特邀嘉賓
張紅宇 農業部農村經濟體制與經營管理司司長
葉興慶 國務院發展研究中心農村經濟研究部部長
方志權 上海市委農辦研究室主任、上海市農委政策法規處處長
農村集體產權制度改革關鍵是要賦予農民更充分的財產權利，目前試點地區在賦予農民對集體資產股份的占有權和收益權時已經進行了順利而充分的探索，但有償退出、繼承、抵押、擔保等其他幾項權利該如何界定、賦予成為改革目前面臨的主要困難。
近年來，隨著農村土地制度、產權制度、農業經營體系等重點領域改革的縱深推進，農村集體產權制度改革也提上了日程。農村集體產權制度改革關鍵是要賦予農民更充分的財產權利，目前試點地區在賦予農民對集體資產股份的占有權和收益權時已經進行了順利而充分的探索，但有償退出、繼承、抵押、擔保等其他幾項權利該如何界定、賦予成為改革目前面臨的主要困難。農村集體產權制度改革面臨哪些挑戰？關鍵問題何在？本刊特約請相關領域的權威專家進行了討論。
發展壯大農村集體經濟對農村公共服務體系建設的功能和意義
張紅宇：首先，改革農村集體產權制度，有利于盤活農村集體資產，提高農村各類要素的配置利用效率，是加強農村公共服務體系建設的有效途徑。按與社會經濟活動的關系，農村集體資產包括集體所有的土地等資源性資產、用于經營的房屋建筑物等經營性資產、用于公共服務的非經營性資產三類。
近年來，我國農村集體資產總量不斷增加，已成為農村發展和農民共同富裕的重要物質基礎。根據第二次全國土地調查，農村集體土地總面積為66．9億畝，其中農用地55．3億畝、建設用地3．1億畝。根據全國農村經營管理統計資料，截至2015年底，全國農村集體經濟組織賬面資產（不包括資源性資產）總額為2．86萬億元，村均493．6萬元。
深化農村集體產權制度改革，要根據不同的資產類型，確定不同的改革重點任務。資源性資產不僅是農民最重要的生產資料，也是最主要的集體資產，重點是按照中央已有部署，抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證，實行物權保護，并在充分尊重承包農戶意愿的前提下，探索發展土地股份合作等多種形式。
經營性資產是農村集體經濟組織經營收入的重要出處，也是集體分配收益的主要來源，重點是在試點的基礎上，有序推進股份合作制改革，將其以股份或份額形式量化到集體成員，健全資產運營的管理、監督和收益分配機制。
非經營性資產是農村公共服務體系的重要組成部分，重點是在政策指導下，探索建立有利于提高公共服務能力的運行管護機制，更好地為集體經濟組織成員和農村社區居民提供服務。改革好農村集體產權制度，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，將為農村公共服務體系奠定堅實的制度基礎。
其次，發展壯大農村集體經濟，有利于增強農村集體經濟組織服務功能，探索農村集體所有制有效實現形式，是加強農村公共服務體系建設的重要基礎。在農村集體經濟組織有實力的情況下，可以用經營性收入支持本村的公共事務和公益事業，2015年全國村級組織承擔的公共服務支出已達127．5億元。實踐證明，凡是集體經濟發達的農村，集體經濟組織都承擔了大量的公共服務支出。現階段能否做大做強農村集體經濟，是事關農村公共服務供給能力的“勝負手”和“牛鼻子”。近年來，東部發達地區通過對集體經營性資產進行股份合作制改革，找到了發展集體經濟的成功路子。但對于廣大中西部欠發達地區來講，發展壯大集體經濟需要進一步解放思想。
總結地方實踐探索，除了在經營性資產方面做文章以外，中西部地區、糧食主產區和邊遠地區，在更廣大、更普遍的資源性資產方面做文章，同樣可以有所作為：一是探索推進土地股份合作。可以通過土地入股、農戶入社，組建土地股份合作社，以解決土地細碎化和產出能力低下等問題，發展規模經營，豐富集體經濟實現形式。二是探索發展農村混合所有制經濟。集體經濟組織可以用未承包到戶的“四荒”地、果園、養殖水面等資源性資產，集體投資興建或購置的房屋、設備等經營性資產，以及財政補助形成的資產等作為出資，引導和吸引農民投入土地經營權，外部主體投入資金、技術等多種要素，共同發展農村混合所有制經濟。三是探索財政資金轉變為集體或農戶的股份。可以借鑒貴州六盤水“資金變股金”的做法，探索將精準扶貧到戶的財政補助資金、各級財政投入村集體的建設項目資金等，作為村集體經濟組織或農戶的股金，投入到合作社、企業或其他經濟組織形成股權，集體或農民按股份比例分享收益。發展好農村集體經濟，增強集體經濟發展活力，對于筑牢農村公共服務體系的根基具有重要意義。
再次，要管好用好農村集體資產。管好用好農村集體資產，有利于調動農村集體資產的服務潛能，形成農村集體公益設施的統一運行管護機制，是加強農村公共服務體系建設的題中之意。我國農村擁有大量的用于教育、科技、文化、衛生、體育等公共服務的集體資產，切實管護好這些存量要素，充分發揮它們的服務功能，需要從“管好”和“用好”兩個維度進行探索：一是管好集體資產。要因地制宜探索農村集體資產統一運營管理的有效機制，可以明確由農村集體經濟組織統一管護，可以委托第三方專業化服務組織（如物業管理公司）管護，也可以將學校、衛生室等非經營性資產交由教育、衛生等政府部門管護。但無論管護主體、管護形式如何確定，都要更好地發揮集體資產的服務功能，更大程度地增進廣大農民群眾的福祉。二是用好集體資產。要切實加強農村集體資產的民主監督管理，嚴格落實集體資產承包、租賃、處置和開發利用的民主程序，定期公開集體資產的運營管理情況，充分保障集體成員的知情權、決策權、管理權、監督權，既要防止集體內部少數人侵占、支配集體資產，又要防止外部資本大鱷侵吞、控制集體資產。
農村集體產權制度改革的關鍵環節和差異化戰略
葉興慶：農村集體產權制度改革涉及廣大農民切身利益，涉及一系列法律法規的修訂，必須穩妥推進、試點先行、依法改革。為調動基層改革積極性，應盡快制定促進農村集體產權制度改革的稅收優惠政策。根據2016年中央一號文件精神，今后幾年需要抓準、抓緊、抓好以下關鍵環節。
一是確權登記頒證。要按照到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證的要求，繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點，明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，探索對通過流轉取得的農村承包土地的經營權進行確權登記頒證。加快推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。對集體經營性資產，重點是推進股份合作制改革，將其折股量化到本集體經濟組織成員。
二是探索還權賦能。按照黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，積極探索還權賦能改革。在承包地方面，要穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法，盡快明確農村土地承包關系長久不變的具體規定，研究制定穩定和完善農村基本經營制度的指導意見。
在宅基地方面，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障新機制。在集體經營性建設用地方面，要按照同權同價、流轉順暢、收益共享的原則，為符合規劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開辟通道。在農村土地征收方面，重點縮小征收范圍，規范征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。在集體經營性資產方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出和抵押、擔保、繼承權。此外，還可探索將財政資金投入農業農村形成的經營性資產，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產收益。
三是規范流轉交易。在確權、賦能的基礎上，發育農村產權市場，引導農村產權規范流轉交易。鑒于還權賦能是一個漸進的過程，有些僅限于試點地區，因此流轉交易要遵從必要的約束。同時，需要注意的是，適應農村人口流動需要，逐步增強農村集體產權的流動性也是大勢所趨。落實這些改革舉措，需要盡快明確農民退出的這些成員權利由誰承接，如何保障指標交易收益真正惠及集體成員。
推進農村集體產權制度改革需要采取差異化戰略，不能“齊步走”“一刀切”，必須區別不同情況分類推進。
首先，國家、集體、成員利益統籌兼顧。推進農村集體產權制度改革，核心是要在國家、集體與成員之間合理分割集體資產的產權。在國家與集體之間，重點是按照規劃和用途管制的要求，賦予農村集體經營性建設用地直接進入城鄉統一的建設用地市場的權能；改革征地制度，縮小征地范圍，賦予農村集體更大的土地發展權。在集體與成員之間，重點是賦予成員對承包地更完整的權能、對集體資產股份更大的權能、對宅基地和住房財產權更充分的權能。推進這些領域的確權賦能，涉及國家、集體、農民之間利益關系的深刻調整。
其次，資源性、公益性、經營性資產分類推進。由于土地不能實行私人所有，各類集體土地的產權制度改革重在尋找更有效的集體所有制實現形式。對公益性資產，重點是探索有利于降低運行成本、提高服務效能的管理模式。經營性資產的可變現、可分割、可交易性更高，可以實行靈活多樣的改制模式，對物業、集體經營性建設用地使用權等以租賃經營為主、收益穩定而透明的集體資產，可實行股份合作制改革，在維持集體統一經營與明晰成員權利之間達成新的平衡；對征地補償費等現金資產，可以直接分配給集體成員。
此外，必須因地制宜推進農村集體產權制度改革。一般農區主要是對各類土地資產和農民住房財產進行確權登記頒證，完善承包地經營權流轉制度，建立集體成員認定制度。城郊地區集體資產產權制度改革任務較重，既要對經營性資產進行全面清產核資、折股量化到人，也要對各類土地資產進行改革，而且土地產權制度改革的側重點也有別于一般農區。在土地已全部城市化、集體成員已全部市民化、社區公共產品已全部由政府承擔，集體成員對集體資產管理意見較大、問題較多的城市化地區，集體所有制的存在邏輯不復存在，改革的尺度可以更大些。
集體產權改革的出發點和試點的整體設計、分類推進
方志權：首先，實現還權于民是推進改革的出發點。
集體所有制不是共有制，而是總有制，具有合作性、區域性、排他性和多功能性等基本屬性。傳統公有產權通病：一是歸屬不清；二是權責不明；三是保護不力；四是流轉不暢。因此，當前和今后一個時期要進一步明確推進農村集體產權制度改革的實質是還權于民，核心是推進股份合作制，目的是構建一個具有中國特色社會主義的農村集體產權新制度，建立一個符合市場經濟發展要求、有利于管好用好集體資產、實現集體資產保值增值的農村集體經濟運行新機制，形成一個有效維護農村集體經濟組織成員物質利益和民主權利的農村集體經濟治理新結構。
其次，完善股權權能是深化改革的必然選擇。
現階段，我國深化農村產權制度改革的前沿陣地在深度城市化地區，深化改革的核心任務是完善農村集體資產股份六項權能試點（農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權）。在推進這項改革過程中，必須注重整體設計、分類推進，六項權能改革試點可分三個層面予以推進。
第一個層面，全面開展集體資產股份占有權、收益權試點。在推進改革進程中，探索如何更好地全面落實農民對集體資產股份的占有權和收益權，規定成員原則上僅在戶籍所在村集體經濟組織享有股權，已完成改革的，要求建立健全股權證書登記管理制度。同時要求處理好集體股權收益分配與積累的關系，設置分配水平上限，確定合理分配比例，制定分配方案，實行“以豐補歉”。
第二個層面，有條件開展集體資產股份有償退出權、繼承權試點。如何結合本地實際有條件地探索集體資產股份有償退出，明確農村集體資產股權退出限定在集體經濟組織內部進行，只有因大病、火災、車禍或其它不可預見災難等特殊情況，經街鎮集資委批準，村集體經濟組織才可啟動實施股權有償退出。退出價格按上年度末審計的賬面凈資產計退。
第三個層面，慎重開展集體資產股份抵押權、擔保權試點。明確股權抵押價值測算應以股權預期收益為依據，農村集體資產股權抵押擔保采用授信額度方式。同時明確當借款人不能如約歸還貸款本息時，可由第三方擔保公司，也可由區、鎮財政部門建立的股權抵押貸款風險基金，承擔一定比例的不良貸款風險。
中國鄉村發現網轉自:中國經濟時報
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