摘要:中國現行農村土地制度以“統分結合，雙層經營”為主要特征，來源于20世紀對“一大二公”的人民公社體制的改革。這一制度能夠發揮農戶和集體兩個層面的積極性，但也存在著諸如“長久不變”的實現、土地細碎化、“統分結合”中“統”的作用發揮不夠等問題。未來的發展趨勢主要有：農村基本經營制度日趨完善、新型農業經營主體和微型家庭農場并存、新型農業社會化服務體系日趨完善。
關鍵詞:土地制度；農村基本經營制度；新型經營主體；農業社會化服務
在由眾多制度構成的中國農村制度體系中，土地制度居于基礎性地位。新中國成立后，社會主義農業經濟體制的建立，首先從土地制度開始，而肇始于20世紀70年代末期的中國農村改革也是從土地制度破題的。“土地”的概念非常寬泛，按照《中華人民共和國土地管理法》，土地可分為農用地、建設用地和未利用地。“農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。”本文所討論的土地特指農用地，限于篇幅，主要討論耕地占有、使用等一系列相關制度，首先討論新中國成立后農村公有土地制度的形成，然后討論改革的過程及發展趨勢。
一、農村公有土地制度的形成及特點
（一）1949—1956年：農村土地公有制度的初步形成新中國成立后，全國范圍內的土地改革，使獲得土地的農民生產積極性極大提高。一些缺少生產資料的農民為了解決生產中遇到的困難，按照自愿互利的原則，開始在私有財產的基礎上進行互助合作，成立了互助組。1951年發布的《中國共產黨中央委員會關于農業生產互助合作的決議（草案）》把互助組分為三種：簡單的勞動互助、常年互助組和以土地入股為特點的農業生產合作社。1953年，中共中央發布了《中國共產黨中央委員會關于發展農業生產合作社的決議》，致力于通過合作社引導農民過渡到更高級的社會主義。1955年頒布了《農業生產合作社示范章程》，1956年頒布了《高級農業生產合作社示范章程》，至1956年4月，全國絕大多數地區已經基本完成了初級形式的農業合作化，10月底，多數省市實現了高級形式的合作化。至此，我國農村土地集體所有制初步形成，集體所有制和部分集體所有制的合作經濟已經在農業經濟中占據了絕對優勢地位。
（二）1957—1978年：人民公社時期的土地制度1958年8月，中共中央發布《關于在農村建立人民公社問題的決議》。決議推行的人民公社規模，以一鄉一社、兩千戶左右農戶為標準，并給出了小社并大社進而升級為人民公社的做法和步驟。由于規模過大，不可避免地導致了生產效率下降、社員收入平均化和“四多四少”問題，為此，1959年8月，中共中央政治局通過了《關于人民公社的十八個問題》，首次明確了人民公社的三級所有制，即人民公社所有制、生產大隊（原高級社）所有制和生產隊所有制，其中生產大隊所有制為主導。1962年9月公布的《農村人民公社工作條例修正草案》（即人民公社“六十條”）明確了人民公社的基本核算單位是生產隊，實行獨立核算，自負盈虧，直接組織生產，組織收益分配。直到1978年啟動農村改革前，盡管中間略有調整，中國農村一直實行“三級所有，隊為基礎”的土地集體所有制度。綜上，新中國成立之后，第一代領導人致力于構建一個集體所有、統一經營的農村土地制度。從產權經濟學角度看，只有明晰的產權加上適度的經營規模才能達到最大的產出效果，因此，自1959年起，中共中央就在探索最佳的基本核算單位。1959年把基本核算單位界定為生產大隊；1960年以后則下放到生產隊，并不斷強化生產隊對土地的所有權和使用權。但問題在于，以生產隊為基本核算單位的這種生產關系仍然不適應生產力發展的需要，具體表現在農民生產積極性低下，農產品供給增長緩慢甚至下降。集體化21年間,糧食凈征購數增長僅21 % ,棉花收購增長48 % ,食油收購反而減少了14 % ,均遠低于人口和勞動力增長速度。農業勞均糧食凈征購年遞減1.09 %，棉花收購年遞減0.15 %，食油收購年遞減2.69 %。糧、油均由合作化開始時的凈出口國變為凈進口國。糧食由“一五”時期的年凈出口20億公斤變為“五五”時期的年凈進口70億公斤,為同期年凈征購數的16 %。29個省市區中,有11個由糧食調出省區變為調入省區,到20世紀70年代末期,只有3個省能夠調出糧食。 在這種情況下，土地制度改革已經成為必然。
二、土地制度改革與“統分結合的雙層經營體制”的形成與演變
1978年底，在黨的十一屆三中全會精神的鼓舞下，安徽省鳳陽縣小崗村等一批村莊率先突破傳統體制，在村內實行了以“包產到戶”“包干到戶”為主要內容的各種承包責任制，后被中央文件統一界定為“家庭聯產承包責任制”“家庭承包經營”。自此至今，中國農村土地制度改革經歷了三大階段。概括地看，從20世紀80年代前半期的5個中央一號文件，到1993年的《農業法》和中央11號文件、1998年黨的十五屆三中全會通過的決定、2002年的《農村土地承包法》、2008年黨的十七屆三中全會通過的決定和新世紀以來的12個中央一號文件等等，政策逐步深化，構建了相對完整的土地制度框架。
（一）1978—1993 年：“統分結合的雙層經營體制”形成時期
1979年9月通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》中，把“不許包產到戶，不許分田單干”，改為“不許分田單干。除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶”。正是這一改動，使廣大農民和基層干部看到了制度創新的希望。到1979年底，全國包產到戶的比重已經達到9%。1982年中央一號文件下發，正式承認了“雙包”責任制的合法性。這個文件還初步闡述了“統一經營”中“統”的內涵。1983—1986年的幾個中央一號文件都對“統”和“分”的內涵作了越來越明確的界定。1991年，黨的十三屆八中全會通過了《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》，把這一體制正式表述為“統分結合的雙層經營體制”，指出“要在穩定家庭承包經營的基礎上，逐步充實集體統一經營的內容。一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不合算的事，鄉村集體經濟組織要根據群眾要求努力去辦”。1993年3月《憲法》修正案正式把這一體制納入憲法。同年7月2日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過《農業法》，第五條指出：“國家長期穩定農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。至此，農村基本經營制度正式確立。
（二）1993—2008 年：土地承包經營權穩定時期
1984年中央一號文件規定：“土地承包期一般應在十五年以上”，而到了1993年，小崗村等村實行責任制的時間就達到了15年。因此，1993年的中央11號文件對承包期限作了進一步規定，即“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。”并提倡“增人不增地，減人不減地”，推進了土地承包經營權的穩定。1998年10月召開的黨的十五屆三中全會總結了農村改革20年的經驗，強調要“長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，“關鍵是穩定完善土地承包關系”。2002年，《農村土地承包法》出臺，其第四條為：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。”從而把土地經營權的穩定上升到法律地位。2007年出臺的《物權法》把土地承包經營權界定為用益物權，進一步強化了土地承包經營權的法律地位，從財產權角度保障了農村基本經營制度的穩定。
（三）2008 年以后：“長久不變”和土地制度的動態穩定時期
所謂動態穩定指土地承包經營權在流轉中實現并促進農村基本經營制度的穩定。實際上，早在1984年，中央一號文件就“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。1993年中央11號文件、2008年中共十五屆三中全會、2002年《農村土地承包法》等，都有鼓勵土地流轉的內容。但從現實中看，農村集體對農戶承包土地“小調整”以及集體侵犯農戶承包經營權等現象依然存在，農民不能放心流轉土地。因此，2007年之前，土地承包經營權流轉面積占家庭承包經營總面積的比例始終比較低，2007年才達到5.2%。因此，農村土地承包經營權的穩定和固化已經成為現實中的迫切需要。
因此，2008年召開的黨的十七屆三中全會指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。第一次提出“長久不變”問題，在政策上強化了這種穩定性；2009年中央一號文件強調在此基礎上“抓緊修訂、完善相關法律法規和政策”，落實“長久不變”政策。目前，《農村土地承包法》正在修訂，其核心內容之一就是體現“長久不變”精神。而農村集體土地所有權和農戶承包經營權的確權、登記、頒證正是為實現“長久不變”作準備。2008年以來，以“長久不變”為核心內容的一系列農業政策的實施，給廣大農民吃了一顆“定心丸”，土地轉出和轉入的積極性都大為提高。到了2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，占比達33.3%；轉出農戶6542.1萬戶，占家庭承包農戶總數的28.4%。④流轉促進了土地承包經營權的動態穩定。現實中，農村土地至少具備三種權利，一是所有權，屬于農村集體所有。二是承包權，屬于農村集體成員所有。三是經營權，農村集體成員承包土地后，自然獲得了經營權，二者是合一的，但當他把土地流轉出去時，他就失去了經營權，而轉入者則得到了相應的經營權。因此，土地的三種權利在現實中是分離的。但《農村土地承包法》中，承包經營權則是一個概念，沒有分開。為了解決這一法律和實踐的矛盾問題，2014年中央一號文件提出了“三權分置”的政策思路，進一步促進了農村土地制度的動態穩定。這一重大政策創新不僅要體現在正在修訂的《農村土地承包法》中，中央層面也要出臺相應的政策文件。從現實中看，土地承包經營權的穩定深受農民的歡迎，也是糧食生產“十二連增”、農民收入“十二連快”的基礎。
三、農村土地制度的完善：問題與趨勢
土地制度是現代農業制度體系中最基本也是最核心的內容，因此，土地制度必須能夠滿足現代農業發展的需要。當前，中國農業發展到了一個前所未有的關鍵時期。作為人口大國，農業作為一個產業具有公益性特點，必須保證一定的主要農產品自給率，作為農業大國，農業產業又具有一般產業的特點，即需要通過市場來實現自己的價值，要不斷提高市場競爭力，包括國際市場競爭力。這就要正確處理政府和市場的關系。
（一）存在的主要問題
當前，土地制度改革遇到了前所未有的挑戰，主要表現在以下四大方面。
第一，“長久不變”的實現問題。黨的十七屆三中全會明確指出，“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，可以理解為家庭承包經營的制度“長久不變”和“二輪”承包后的地塊以及相應的責、權、利“長久不變”。后者涉及一系列具體問題或者操作性問題，例如，由于“二輪”承包時農村稅費負擔比較重且基本上按土地面積平均分擔，很多地方在具體操作時都隱瞞了農戶承包的實際面積，這在土地承包管理上是沒有問題的，但要實現《物權法》所界定的“用益物權”，即財產權就有問題了。這就必須對農戶的承包土地進行重新丈量、登記、確權、頒證，這項工作目前已經在全國范圍內全面推行。只有土地面積和承包關系弄清楚了，才能“確實權，頒鐵證”，才有可能實現“長久不變”。當然，如何實現“長久不變”，農村集體和承包戶之間是否需要簽訂第三輪承包合同，以及合同的期限是多長，則是2023年（從1993年第二輪承包開始算起）前后必須解決的問題。但無論如何，這次農村承包地確權、登記、頒證就應該成為“長久不變”的起點，否則，這次耗費人力、物力巨大（全國平均每畝確權成本60元人民幣）的確權工作豈不是白做了？
第二，土地細碎化和規模經營之間的矛盾難以解決。土地是農民最基本的生產資料，土地的分配首先要體現公平性，因此，各地在承包時大都采取了按人頭平分土地的“均田制”，即在土地按優劣分級之后，把每一等級的耕地平均分配給每一戶村民，這樣，同一集體組織內部的每一個農戶都擁有各個等級的土地，其結果就是每一片土地都被分成很多小塊，每戶的耕地都散落在不同的地塊上。農村改革以來，隨著人口的增長，農地細碎化程度日益嚴重。1997年，全國第一次農業普查結果表明，我國90%以上農戶的農地經營規模在1公頃以下，這些農戶經營的農地占全國的79.07%。至2006年全國第二次農業普查，我國農地經營面積不足1公頃的農戶數量比重高達92%，全國農地總面積的84.8%由這些小農戶分散經營。⑤分配方式的公平性導致了土地利用效率的低下，即公平和效率的矛盾。2008年以來，土地流轉比例的不斷提升在一定程度上緩解了這對矛盾，但正是由于小規模的分戶承包，使得土地流轉一直處于不穩定狀態，流轉期限一般為1到3年，嚴重影響了新型經營主體的發育。
第三，“統分結合”中“統”的作用發揮不足，社會化服務體系的供給嚴重滯后。現行土地制度的內涵是“統分結合”，統和分是兩個方面的內容，缺一不可。早在1983年中央一號文件就指出：“以分戶經營為主的社隊，要隨著生產發展的需要，按照互利的原則，辦好社員要求統一辦的事情。”1991年，中共十三屆八中全會指出：“要在穩定家庭承包經營的基礎上，逐步充實集體統一經營的內容。但是，由于在改革初期更多地強調分，很多生產隊甚至連每一頭牛、每一個農具都分到了農戶，致使絕大部分農村集體根本沒有為農戶服務、行使“統一經營”職能的資源。⑥因此，1991年國務院下發的《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》中指出：“農業社會化服務的形式，要以鄉村集體或合作經濟組織為基礎，以專業經濟技術部門為依托，以農民自辦服務為補充，形成多經濟成分、多渠道、多形式、多層次的服務體系。”在行使“統一經營”的基礎組織中加進了“合作經濟組織”。2008年召開的中共十七屆三中全會進一步指出：“統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度。”從而把行使“統一經營”職能的組織擴展到了合作經濟組織農業產業化龍頭企業和各種農業社會化服務組織。但盡管如此，社會化服務體系的供給還是遠遠不能滿足現代農業發展的需要。
第四，很多理論問題沒有弄清楚。比如，2014年中央一號文件提出農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，農經界認為這是重大理論創新，有利于土地流轉，有利于實踐的發展；但法學界則認為在法理上說不通，尤其與《物權法》相抵觸。那么，究竟是實踐出錯了還是理論或法律有問題？需要不需要修改相關法律？如果需要，怎樣修改？等等。這些問題都需要認真研究，并把研究成果融入相關法律之中，用以指導實踐。
（二）發展趨勢
在“十三五”以及未來一段時期內，中國農村土地制度將會呈現出如下三大發展趨勢，認真研判這些趨勢，會對相關政策的制定提供依據。
第一，農村基本經營制度日趨完善。表現在土地制度上，就是土地承包關系更加穩定。不管第二輪承包到期后“長久不變”如何體現，可以肯定的是，隨著農村土地的確權、登記、頒證，“十三五”以及以后時期，農村土地承包經營會更加穩定。“確實權、頒鐵證”以后，農戶和集體之間的承包關系（包括承包地塊、面積等）都不會再發生變化，“增人不增地，減人不減地”將會在全國范圍內變成現實。一個簡單的理由是，這次全國范圍內的確權、登記、頒證，不僅給農民頒發了具有法律效力的新的土地承包權證和經營權證，內有更加明確的土地面積數和“四至”圖示，對廣大農村干部、農民都是一次實實在在的基本制度教育，他們不愿意變，也不能變。只有承包關系穩定了，那些在城市有穩定職業和收入的農民工才有可能采取有償或其他方式退出土地承包經營權甚至集體成員權。目前，一些地區正在進行這方面的試點，預計“十三五”期間會總結出試點成果，形成相應的政策。
第二，新型農業經營主體和微型家庭農場并存。截至2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，占比達33.3%。就人多地少的國情而言，這一流轉比例并不低。但毋庸諱言，這些年土地流轉比例的大幅度提高與地方政府的工作力度大有關，很多地方對轉出和轉入方都有一定額度的補貼，因此，這樣的成果很難持久。進入經濟發展新常態，地方財政可能會不像過去那么寬裕，補貼的數額呈下降趨勢。而主要農產品價格的波動（如玉米價格下降）又使相當一部分土地轉入者產生退回土地的意愿。但對于土地流轉而言，承包經營權的進一步穩定又是“利好”的。這幾方面因素的綜合，可以預料，“十三五”期間，土地流轉的比例可能會呈現出穩定的態勢，即保持1/3左右的流轉比例，既不會大幅度提高，也不會大幅度下降。但是，由于土地承包經營權的穩定性加強，通過土地流轉而形成的新型農業經營主體在“十三五”期間會處于穩態發展階段。但我們應該看到，由于中國人地關系的特殊性，以及農業產業的特殊性，在土地流轉和新型經營主體發展的同時，一大批小規模專業農戶——也可稱之為“微型家庭農場”——也將保持著旺盛的發展態勢。這些“微型家庭農場”不可能直接面對市場，而必然會以組成農民合作社的方式參與市場競爭。當然，在近2億農戶中，也會有一些農戶不愿意放棄耕作的樂趣，會以高度兼業化、副業化的方式經營著自己承包的全部或部分土地，他們當中的一部分可能會加入合作社，參與市場競爭，但農業收入對于他們而言是微不足道的。這三類農戶的分化，在“十三五”末期將見分曉。對于中國農業現代化而言，只有前兩類農戶才是真正的主體，他們也是中國商品農產品供給的主體，是中國農業參與國際市場競爭的主體。
第三，新型農業社會化服務體系日趨完善。新型社會化服務體系是土地制度的派生制度。中外農業發展實踐證明，專業化程度越高，就越需要完善的社會化服務。從現實中看，不僅“微型家庭農場”需要社會化服務，那些規模較大的家庭農場和農民專業合作社都需要社會化服務。在山東等地，已經出現了專門為農民專業合作社服務的組織，如專門為養豬業合作社提供防疫、抓豬甚至飼養方案的專業組織，當然，這類組織未必注冊成為正式機構，但卻實實在在地為合作社提供專業化的服務，沒有這樣的服務，合作社很難正常運行。遍布全國的農機合作社也在為這些規模不等的經營主體提供服務，使他們能夠節約購買農業機械所需的費用。中共十七屆三中全會指出：“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。”這也是農村改革和發展在“十三五”期間的重要任務。在這個意義上，我們可以說，中國農村土地制度的特色就在于它派生出了健全的農業社會化服務體系。
（三）對土地制度問題的討論
土地制度是農村制度體系的核心，歷來就是學術界討論的最熱烈的領域之一。現實中，國家選擇了集體所有制，但關于私有制和國有制的討論一直在進行著，這些討論盡管觀點各異，但對于完善農村土地集體所有制都是有益的。第一，關于農村土地私有化問題的討論。自20世紀80年代初期農村改革以來，有關土地私有化的聲音一直存在，尤其是一些海外經濟學家一直堅持這個觀點。中共十七屆三中全會提出農村土地承包經營權“長久不變”以來，一些學者又開始重提這個觀點，甚至認為“長久不變”就是變相的私有。怎樣認識這個問題呢？首先，任何國家的土地制度都是在相應的歷史背景下形成的，是歷史和現實相結合的產物。20世紀80年代初期農村改革，是在已經實行了20多年的人民公社的框架內進行的，而且最初大多數存在實行的是“小段包工”“包產到戶”等形式的微調，最終落實到“包干到戶”，“交夠國家的，留足集體的，剩下的全部是自己的”，而且還由于政治的原因名之曰“家庭聯產承包責任制”，這一名稱直到1998年召開的中共十五屆三中全會才改為“家庭承包經營制度”。在改革之初，農民并沒有想到要改回新中國成立初期的土地私有制，否則，就有可能引起巨大的社會動蕩。其次，土地私有并不能提升土地利用的效率。有的學者認為，實行農村土地私有化，可以增加農地產權的流動性，促進農村勞動力在城鄉之間更有效的配置，極大地提高土地的利用效率，還可以為農民提供更為有效的社會保障，是加快城市化進程的最佳方案。但中國已有數千年實行土地私有制的歷史，土地效率恰恰在改革開放以后，在集體所有制下才迅速提高，足以說明這一假說是不成立的。而土地集體所有制如何實現，則是另外一個問題。再次，現行土地制度有利于發揮集體和農戶兩個層次的積極性。即既能夠發揮農戶“分”（組織生產活動）的積極性，又能夠發揮集體“統”（社會化服務）的積極性。中共十八屆三中全會提出“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟”，“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。土地是農村集體經濟的重要組成部分，發展農民股份合作，包括土地合作。尤其是2014年中央一號文件提出農村土地“三權分置”以后，現實中已經出現了大量的土地股份合作社，在不改變農戶承包權的前提下，實現經營權的重新整合，能夠極大地提高土地利用效率。
第二，關于農村土地國有化問題的討論。20世紀80年代中期農業發展從高速進入中低速以后，學術界開始對農村土地的所有制問題進行反思，“國有永佃制”即在這一時期提出的。有學者認為，由于土地資源的特殊重要性及其在我國的極端稀缺性，實行土地國有化才便于國家對土地資源的高效管理，而如果不建立永佃制，現行的農村土地承包制度的病疾就難以消除。近期有學者認為，土地永佃制度不僅有利于明晰和穩定農地產權，推動土地的自由流轉，有利于國家對土地資源的統一規劃和管理，提高農村土地的利用效率，而且“永佃權”作為用益物權的一種，帶有私產的性質，因而具有更強的抗第三方侵犯的法律意義，從而可以更好地保護農民的土地權益。還有的學者進一步設計了“國有永佃制”的發展方向，即“第一步，家庭承包→國有永佃制（半自耕農占有制）；第二步，國有永佃制（半自耕農占有制）→家庭經營農場主”。總的來看，學術界關于土地國有化的討論比較熱烈，不像私有化觀點那樣由于與憲法不一致而主要在國外或者網絡上進行討論。作為一種政策思路，“國有永佃制”的討論是有益的，但這一觀點同樣忽視了中國的現實，即土地集體所有實際上意味著本社區（絕大部分為村民小組）的農民共同所有，而承包經營則意味著在共同所有前提下的分散經營。如果實行國家所有制，盡管農民的經營方式可能不變，但實際上剝奪了農民對土地的所有權，這在心理上農民是無法承受的。而且這一觀點中有關從半自耕農到家庭農場的政策設計思路，實際上在當前集體所有制下已經得到實現，這也說明了“國有永佃制”是不必要的。
中國鄉村發現網轉自：中國特色社會主義研究2016年第四期
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