當(dāng)前中國正處在史無前例的快速城市化進(jìn)程中。城市化就是農(nóng)村人口進(jìn)城。
與全世界其他國家和地區(qū)城市化略有差異的是，中國城市化中，農(nóng)民進(jìn)城往往不是全家進(jìn)城，而是青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工而年齡較大的中老年人留村務(wù)農(nóng)，因此，雖然中國有一個快速的城市化，農(nóng)村用于農(nóng)民建房的宅基地卻沒有減少，甚至據(jù)說還有所增加。同時，中國進(jìn)城農(nóng)民一旦無法在城市體面安居，他們還可能返回農(nóng)村，因此，很少有農(nóng)民家庭因為進(jìn)城了，而將自己農(nóng)村的住房賣掉或直接將宅基地復(fù)墾種糧食。僅有少數(shù)通過考大學(xué)等方式進(jìn)城工作、已在城市體面安居者不再保留農(nóng)村的住房，徹底離開村莊。
農(nóng)民退出宅基地的三種方法
當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度中，最為人詬病的是，大量農(nóng)村人口進(jìn)城了，農(nóng)村建設(shè)用地不僅沒有減少，而且還在增加。農(nóng)民進(jìn)城，城市就要擴(kuò)張，就要占用農(nóng)地，這樣一來，城市建設(shè)要占地，農(nóng)村占用建設(shè)用地也沒有減少，就導(dǎo)致耕地數(shù)量快速下降，糧食安全得不到保障，土地未能集約節(jié)約利用。也因此，在農(nóng)民進(jìn)城的農(nóng)村空心化的背景下，如何讓農(nóng)民退出宅基地，就成為一個舉國關(guān)注的焦點話題，農(nóng)民退出宅基地也因此成為當(dāng)前全國正在進(jìn)行的農(nóng)村重點改革試點之一。這項試點同時在全國15個地區(qū)展開，三年后將進(jìn)行試點評估，向全國推開。
當(dāng)前全國農(nóng)村退出農(nóng)民宅基地的辦法大概有三種：
第一種叫做貨幣騰退，即農(nóng)民每退出一畝宅基地，即支付農(nóng)民一定貨幣補償。這樣的貨幣補償有高有低，上海市農(nóng)民退出宅基地的貨幣補償可達(dá)一畝上百萬元，重慶的“地票”每畝15萬元，湖北沙洋縣一畝2.58萬元;
第二種是“農(nóng)民上樓”，即拆掉農(nóng)民舊房子，將農(nóng)民集中遷居到由地方政府新建的樓房中。成都市按每畝30萬元來補償“農(nóng)民上樓”，農(nóng)民拆掉舊房子可以住上條件較好的新房子，所以滿意度較高。而有些地方用較少的財政資金來補償“農(nóng)民上樓”，農(nóng)民就不愿“上樓”;
第三種是權(quán)利置換，即將農(nóng)民住房拆掉，置換相同面積的城市商品房。比如江蘇常州的海虞鎮(zhèn)、上海嘉定的外岡鎮(zhèn)，都是通過權(quán)利置換來讓農(nóng)民拆房子復(fù)墾宅基地。相對農(nóng)房，商品房可以入市，具有極高的價值，這種權(quán)利置換，農(nóng)民最為歡迎。
顯然，無論哪種讓農(nóng)民退出宅基地的辦法，都需要有大量的政府財政補償。需要宅基地和農(nóng)房來使用的農(nóng)戶，當(dāng)然是要求有政府財政補償?shù)模蝗凰麄兙蜔o處可住，就會損失利益。已經(jīng)進(jìn)城不再需要農(nóng)村宅基地和住房的農(nóng)戶則正好借此機(jī)會向政府要求補償。
地方政府為何要讓農(nóng)民退出宅基地
現(xiàn)在的問題是，地方政府為什么愿意花錢拆農(nóng)民房子讓農(nóng)民退出宅基地?農(nóng)民退出宅基地，將宅基地復(fù)墾為耕地，耕地種糧的收益是很低的，地方政府為何會花如此巨大的財政代價來造收益低的耕地?其中原因是依據(jù)國土部制定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，地方政府將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地，減少了農(nóng)村建設(shè)用地，就可以獲得相應(yīng)數(shù)量的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。在當(dāng)前保護(hù)土地國策下，國家一般采取相對偏緊的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的供給，從而造成地方城市建設(shè)用地指標(biāo)的相對稀缺。
注意，地方政府拆農(nóng)民房子并不是為了增加耕地，而是為了獲取新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。從理論上講，當(dāng)前中國正處在快速城市化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張都需要建設(shè)用地，地方既然有需要，國家就應(yīng)當(dāng)滿足地方的需要。如果中央出于控制地方發(fā)展沖動，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，乃至布局區(qū)域發(fā)展重點的考慮，而對全國不同地區(qū)新增城市建設(shè)用地進(jìn)行控制，中央就不應(yīng)通過鼓勵地方政府花巨大財力去拆農(nóng)民房子以獲得新增城市建設(shè)用地。
因此，地方政府花費巨大財力去拆農(nóng)民房子以騰出農(nóng)民宅基地的理由應(yīng)該是――當(dāng)前中國耕地極度稀缺，必須通過將農(nóng)民宅基地復(fù)墾種糧食，才能保證中國的糧食安全。而這顯然不符合當(dāng)前中國的實際。
實際上，農(nóng)民宅基地一般都是選擇灌溉不便的坡地旱地來建房，重慶這樣的山區(qū)更是利用山坡來建房，這樣的宅基地即使復(fù)墾也很難有效耕種。而因為宅基地上有農(nóng)民正在使用的住房，拆農(nóng)民房子再復(fù)墾宅基地為耕地必然成本極高，以至于長三角地區(qū)普遍達(dá)到了復(fù)墾宅基地為耕地的成本超過百萬元/畝。而相對來說，全國仍有規(guī)模巨大的未開發(fā)地、荒地、低丘坡地，只需用很低成本就可以開發(fā)為耕地。中國更有大量低產(chǎn)田，如果進(jìn)行開發(fā)，低投入即獲得高產(chǎn)量。
也就是說，如果中國現(xiàn)在耕地不足，糧食安全存在問題，完全可以通過開發(fā)荒地或改造低產(chǎn)田來增加糧食產(chǎn)量，而不必去拆農(nóng)民房子。荒唐的是，目前全國各地政府不去做那些低成本、少矛盾的開發(fā)荒地或改造低產(chǎn)田的事情，卻熱衷于做那些成本極高、矛盾極大的拆農(nóng)民房子來復(fù)墾宅基地種地的事情。
實際上，當(dāng)前中國耕地數(shù)量還很龐大，且耕地生產(chǎn)糧食的能力相當(dāng)強(qiáng)。在當(dāng)前全國耕地普遍出現(xiàn)季節(jié)性拋荒、極大降低了復(fù)種指數(shù)的情況下，中國仍然保持了糧食的“十三連增”，全國糧庫都裝滿了糧食。
從長遠(yuǎn)來講，中國必須保護(hù)耕地，必須保證糧食生產(chǎn)。但從目前來講，中國的糧食安全主要不是將所有可能生產(chǎn)糧食的土地包括復(fù)墾農(nóng)民宅基地來種糧，而是要保證生產(chǎn)糧食的能力，是藏糧于地及藏糧于技。如果將來農(nóng)民真正全家進(jìn)城了，他們自然不再需要農(nóng)村的宅基地，農(nóng)村的宅基地也就會自然而然用于種莊稼或者種樹。現(xiàn)在拆農(nóng)民房子來復(fù)墾農(nóng)民宅基地，立即就要做，地方政府花費巨額財力來做，就是從耕地保護(hù)上看，也完全沒有這么急，完全可以放一放，等一等。保護(hù)耕地是長期的事情。
現(xiàn)在農(nóng)村中出現(xiàn)了空心村，有農(nóng)民的宅基地空在那里了，怎么辦?無論是中央還是地方政府似乎對此事都很著急。筆者以為，在中國快速城市化進(jìn)程中，農(nóng)民宅基地空在那里，正如全國一直有大量荒地仍未開發(fā)、大量低產(chǎn)田仍未改造一樣，空在那里幾年、十幾年，讓子彈飛一會兒，留一點資源冗余量，是完全沒有問題的。現(xiàn)在的問題恰恰是我們太著急，非得在農(nóng)民仍然未能完全離開農(nóng)村的情況下去折騰農(nóng)民的房子和宅基地，花巨額財政資金去復(fù)墾農(nóng)民宅基地，是一件吃力不討好的事情，是完全錯誤的事情。
當(dāng)前中國還遠(yuǎn)未到非得復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧以養(yǎng)活中國人的地步，我們就留點土地的潛力與余地在那里吧。
作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一財經(jīng)日報
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