我一直對農村土地產權交易感到困惑，尤其是對全國各地競相開辦農村土地產權交易所感到困惑。成都、重慶、湖北鄂州的農村土地產權交易以農村建設用地交易為主，武漢、山東齊魯農村產權交易所以農地經(jīng)營權交易為主，湖北襄陽社會資本投入建設了市場化的農村產權交易所，湖北省幾乎所有市縣都建立了或正在建立農村土地產權交易所。全國情況也都一樣。令我困惑的是，農村土地產權交易所要交易什么?各地地方政府為何會有如此巨大的建立農村土地產權交易所的積極性?
可以進行市場交易的是農地經(jīng)營權
農村土地產權交易，一般來講，應當包括兩個主要項目，一是農村建設用地，一是農地。前者主要包括兩類，一類是農村集體經(jīng)營性建設用地的交易，一類是通過增減掛鉤形成的新增城市建設用地指標(重慶叫做地票)，前者僅僅限于全國極為有限的15個農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試驗區(qū)，即使將來政策允許，也還要等到改革試驗結束之后，目前全國的農村土地產權交易顯然還不包括這類交易。因此，農村建設用地交易在當前中國主要是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的指標交易。后者主要是農民土地承包經(jīng)營權的交易，因為承包權是不允許交易的，所以將農地產權三權分置，分為所有權、承包權和經(jīng)營權，可以進行市場交易的就是農地經(jīng)營權。
那么，以上兩項農村土地產權交易是否已經(jīng)到了急迫需要通過建立廣泛的土地產權交易所來進行交易的地步?土地產權交易所是否可以更加有效地通過市場發(fā)現(xiàn)需求、形成價格、促進交易從而更加有效地配置資源呢?
農村土地產權交易所有存在的必要嗎
以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策為例，這項政策從保護耕地總量不減少的立場出發(fā)，允許地方政府(縣域范圍內)通過減少農村建設用地來增加相應的城市建設用地指標，減少農村建設用地，一般只能通過拆農民房子復墾農民宅基地為耕地來達到。
要拆農民房子就必須安置農民，安置的方法有兩種，一種是就近為農民建居住小區(qū)，讓農民上樓，從而減少農民每戶占用宅基地面積，通過騰出宅基地形成指標，比如成都和山東德州都是這樣。成都與山東德州的差異在于，成都市拿出較多的錢來安置農民，比如前幾年一般按每騰出一畝宅基地政府補貼30萬元來讓農民上樓，農民比較歡迎。山東德州財政拿不出很多錢，讓農民上樓的條件比較簡陋，甚至還要讓農民出錢，農民并不是很樂意。另外一種安置農民的辦法是，只要農民拆房子且將宅基地復墾為耕地，形成新增城市建設用地指標，地方政府就給予相應的現(xiàn)金補償。農民拿這個補償?shù)匠抢镔I房子。重慶是這方面實踐的典型，重慶規(guī)定農民每騰出一畝宅基地，復墾后補15萬元。
現(xiàn)在的問題是，無論是哪種安置農民的辦法，拆農民房子將宅基地復墾為耕地，從而減少農村建設用地，以增加相應的城市建設用地指標，這個過程中都沒有市場發(fā)揮作用的余地。地方政府需要城市建設用地指標，中央所給建設用地指標不足所需就會形成指標的稀缺，這種稀缺會產生價值，即建設用地指標是值錢的，所以地方政府往往有強烈的向上級政府最后是中央要求增加建設用地指標的愿望。中央則依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展的實際需要和中央經(jīng)濟發(fā)展宏觀調控的大局，來決定給予地方多少年度用地指標。
對用地指標有需求的是地方政府，土地產權交易包括農村建設用地指標交易所預設的交易對象卻從來不是政府之間，而是農民與開發(fā)商之間。問題是，無論是成都、重慶還是山東德州，其進行的所謂農村土地產權交易都根本與農民和開發(fā)商無關，而最多只是地方政府按一個由地方政府官員決定的土地指標收儲價格來收儲農民拆房子復墾宅基地所形成的新增城市建設用地指標，當然也就無所謂土地產權的市場交易。土地產權交易所就只能是徒有形式而沒有內容，不可能有市場的交易。
現(xiàn)在的問題是，地方政府為了獲得新增城市建設用地指標，動員農民拆房子復墾宅基地，有些地方政府甚至沒有給農民足夠的補償而讓農民上樓，直接損害了農民利益，實在沒有道理。
再來看農村耕地的經(jīng)營權交易。應當說，當前農村耕地正在發(fā)生快速的流轉，主要流轉方式有兩種，一種是農戶自發(fā)進行的土地流轉，鄰里親朋、兄弟姐妹之間自發(fā)進行的、無需協(xié)議的土地流轉，租金較低，流轉形式很靈活，不種地進城的農戶如果進城失敗，可以隨時要回土地自己耕種，因為各種原因無法進城的農戶通過流入土地擴大種植規(guī)模，獲得較高的農業(yè)收入。這種自發(fā)的土地流轉自1990年代以來一直普遍存在，靈活方便，矛盾很少，效果很好，且這樣流轉的土地基本上都仍然是種糧食，不太可能非糧化，更不可能非農化。
第二種是通過正式協(xié)議將土地流轉給工商大戶、家庭農場等農業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，這是近年來在國家推動下快速發(fā)展起來的土地流轉形式，地方政府尤其熱衷。從實踐來看，因為農地流轉涉及將眾多分散的土地產權整合起來以便于經(jīng)營的問題，正規(guī)的規(guī)模土地流轉幾乎都有地方政府以及村社集體的協(xié)調，甚至有行政力量的強力推動，而不可能只是通過市場交易來進行。
從武漢市進行的農村土地流轉案例來看，幾乎沒有一例是在武漢市農村土地產權交易所(下稱“武交所”)完成交易，而是由村社集體與規(guī)模經(jīng)營主體在實地完成交易后再到武交所辦理簽證手續(xù)。過去沒有武交所，武漢市郊農地規(guī)模流轉一直存在，建立武交所后，武交所也沒有起到通過市場發(fā)現(xiàn)價格、擴大交易規(guī)模、降低交易成本、提高資源配置效率的作用，相反，倒是比過去多了一道進武交所辦理土地流轉簽證的手續(xù)。
也就是說，從農地流轉角度來看，建立正規(guī)的農村土地產權交易所，純屬多此一舉。
農村土地沒有忽然產生巨額財富的魔力
那么，為什么各地政府都要建立農村土地產權交易所呢?是因為很多人都相信，農民手中的土地是很值錢的，無論是宅基地還是承包的集體耕地都很值錢，之所以農民手中的十分值錢的土地沒有“顯化”，沒有變成巨大的財富，就是因為沒有一個市場來發(fā)現(xiàn)土地的價值，來實現(xiàn)土地價值。通過建立土地產權交易所來發(fā)現(xiàn)土地價值實現(xiàn)土地價值，就可以讓農民一夜暴富。甚至財政部前部長樓繼偉也相信，通過地票交易農民就可以將手中的宅基地換成進城所需的第一桶金。還有人說，城市建設用地動輒幾百萬元一畝，農民手中的宅基地也是建設用地，不要幾百萬元一畝，幾十萬元一畝總是有的。
這顯然是一個誤會。城市建設用地值錢，不是因為土地是建設用地，而是因為城市聚集效應使特定區(qū)位的土地具有遠超過其他區(qū)位土地的價值，城市中心土地級差地租最高，一般農村建設用地即使允許進行建設，這些缺少區(qū)位優(yōu)勢的農村建設用地也沒有進行建設的價值。
實際上，如前所述，現(xiàn)在各地進行的農村建設用地交易并非土地交易，而是增減掛鉤指標交易。但指標并不產生價值，而只是轉移價值。指望通過指標交易轉移價值來讓億萬農民致富，實在是不知該說什么好。
那么，農地流轉能否產生價值呢?農地流轉即使可以提高資源配置效率，產生新增價值，這個價值也不會太大。農地就是進行農業(yè)生產的耕地。農地流轉切忌非糧化和非農化。也就是說，農民的土地流轉給他人還是要種糧食，種糧食就不可能有高收益。既然種糧食不可能有高收益，流入土地的經(jīng)營者就不可能支付得起土地的高租金。目前全國農地流轉的租金最高也就1000元一畝，一般也就三四百元。到了1000元/畝的租金，經(jīng)營者就風險極大，跑路的可能性極大。即使按1000元/畝計算，中國農民戶均不到10畝地，每年土地租金1萬元，這也不能算一個什么金娃娃吧?更何況，農民獲得這個土地租金與土地產權交易所有什么關系?
也就是說，農村土地(無論是農村建設用地還是農村耕地)并沒有什么可以突然產生出巨額財富的魔力，我們不可能通過建立所謂農村土地產權交易所來“顯化”本來不存在的農村土地價值。這樣的交易甚至根本就不會發(fā)生。
實際上，當前全國普遍建立的各級各類的農村土地產權交易所在農村土地產權交易上的業(yè)績也都很難看，不僅沒有起到“顯化”土地價值的作用，而且根本就沒有農村土地產權的交易業(yè)務。
但這并不是說所有的農村土地產權交易所都沒有任何事情做。武漢市通過要求規(guī)模土地流轉必須到武交所辦理簽證，而將之前基層經(jīng)管部門的業(yè)務拉了過來。為了讓農地流轉進武交所，規(guī)定凡是未經(jīng)過武交所的土地流轉，概不享受政府的各種農業(yè)補貼包括經(jīng)營權抵押融資。也就是說，之前本來更為便利的土地流轉，通過政策手段使流轉多了一道手續(xù)。
在其他地方的農村產權交易所中，土地產權交易業(yè)務是沒有的，地方政府又不能讓這個新成立的交易所無事可做，因此將過去農村三資管理平臺轉移進來，或者將過去三資管理平臺改稱為農村土地產權交易所，其實與農村土地產權交易并沒有關系。此農村土地產權交易所與彼農村土地產權交易所完全是兩碼事。
但正是三資管理類的所謂農村土地產權交易所進行的非土地產權交易業(yè)務，誤導我們以為農村土地產權交易正在穩(wěn)步推進，我們可以通過農村土地產權交易來有效配置資源，來“顯化”土地價值，來讓農民獲得土地財產性收益，來讓農民獲得進城的第一桶金。
這實在是一個“有趣”的誤會。
(作者系華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：第一財經(jīng)
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