12月29日，中共中央、國務院發布了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（下稱《意見》），農村集體產權制度改革有了更明確的時間表。《意見》表示，將力爭用3年左右時間基本完成農村集體資產清產核資，用5年左右時間有序推進經營性資產股份合作制改革。
農村集體資產包括三類：農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產；用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業等經營性資產；用于公共服務方面的非經營性資產。
以上三類資產中，經營性資產將成為本次改革的重點。1月7日，《意見》的起草參與者之一、農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇在“清華三農論壇2017”上如是表示。
在同一論壇上，全國政協民族和宗教委員會副主任、國務院參事杜鷹表示，改革將主要分為四個環節：清產核資、界定成員、設置股權、建章立制。其中，界定成員可能是改革的難點。
國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶認為，除了如何清產核資、界定成員、設置股權等技術問題，集體產權的社區封閉性和城鎮化下人的流動性如何兼容和平衡，是下一步改革的最大難點。
數萬億集體資產必須搞清楚
農業部數據顯示，截至2015年底，全國農村集體經濟組織賬面資產（不包括資源性資產）總額為2.86萬億元，村均493.6萬元。其中，東部地區資產總額為2.16萬億，占資產總額的75.5%，村均為929.5萬元。
“如果我們不改革的話，集體資產在這個過程中可能流失。10年以后，這些財產屬于誰？邊界范圍有多大？這些問題搞不清楚，不利于我們下一步的社會經濟發展。”張紅宇表示。
2015年，農業部在中國29個縣（市、區）開展了集體資產股份改革試點。杜鷹調研后認為，目前效果“還不錯”。
“第一，產權歸屬清楚了；第二，形成了激勵機制。”杜鷹表示，調研期間，浙江海鹽縣當地一位村長向其透露，農民對分紅有預期之后漸漸開始關心集體資產，由此對干部形成了一定監督壓力。
數據顯示，在試點地方，集體資產股份改革中的分紅機制已初見趨形。上海市農業委員會政策法規處處長方志權在會上介紹，截止到2016年底，上海已完成1621個村（組）的改革，占總數的96%；25個鎮完成鎮級改革，共計股民有500多萬人。2015年，上海農村集體資產分紅達12.7億元，匯集股民124萬人。其中，在全國農業改革試驗區的閔行區，財產性收入占到了農民收入比重的18.1%，郊區城鄉居民收入差距達到最小。而據杜鷹透露，2015年浙江省農村集體資產分紅達46億元。
然而，全國范圍內的集體資產分布極不均衡。中國社科院學部委員、全國人大農業與農村委員會委員張曉山介紹，東部地區，2015年北京、上海、廣東、浙江農村集體經濟組織管理的三級資產分為為5589.8億元，4677.4億元、4800億元、4187.9億元，共19255.1億元，占全國農村（不含西藏）賬面資產總額的67.33%。而中部、西部的資產總額則分別約為4400億元（占15.4%）、2600萬億元（占9.1%）。
基于這種情況，一些專家認為，改革要由點及面、循序漸進。根據部署，2017年，中國將在已有的29個縣（市、區）基礎上，準備再選擇100個縣（市、區）擴大改革試點。
如何界定成員權
《物權法》第59條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”
“但誰是成員？成員的資格界定、權利責任義務、成員的進入和退出機制等問題，都沒有在法律上得到解決。”張曉山表示。
這也是集體資產改革需要解決的一大難題。
“這個事兒聽起來很簡單，但真不容易弄清楚，因為情況相當復雜。”杜鷹透露，浙江省海鹽縣當地村干部向他細數了10-20余種情況需要界定，包括婚喪嫁娶、當兵上學、入獄服刑、外來務工等情況。為此，當地花了四個月時間討論，才一一界定，讓這些人享有不同程度的成員權。
通常，這種情況在集體資產發達的東部地區更為復雜并常見。“集體經濟發展的地方，特別是經營性資產沉淀比較多的地方，恰好是人員流動最大、戶籍人口和常住人口最不匹配的地區。比如，當地戶籍人口可能是2000人，但外地人口可能是2萬。”張紅宇透露，改革啟動較早的上海地區在這方面做了大量工作，而上世紀90年代就啟動改革的廣東佛山市南海區到現在也沒能完全落實這項工作。
張曉山表示，“很多情況下，尤其在發達地區，‘村民’的范圍要大于村組集體經濟組織‘成員’的范圍”。他認為，村民與集體經濟組織成員身份必須分開，村民自治組織與經濟組織的功能與組織形態也必須分開。
張曉山透露，全國現有36.5萬個村由村民委員會代行村集體經濟組織，大量農村社會公共服務支出也由集體經濟組織負責。
他建議，從長遠看，公共財政應覆蓋到行政村一級。村民自治組織與經濟組織應該分開，村干部可以交叉任職，“但不同類型組織的功能和服務對象必須區分開來。”
集體經濟組織的法人地位
在張曉山看來，除了界定成員的法律空白，理論、法律和政策上對“農村集體”“農村集體經濟組織”，也尚無明確的界定。
根據現行法律，農民集體所有的資源和資產由農村集體經濟組織經營管理，沒有設立集體經濟組織的村則由村委會或村民小組代為經營和管理。
“農村的現實情況是農村集體經濟組織有法律地位，但無法人地位。”張曉山表示，與農業相關的法律都提到農村集體經濟組織，目前絕大多數農村集體經濟組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，具體屬于哪種經濟組織類型并不清楚。
“有的登記為專業合作社，有的登記為有限責任公司。但后者要求股東在50人以下，如果搞隱性股東將來會有很大的產權糾紛隱患。”杜鷹說。
本次《意見》提出，“現階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，以便開展經營管理活動。”
在杜鷹等人士看來，這并非長遠之計。
“我覺得還是要在《民法總則》里給集體經濟組織一把椅子，給他一個坐的地方，能不能就叫‘特殊法人’。”杜鷹說。
目前審議中的《民法總則（草案三審稿）》第三章第四節第九十八條，已將農村集體經濟組織列入“特別法人”。
社區封閉性與人的流動性矛盾
本次《意見》提出，為了體現集體所有的社區性，農村集體經營性資產的股份合作制改革只能在農村集體經濟組織內部進行。股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。
張紅宇透露，《意見》在研究制定集體資產股份制改革時，很多地方借鑒了土地制度改革的方式 ，比如在股權的管理上，主張靜態管理、長久不變。實踐中，除了上海、浙江等地，在29個全國試點縣中有24個選擇了靜態管理。
雖然中央主張關上集體經濟組織成員“生增死減”的大門，但仍強調堅持集體不能對外開放。《意見》要求，“現階段的有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍。”
張紅宇解釋，這是為了防止外部資本大鱷進入鄉村，在改革過程中將集體經濟“改小了、改沒了、改垮了”。
“外部資本進入的話，他們是很強大的，所以現階段一定要封閉。”張紅宇說。
葉興慶表示，本次改革的最大難點不在于如何清產核資、確定成員等技術層面的問題，而在于如何確定擴權賦權的邊界、真正實現社區的封閉性與人的流動性間的兼容與平衡。
“目前改革還在進行中，農民拿到的基于成員權的各種財產權的權能還不完整。因為權能不完整，所以市場估值定價還不完整，權能的內涵與價值都在變。這種情況下，如果引入工商資本進行權能交易，未來一旦權能擴大，資產增值，農民可能會麻煩。”葉興慶透露，2004年他在北京周邊某鄉鎮調研時，發現有個村子10余個人退出股份。之后，北京地價、房價大漲，全村900余人都得到了收益，這10余人虧損嚴重。
此外，葉興慶認為，現階段很多集體經濟組織承擔著社會管理的功能，這也不允許現階段匆忙引入工商資本進入。
“隨著市場條件成熟、農村集體產權制度改革的推進，到農民各項權利意識逐步健全的時候，我們再逐步擴大交易范圍和半徑。”葉興慶表示。
張曉山則建議，在實現真正開放和流轉時，要突破天賦成員權的限定，將產權和成員身份相結合。可以探索建立成員的進入、退出機制，將成員資格的放棄與產權的有償退出、成員資格的獲取與產權的購買相集合。
“允許具備一定條件的人購買成員所應擁有的全部或部分產權，成為成員或準成員，享受成員權利，履行成員義務。”張曉山說。（記者 黃子懿）
中國鄉村發現網轉自：財新網
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