——2016年湖南省農村土地流轉情況調查
隨著工業化、城鎮化建設的推進，農村大量勞動力進城務工就業，農村土地承包經營權流轉（以下簡稱土地流轉）速度明顯加快。新形勢下，如何加強農村土地流轉風險防范，創新農業經營管理體系，正確研判土地流轉趨勢，放活土地經營權，大力發展現代農業，是做好當前農業供給側結構性改革和落實好農村土地“三權”分置的重要途徑。下面，筆者結合湖南省調研情況，談幾點意見。
一、當前我省農村土地流轉趨勢
近年來，全省各地堅持“穩定農戶承包權，放活土地經營權”的工作思路，積極推進農村土地流轉，土地流轉趨勢總體向好。一是流轉面積逐年增多。2013-2015年，全省耕地流轉面積分別為1379萬畝、1449萬畝、1894.04萬畝，2016年，全省流轉耕地面積2137.26萬畝，占承包總面積的41.71%，呈現流轉面積穩步增加的趨勢。土地流轉逐步趨向大規模流轉，向新型經營主體流轉轉移。2016年，流轉面積2000畝以上451宗，1000-2000畝3014宗，500-1000畝5125宗，100-500畝30475宗。二是流轉形式日趨多樣。全省農村土地流轉主要有轉包、轉讓、互換、入股、出租等形式，其他方式占比相對較低。2016年，轉包681.33萬畝、轉讓64.44萬畝、互換112.91萬畝、出租1018.12萬畝、股份合作154.43萬畝、其它103.27萬畝。耕地流轉主要以轉包和出租為主，分別占流轉耕地的31.87%和47.64%。三是流轉主體趨向多元。新型農業經營主體逐步成為土地流轉的主體。據統計，2016年流入農戶的耕地有966.06萬畝，占45.2%；流入農民專業合作社的耕地有712.93萬畝，占33.36%；流入工商企業的耕地有283.72萬畝，占13.27%；其它174.19萬畝，占8.15%。四是流轉價格同比上升。近年來，受物價因素影響，全省農村土地流轉價格逐年上升。目前，全省流轉土地價格在每畝200元至800元之間不等。各地因經濟發展差異，土地流轉價格略有區別，一般地區土地流轉價格平均在300元至500元之間，全省大部分縣市區屬于此種類型；處于城郊和產業發展較好的地區，土地流轉價格在每畝600元至800元之間，長沙、株州、湘潭大部分地區屬于此類情況；特別是處于旅游目的地縣市區，流轉土地價格相對較高，如韶山市、南岳區、鳳凰縣等部分村，流轉土地價格高達每畝1000元；經濟相對欠發達地區，流轉土地價格偏低，每畝為100元至300元不等。因農村勞動力外出務工，土地沒人耕種的地方，為防止耕地拋荒，免費流轉的情況也一定程度存在。五是流轉體系逐步健全。目前，各縣市區基本建立了土地流轉服務信息平臺，成立了縣級土地流轉服務中心，鄉鎮建立了土地流轉服務站，行政村配備了土地流轉信息員。農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系進一步健全，截止到12月底，全省有縣級土地仲裁員2645人，鄉鎮調解員6483人，村組調解員74722人，各涉農縣市區都成立了農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，1698個鄉鎮成立了調解委員會，28460個村建立了調解小組，形成了縣、鄉（鎮）、村“三位一體”的仲裁工作體系。
二、我省農村土地流轉面臨的風險
（一）農村土地承包關系穩定風險。土地是農民的命根子，是農民生存和發展的基本保障。近年我省積極開展土地確權登記頒證工作，進一步穩定和完善了農村土地承包關系，但是土地流轉速度的加快，也給土地承包關系增加了潛在風險。一是流轉合同簽訂不規范帶來糾紛隱患。有些農戶之間僅有口頭協議，正式書面合同簽訂的比例不高，導致土地租賃關系不明，土地糾紛問題頻繁發生，增加了農村社會不穩定因素，容易誘發社會群體性事件。2016年，全省發生土地承包經營糾紛20525起，調處20469起，鄉村調解18753起，仲裁委受理糾紛1772起，調解1716起，仲裁56起。二是土地流轉交易市場建設滯后帶來矛盾隱患。目前，全省只有70%的縣市區建立了縣級土地流轉交易有形市場，還有30%的縣市區尚未建立，部分交易市場管理欠規范，大多數沒有規范的資料檔案室，土地流轉資料保存不全。還有一些地方土地流轉交易只是民間行為，不在交易場所交易，交易程序也有點不規范，給土地承包關系長期穩定帶來隱患。三是加劇農村內部階層分化。農民流出土地后，在一定時期內將失去基本的生產資料，對于股份合作方式流轉土地的農民來說，有可能永遠失去對土地的經營權，農民一旦在非農產業無法實現就業，就將同時面臨失業和喪失生存保障的雙重風險，從而產生農民“貧困化”現象，近幾年，沿海地區大量農民工返鄉創業就是最好的證明。同時，流轉大戶通過流轉土地進行規模經營，大力發展以特色蔬菜、花卉等高收益作物為主的高效多功能農業，可能會帶來高于過去幾倍甚至幾十倍的土地經營收益，迅速走上致富的道路，從而造成農民內部的收入差距進一步加大，影響農村社會和諧穩定。
（二）流出農戶土地收益保障風險。一是土地股權界定模糊導致收益分配不當。以承包地折價參股的農戶，入股時股權界定的時間不穩定，就會影響折股的基期及農戶股權數量。股權分配涉及到農民數量變化調整等諸多因素，不少農戶缺乏專業知識和經驗，只能人云亦云，容易造成折價參股分配上不公平、不公正，土地狀況相同的情況下農戶股份多少有別，一些原屬于國家和集體的農地折價參股也很難處理。其它形式流轉的土地，如果僅有口頭協議，土地流轉價格模棱兩可，流入方一旦違約，流出農戶的租金將得不到保障。二是產業支撐缺乏帶來收益保障風險。從調研情況看，全省大部分地區缺乏優勢產業和主導產業引導，土地流轉缺乏產業支撐，適度規模經營缺乏產業基礎，給土地流轉后的經營帶來隱患，一些地方脫離當地自然條件和發展實際，低價盲目流轉土地，導致受讓方對流轉土地重短期利用、輕長期投入，如果出現經營管理不善或虧損，流出農戶收益將無法保障。三是流轉價格上升帶來收益保障風險。隨著物價因素的上漲，土地流轉價格同比上升。如常德市鼎城區2016年流轉土地面積42.1萬畝，流轉租金由過去的100-200元/畝，增長到500-600元/畝。一些地方土地流轉價格高達800-1000元/畝，甚至更高，給流出農戶收益帶來不可控風險。專家強調，流轉價格超過500元/畝，種糧大戶將無利可圖，只有流入方經營獲益，租金才能水漲船高，實現雙贏。如果管理不善，遇上自然災害等，造成作物減產或虧損，就會增加承包戶風險，甚至可能會出現租金得不到保障等情況。
（三）工商資本租賃土地投資風險。一是工商資本“跑馬圈地”搶占資源風險。隨著經濟發展的轉型升級，不少工商資本重新尋找新的商機，轉向農業農村領域，給農業農村經濟發展帶來了前所未有的資金物質支持和經營模式創新，對農村土地流轉起到了重要的推進作用，但工商企業低成本拿“地”，投入大量資金，待土地承包政策到期后，農民想要回自己的土地，一般比較困難。同時，部分工商資本有可能偏離投資農業的初衷，借農業旅游開發、綜合體建設“跑馬圈地”，囤地待價而沽，土地承包權、經營權歸屬問題存在隱患。二是工商資本選擇農業產業風險。工商資本進入農業領域前一般從事其他產業，多數企業對農業產業了解不深，選擇的產業與其原從事的行業沒有相關性，僅是看到國家對農業的財政扶持政策，或是基于自身個人的農村田園情結，對農業生產缺乏全面深入的了解，缺少相應的技術與管理人才，對風險的防范意識不足等因素，都增加了工商資本投資農業的盲目性與風險性。三是工商資本租賃土地經營風險。隨著農業產業升級，農業項目投資大、周期長、回報相對低的問題日益突出，單純搞農業開發或者沒有鼓勵支持政策，對工商資本投資缺少吸引力，對加大投入也普遍存在畏難情緒。加之勞務、費用、投資成本高的原因，大多工商資本面臨后續資金周轉難的壓力。一些投資者雖然得到了政府補貼或銀行貸款，但對自身經濟實力考慮不周，投資回報風險評估不足，后續經營融資難的問題時有發生。以我省土地流轉較好的沅陵為例，全縣流轉規模1500畝土地以上的經營主體，40%有融資需求，20%以上存在融資難的問題，從而出現了農民土地租金支付困難的情況,導致本由企業承擔的市場管理風險,最終轉嫁到農民頭上。
（四）非糧現象引發主糧保障風險。推動土地流轉后片面追求種養高效益，會在一定程度上影響我國水稻、小麥等主要糧食的生產安全。一是逐利行為導致主糧產量下降。在現代農業發展過程中，現代農業企業按契約組建，在市場經濟條件下，企業經營的逐利性會影響國家的糧食安全。農村土地流轉實現規模經營后，有些企業基于生產效益的考慮，可能會放棄水稻、小麥等糧食作物的生產，轉而從事水產養殖、水果蔬菜、苗木花卉等經濟作物的種植，擠占種糧面積，導致主糧產量下降，影響國家糧食安全。二是種糧利潤下降導致主糧種植面積減少。由于糧食價格過低，我省土地流轉價格相對較高，如果流入方選擇種糧，以水稻種植兩季畝產1600斤，按2016年秈稻國家1.35元/斤最低收購價計算，每畝收入才2160元，除去人工、成本、生產資源等因素，種糧利潤很少甚至虧本，因此，大多數流轉大戶選擇種植效益更高的其他經濟作物或水產養殖，致使主糧種植面積大幅下降。
三、對策與建議
（一）做好確權登記頒證，防范社會穩定風險。農村土地流轉實質是農村土地經營權在不同主體之間的交易，做好農村承包地確權登記頒證，明晰農村土地產權，就是降低了農民風險。一是進一步穩定農村土地承包關系。貫徹落實中辦、國辦《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（中辦發【2016】67號），制定出臺我省農村土地“三權分置”辦法的實施意見。充分利用現有確權登記成果，進一步完善農村土地承包管理體系，真正把全省農村承包地塊面積、合同、權屬證書全面落實到戶，實現承包經營權屬證書標準化、土地承包經營權登記制度化、土地承包管理信息化，努力夯實農村土地承包關系。二是嚴格承包地確權頒證工作程序。嚴格調查摸底、核查實測、公示審核、建立登記簿、頒發證書等工作程序，全面推進承包地確權工作，確保地塊信息精準明確，權屬登記客觀公正。防止因承包地確權登記頒證滯后，未確權先行流轉引發的土地矛盾糾紛。三是妥善解決承包地確權引發的糾紛。建立民間協商、鄉村調解、縣級仲裁、司法保障的農村土地承包糾紛調處機制。對有據可依的矛盾問題依法依規調解處理，對沒有明確依據的問題參照相關法律法規和政策精神，秉持“尊重歷史、面對現實、平等協商”的原則妥善解決，確保確權登記工作平穩有序開展，防范因確權工作引發的社會穩定風險。
（二）規范流轉程序管理，防范無序流轉風險。加強土地流轉管理，規范流轉交易行為，降低土地流轉風險。一是合理確定土地流轉規模。國外土地經營的經驗表明，土地經營規模必須適度。過分的土地集中，過大的生產規模，容易產生“規模不經濟”的現象。各地要根據區域特征、土地條件、作物品種、經濟社會發展水平、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平和農業生產條件等，研究確定本地土地規模經營適度標準，一般以一年務農收入相當于城市務工收入的土地經營規模為宜。不能片面求快、求大，不能強制農民流轉土地，人為壘大戶，人為設置進度指標。二是加強土地流轉合同管理。使用統一規范的土地流轉合同文本，明確土地流轉雙方的信息、流轉土地情況、流轉形式、期限、流轉價格及流轉雙方權利和義務等，進一步規范了農村土地流轉合同簽訂。三是構建土地流轉服務平臺。健全完善縣市區、鄉鎮、村三級流轉服務與管理網絡，發揮各級土地流轉交易平臺的功能和作用，為土地流轉雙方提供信息發布、政策咨詢、價格評估、合同鑒證等服務，對農村土地流轉的各個步驟和程序進行規范。
（三）加快服務體系建設，防范流轉糾紛風險。一是加快土地流轉市場建設。推動建立規范的土地流轉交易市場，探索建立統一的土地流轉公開市場和信息平臺，積極培育土地流轉中介服務組織，成立“土地托管中心”、“土地托管站”等機構，從事介紹流轉對象，幫助審查接包方資格，提供有關業務咨詢等，切實維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益。二是加強土地流轉服務。依托農經機構成立農村土地流轉服務組織，構建流轉信息網絡，及時收集發布流轉信息，暢通流轉渠道。三是加強土地流轉監測試點，積極探索土地流轉規范化管理經驗模式。強化農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，穩定和加強仲裁員隊伍管理，妥善調處土地承包和流轉糾紛。
（四）加強工商資本監管，防范規模經營風險。一是建立工商資本進入農業農村領域服務制度。建立投資清單制度。結合當地農業農村發展情況，編制工商資本投資規劃、投資指南等，引導工商資本進入農業生產發展薄弱環節，如發展裝備農業、現代種養業、智慧農業、農產品流通、農村旅游業等新型業態。建立資本準入制度。要根據企業資質、經營能力、土地流轉規模等實行審核準入制度，對長時間、大面積租賃農地要有明確上限控制，實行分級備案。建立咨詢服務制度。加強投資建設的咨詢指導服務工作，結合現代服務業發展實施方案，積極引導扶持農業生產性服務業發展，營造優良發展環境。二是建立工商資本進入農業農村領域監管制度。強化動態監管，定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途及風險防范能力等開展監督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，細化農地用途甄別標準，及時查處糾正浪費農地資源、改變農地用途等違法違規行為。統籌建設用地，結合城市周邊設施農業、園藝產業和休閑農業的發展需求，適當放寬設施農業用途標準，或者調劑部分用地指標，用于支持工商資本進入農業農村領域發展。三是鼓勵工商資本與農民新型經營主體開展合作經營。通過確定農企合作準則、利益分配原則、合理調整相關稅率等辦法鼓勵企業與當地農民經營組織或農戶建立土地入股分紅等更緊密的利益分配合作經營模式，對農民形成帶動而非擠出效應；加強糾紛調處，建立風險保障金制度，防止損害農民土地權益，防范承包農戶因流入方違約或經營不善而遭受損失。
（五）嚴格流轉用途管制，防范糧食安全風險。加強對流轉土地的用途管制，積極推進農村土地流轉。一是制定產業發展規劃。根據各地主體功能區分及資源環境條件制定農地利用規劃和農業主導產業發展規劃，按照“農地農用，產業集中”的原則，制定引導農地向當地優勢產業流轉的規劃。二是探索建立土地流轉風險防范和有償退出機制。隨著土地流轉率提高，經營風險將危及農業生產的穩定，要探索對流入方“先交租金，后種地”的風險防控措施，逐步建立健全農村土地流轉風險防控機制，加強流入方的事后監管，嚴防流轉土地用途發生改變和流轉后的經營風險。對因經營不善或自然風險、市場風險導致流入方生產經營無法繼續進行的，要實行退出機制，切實保護農民利益。三是建立土地流轉激勵制度。制定土地流轉激勵措施，對土地流轉后的“非農化”和“非糧化”問題給予處罰；對做得比較好的規模經營主體，分別在財政、金融、基礎設施等方面給予政策支持。推行村級組建土地合作社，制定出臺土地流轉獎補辦法，完善種糧獎補措施，加快推進土地流轉，確保主糧保障安全。
土地流轉是一個自然的經濟、社會發展過程，與農業發展要求、農村環境變化、農民對土地的認識程度密切相關。工作中，既要堅定方向、積極推進，又要謹慎穩妥、循序漸進，既要搞好引導、政策鼓勵，又要加強監管、規范運行，既要促進農業增效、農民增收、農村發展，又要保障糧食安全、農民權益、農村穩定，努力建立和完善土地流轉新機制，使土地流轉真正成為激活“三農”工作的動力源。
作者系湖南省農村經營管理處處長（董成森）、主任科員（劉勝軒）
作者單位：湖南省農業委員會農村經營管理處
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