明確了新型農業服務主體也是農業現代化建設的重要力量。培育新型農業經營主體和新型服務經營主體,以土地流轉、入股、合作和生產托管等多種形式推動適度規模經營有序開展,進一步反映了政府重視“努力”因素、提升農業經營效率的政策意圖。截至2017年底,各類新型農業經營主體超過300萬家,多種形式適度規模經營占比達到四成。①
第二,農業補貼與承包地面積掛鉤。農業補貼與承包地面積相掛鉤,是重視“努力”因素的又一體現。實踐層面上,如種糧農民直接補貼的原則是按照種糧農民的實際種植面積補貼;良種補貼所涉及小麥、水稻等農作物,也是按照農戶實際種植面積予以補貼。2016年5月,財政部、農業部發布《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》,規定將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼三項補貼合并為農業支持保護補貼,重點支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。同年6月,財政部、農業部共同制定了《農業支持保護補貼資金管理辦法》,其中第五條明確了耕地地力保護補貼的對象原則,即“農業支持保護補貼用于耕地地力保護的資金,補貼對象原則上為擁有耕地承包權的種地農民”;在第七條明確了耕地地力保護補貼的補貼標準、補貼依據和補貼方式,即“用于耕地地力保護的資金,可與二輪承包耕地面積、計稅耕地面積、土地承包經營權確權登記面積或糧食種植面積等掛鉤”,提升了補貼的精準性。此外,價格支持補貼也逐步轉變為與承包地面積相掛鉤的生產者補貼制度,如2016年玉米臨時收儲政策調整為與基期種植面積相掛鉤的生產者補貼,2017年大豆市場也取消原先的目標價格補貼制度,改為生產者補貼。
(二)勞動力要素
新中國成立初期,農業勞動生產率極其低下。安格斯·麥迪森(M.Angus)按照1987年不變價格計算,中國1952年的農業勞動生產率僅相當于1933年的94.8%,處于較低的水平。① 新中國成立至改革開放之前這段時期,農業勞動力流動受到了嚴格控制,農業生產物質裝備水平也較為薄弱。改革開放以來,農業勞動生產率快速提高,加之由土地要素的再分配帶來的勞動力要素的優化配置,大量勞動力從農業生產中解放出來。從20世紀80年代開始,國務院相繼出臺一系列文件,制約農業勞動力要素流動的“環境”因素逐步被消除。如國務院1984年出臺的《關于農民進鎮落戶問題的通知》、1986年出臺的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》和《國營企業招用工人暫行規定》均指出要保障進城務工農戶的權益。為了防止農村勞動力的盲目流動,國務院于1990年發出《關于做好勞動就業工作的通知》,要求合理控制農村勞動力轉移,減輕城鎮就業的壓力。1993 年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》允許農民進入小城鎮務工經商。1994年,原勞動部頒布《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》,允許農村勞動力跨省流動。針對進入城鎮就業的農村勞動力面臨的居住落戶問題,1995年,中共中央辦公廳和國務院辦公廳頒布《關于加強流動人口管理工作的意見》,“允許農民進城務工經商,興辦企業,并根據一定條件, 允許農民在小城鎮落戶……實行統一的流動人口就業證和暫住證制度”。
進入21世紀以來,制度政策的進一步放活實現了勞動力要素的空間移動,限制農村勞動力流動的“環境”因素進一步得到消除?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》明確提出,“取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制,引導農村富余勞動力在城鄉、地區間的有序流動”。2003年國務院辦公廳發布《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》, 對農民進城務工就業的職業工種限制、拖欠和克扣農民工工資及農民工生產生活條件等突出問題予以政策上的保障。2004年至2019年的中共中央“一號文件”都從如何保障進城就業農民的各項權益出發提供政策支持。例如,2004年至2007年中共中央“一號文件”關注進城就業農民工就業培訓和權益保護;2008年中共中央“一號文件”提出農民工“返鄉創業”,即“改善農民工進城就業和返鄉創業環境”。之后的歷年中共中央“一號文件”均圍繞健全農民工社會保障制度、切實保障農民工的各項權益提供多維政策支持。勞動力要素的制度放活使農戶逐步獲得了勞動力要素的配置權益,即突破了原先被束縛的“環境”因素。
與此同時,政府也十分重視勞動力要素的“努力”因素,一個重要標志是農業資本有機構成的提升。根據馬克思的定義,由資本技術構成決定并且反映技術構成變化的資本價值構成是資本的有機構成。② 農業資本有機構成越高則意味著單位勞動力占用的農業生產資料就越多。孔祥智等對農業資本有機構成的測算發現,改革開放以來農業資本有機構成總體呈上升趨勢。③ 除此之外,農業勞動力人力資本的提升也是政府重視勞動力要素“努力”因素的另一重要標志。根據《中國農村統計年鑒》,1983年農村勞動力不識字或識字很少的比例為35.5%,1990年和2000年這一比例分別為20.73%和8.09%,2012年降低為5.3%,農村勞動力平均受教育年限從1983年的5.26年增加到2012年8.36年①,農村人力資本水平得到了較大幅度的提升。此外,培育新型職業農民也是重視勞動力要素“努力”因素的重大戰略舉措。2007年,《中共中央、國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》指出:“建設現代農業,最終要靠有文化、懂技術、會經營的新型農民”,首次提出“新型農民”這一概念。2012年,中共中央“一號文件”指出:要“大力培育新型職業農民”,實現從“新型農民”向“新型職業農民”的轉變。2017年,農業部發布《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》,明確了培育新型職業農民的總體思路、主要任務、重點工程和具體措施。《全國新型職業農民發展報告》的資料顯示,2017年全國新型職業農民總量已突破1500萬人。②
(三)資本要素
農業發展離不開資本要素的投入,新中國成立以來資本要素與土地和勞動力要素相似,也呈現出消除“環境”因素和重視“努力”因素的發展歷程。
新中國成立初期,“積極組織推動信用合作”是農村金融發展的主旋律。1951年全國農村金融會議召開,要求積極發展農村信用合作。1957年修訂出臺的《農村信用合作社示范章程草案》對農村信用合作社的定義予以明晰,即“農村信用合作社是農村勞動人民在共產黨和人民政府的領導和幫助下,根據自愿和互利原則組織起來的社會主義性質的資金互助組織”。人民公社時期實施“兩放、三統、一包”的管理體制:“兩放”指的是下放人員、下放資產;“三統”指的是統一政策、統一計劃和統一流動資金管理;“一包”指的是包財政任務。“兩放、三統、一包”忽略了資本要素的“努力”因素,帶來了諸多問題(例如信用分部中出現資金被大隊或社隊干部占用、財務管理混亂等現象)。撤銷農村信用分部、回歸農村信用社是解決當時農村金融體系混亂的重要舉措。1962 年中共中央、國務院批轉中國人民銀行《關于農村信用合作社若干問題的規定》,再次強調農村信用社的性質,收回“兩放、三統、一包”的做法。1963年中國農業銀行成立,成為農村信用社的管理機構。1977年國務院發布《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》,強調“信用社是集體金融組織,又是國家銀行在農村的金融機構”。1979年中國農業銀行恢復成立。同年9月,《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》明確要求,“為了適應發展農村信貸事業的需要,中國農業銀行應當積極做好農村的信貸工作”。20世紀80年代,農村信用社逐步劃歸到中國農業銀行管理, 其合作金融性質得以恢復,政策性、商業性與合作性“三位一體”的農村金融供給格局逐步形成,資本要素發展面臨的不利“環境”因素開始得到消除。作為農村政策性金融機構的中國農業發展銀行于1994年正式成立,主要承擔農業政策性金融服務,代理撥付財政支農資金等業務。1996年國務院發布《關于農村金融體制改革的決定》,要求“把農村信用社逐步改為由農民入股、由社員民主管理、主要為社員服務的合作性金融組織”,同時也確立了農村信用社的主體地位,即“農村信用社與農業銀行脫離行政隸屬關系”,是充分發揮“環境”因素積極性的表現。進入21世紀,農村信用社進入改革深水區。2003年國務院出臺的《關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》明晰了農村信用社深化改革的原則,確立了農村信用社的市場主體地位,即“按照市場經濟規則, 明晰產權關系,促進信用社法人治理結構的完善和經營機制轉換,使信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體”。2004年中央“一號文件”指出,“建立健全金融機構服務于農村的體制機制,明確縣域金融組織為‘三農’發展提供服務的義務”,并對為“三農”提供金融服務主體予以明確,即“鼓勵、支持社會資本和外資開辦直接為‘三農’提供服務的金融機構”。中共十七屆三中全會指出要“建立現代農村金融制度”,并規定了現代農村金融體系建設總要求,即“創新農村金融體系,放寬農村金融準入政策,加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合,資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系”。商業性進入、合作性金融、政策性相結合,各種金融機構并存的新格局,旨在消除農村金融市場一家獨大的不利“環境”因素,重視各種金融機構服務“三農”的“努力”因素,“三農”發展面臨的金融約束得到了一定緩解。中共十八大以來,歷年“一號文件”都以消除農村金融服務對“三農”不利“環境”因素、發揮“努力”因素為出發點。2019年4月,中共中央、國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,制定了農村金融服務的路線圖,即“到2022年……金融服務鄉村振興的能力明顯提升”和“到2035年……城鄉普惠金融服務體系全面建成”。一系列制度保障,優化了農村金融要素服務“三農”的“環境”因素,同時通過構建商業性進入、合作性金融、政策性相結合的農村金融服務體系,激發了各類農村金融主體服務“三農”的動力。
此外,改革開放以來,農村資本要素的發展也呈現出凈流出的趨勢。周振等人的測算表明,1978—2012年,通過財政、金融機構以及工農產品價格剪刀差的方式,農村地區向城市地區大約凈流入資金26.66萬億元(以2012年價格計算),進入21世紀以來農村資金凈外流速度逐步放緩, 工農產品價格“剪刀差”逐步消除。① 從2004年開始,農業補貼政策和價格支持政策相繼出臺, 尤其是從2006年起完全取消農業稅、屠宰稅、牧業稅和農林特產稅,實現了從“少取”向“多予” 的轉變。同時,農業物質裝備水平的提升也反映了農業生產的資本要素增強。2018年農作物耕種收綜合機械化率超過67%,300多個縣已基本實現全程機械化,新裝備新技術廣泛應用于農業各產業各環節?！吧偃 毕颉岸嘤琛钡霓D變意味著農業物質裝備水平的“環境”得到很大程度的改善,農業補貼的不斷細化也是重視資本要素“努力”因素的具體反映。
綜上,新中國成立以來,正是由于不利于農業發展的“環境”因素逐步被消除、有利于農業發展的“努力”因素得到提升,從而使農業發展取得了舉世矚目的成就。
二、收入分配的機會平等:農村發展的壓艙石
農村發展的核心是收入分配。收入分配不公會產生一系列社會問題,例如收入差距的擴大不利于經濟增長②,也會對社會安定帶來不利影響③。當前農村較為嚴重的收入差距問題受到學者們的廣泛關注,一部分學者從收入不平等視角探究收入差距問題,如萬廣華(WanGuanghua)④ 和朱詩娥等⑤的研究結果表明當前農戶收入不平等程度處于較高水平;一部分學者從收入極化的視角研究農戶的收入差距,如羅楚亮基于中國家庭收入調查數據⑥和張琛等基于全國農村固定觀察點數據⑦均發現,中國農戶收入極化程度處于較高的水平;還有學者從收入流動性視角研究收入差距, 如楊園爭和方向明測算發現,當前農村居民收入的流動性較弱,尤其是向上流動比率有限。⑧ 縮小收入差距是農村發展的重要目標,降低基尼系數、極化指數和提高收入流動性是農村發展從機會不平等向機會平等轉變的衡量依據。
新中國成立以來,從恩格爾系數、貧困人口數量和貧困發生率等指標看,中國最大限度地消滅了貧困,取得了舉世矚目的成就。新中國成立初期的農村處于凋敝狀態,絕大多數農民處于貧困狀況之中。改革開放初期的農村貧困發生率相對于新中國成立初期降低30%①,扶貧開發主要政策分為農業農村發展政策和以“輸血”為主要方式的專項扶貧政策,制度變革的推動實現了貧困消除。1986年,國務院貧困地區經濟開發領導小組成立,標志著我國進入大規模扶貧開發階段。1994年國務院發布《國家八七脫貧攻堅計劃》,要求力爭用7年左右的時間(1994—2000年)基本解決當時全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。到2000年底,該目標基本實現。2001年,國務院發布《關于印發中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)的通知》,指出要繼續實施開發式扶貧,扶貧瞄準機制從原先的以貧困縣為主轉變為以貧困村為主。2004年至2019年,連續16個中央“一號文件”大都涉及消滅貧困、增加農民收入問題。2011年,中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》,提出這一階段針對貧困人口扶貧開發總體目標從原先的解決溫飽向更高的“兩不愁三保障”轉變,即“到2020年,穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿,保障其義務教育、基本醫療和住房”。為了順利實現2020年全面建成小康社會的戰略目標,以習近平同志為核心的黨中央充分辨析新形勢下發展格局,創造性地提出解決我國社會主要矛盾的一個落腳點是精準扶貧,打贏脫貧攻堅戰。2013年11月,習近平首次提出“精準扶貧”的重要概念。“小康路上一個都不能掉隊”的精準扶貧口號反映的是扶貧開發政策從原先的機會不平等向機會平等轉變:原先是“撒胡椒面”式的“大水漫灌”型脫貧方式,許多深度貧困戶沒有機會獲得脫貧的機會,而精準扶貧為深度貧困戶解決了“環境”因素,如“異地扶貧搬遷脫貧一批”和“社會保障兜底一批”分別解決了因自然環境因素和因自身條件(如疾病等)導致的難以脫貧問題,由自然環境因素和自身條件(如疾病等)所造成的貧困是貧困戶難以改變的“環境”因素。“十大工程”的實施則正是要提升扶貧的“努力”因素。中共十九大報告指出“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾”,彰顯了執政黨對于打贏脫貧攻堅戰的信心,同時對脫貧任務予以明晰, 即“確保到二○二○年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧”。實現“脫真貧、真脫貧”的目標離不開強化脫貧攻堅體制機制的構建。2019年4月,中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,要求“改進幫扶方式方法,更多采用生產獎補、勞務補助、以工代賑等機制,推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口,綜合實施保障性扶貧政策”,從機會平等的視角闡述了如何構建打贏脫貧攻堅戰的體制機制。重視“努力”因素是鼓勵貧困群眾通過自身辛勤勞動脫貧致富,消除“環境”因素是采取保障性扶貧政策解決特殊貧困人口深度貧困問題。中共十八大以來,農村貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2018年底的 1.7%,貧困人口累計減少8239萬人,超過150個貧困縣摘帽退出,深度貧困問題得到了有效解決。
新中國成立以來,不利于農民收入增加的“環境”因素逐步被消除、有利于農民收入增加的努力”因素得到提升。概括地看,以消除貧困人口為核心,縮小農村收入差距的途徑主要有三個: 一是扶貧開發模式由改革開放初期的“短期”向精準扶貧的“長遠”方向轉變,立足于構建機會平等的長效機制;二是扶貧開發方式從給予貧困戶補貼的“輸血”向激發內生脫貧動力的“造血”轉變,著眼于激發內生脫貧動力,激發貧困戶的“努力”因素;三是扶貧開發組織載體由以政府為主導的“單一”模式向以政府和市場為核心的“多元”模式轉變,著力推動扶貧開發組織載體的多元化,充分發揮各種組織載體的組合效果,為貧困戶提供更多脫貧和發展的機會。
三、基于機會平等視角展望中國農業農村發展未來
本文的分析表明,未來我國農業農村發展的路徑應該是機會更加平等,包括以城鄉融合為手段推進城市和鄉村機會均等化,以經濟發展為手段推進區域差距和農村內部收入差距的縮小,實現包容性增長。對于不利于農業農村發展的“環境”因素,應采取“補償性”政策使其不斷完善;對于促進農業農村發展的“努力”因素,應多渠道予以放活并給予支持。
具體來說,要素市場的機會平等需要做到“人、地、錢”三個方面的平等。第一,強化農業經營人才培訓力度,大力培育新型職業農民。隨著農戶分化趨勢的日益加劇,從事農業生產的勞動力數量將會銳減,為實現機會平等,需要進一步強化從事農業生產勞動力的技能培訓。為“樂意學” 的從事農業生產勞動力提供技能培訓和全程社會化服務,為“不愿干”的從事農業生產勞動力提供退出農業生產的保障體系。隨著城鄉融合發展的不斷深入,越來越多的城市人才返鄉創業,要在政策上推動城市優質要素向鄉村流動。第二,進一步深化農村土地制度改革,落實農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”,從承包地、宅基地和集體經營性建設用地等方面著手,進一步提高農業農村土地資源的流動性和使用效率,盤活農村宅基地資源,深入推進農村集體建設用地入市改革。建立健全縣(市)、鎮(鄉)、村三級土地流轉服務體制,因地制宜建立農村產權交易平臺。針對設施農用地政策的嚴格限制,要進一步細化設施農用地范圍,優化設施農用地利用。農村建設用地需要進一步盤活,積極探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”辦法,多渠道、多元化整合村莊閑置宅基地資源。保障農村集體經營性建設用地入市并和城市建設用地同地同權同價。第三,以普惠金融為基礎,加大對農業農村的財政扶持力度,統籌整合涉農資金,建立健全農業信貸擔保體系。農業補貼政策需要分類實施、進一步優化,尤其是針對農戶的補貼,要由原先的 “撒胡椒面”式的單兵突進轉變為建立健全符合農業生產實際的補貼體系,建立具有普惠性和激勵性的補貼長效機制。以政策性金融為落腳點,建立集商業性金融、合作性金融于一體的現代農村金融體系,發揮各種金融主體的創新活力。
實現收入分配的機會平等需要進一步深入推進“精準脫貧”重大戰略。首先要科學合理地界定貧困戶”,避免出現非貧困戶進入建檔立卡目錄的不精準現象,做到機會公平。重點解決深度貧困人口的增收問題,避免出現“低水平集聚”的收入極化現象。針對因病致貧的貧困戶,采用基本醫療保險與商業保險相結合等方式予以解決;針對因交通條件落后致貧的農戶,有條件地加大基礎設施建設力度,或是通過異地搬遷的方式予以解決。因農戶自身能力不足造成的貧困,政府應以激發內生動力為主。針對地區與地區之間的差異,要對貧困地區采取“補償性”政策以解決因區域差異導致的機會不平等問題。2020年全面實現小康社會后,區域性整體貧困問題基本得到解決,但仍會存在相對貧困問題,“返貧”的問題不容忽視。2020后扶貧時代的貧困將不單單是收入絕對數值的概念,而是集絕對收入水平、社會保障體系、公共服務體系于一體的概念,更多的是機會平等的反映。當前,盡管農戶的絕對收入水平在貧困線以上,但在諸如農村醫療、教育、基礎設施服務等方面缺乏平等享用機會,仍處于相對貧困階段。破解社會保障體系和公共服務體系的“碎片化”問題、重視貧困人口所享有的平等機會權利理應是2020后扶貧時代重點關注并予以解決的重大問題。解決2020后扶貧時代的機會不平等問題,城鄉融合發展和鄉村振興戰略是重要抓手。解決農村地區社會保障體系和公共服務體系這一突出“短板”,離不開城鄉融合發展。只有樹立城市與鄉村“共存共榮”的發展理念,才能將中共十九大提出的“覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”落到實處。農村教育、醫療衛生服務、公共服務保障體系的完善需要將城市優質要素注入鄉村。建立城鄉教育資源均衡配置長效機制、健全鄉村醫療衛生服務體系和公共文化服務體系、配套完善社會救助機制是解決機會不平等的重要舉措。鄉村振興戰略要求堅持農業農村優先發展,并在公共服務上優先安排資金投入。要依托鄉村產業構建現代農業“三大體系”,實現農村產業融合和高質量發展,通過增加農民收入、培育農業農村發展新動能以全面解決不平等問題。
作者簡介：孔祥智:中國人民大學農業與農村發展學院教授,博士生導師,中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員;張琛:中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生(北京100872)
中國鄉村發現網轉自：《中國人民大學學報》2019年第5期
(掃一掃，更多精彩內容！)
