編者按:國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）于2017年4月15日在廣州舉行了“貧困治理與公共政策”學術研討會。IPP學術委員會主席鄭永年教授為研討會做了主旨發(fā)言。他指出中國的扶貧由中國共產(chǎn)黨主導，這種“中國特色”的扶貧經(jīng)驗在全世界來說都是絕無僅有的，研究中國的扶貧經(jīng)驗有著深刻的理論和政策價值。鄭永年教授從農(nóng)村基層治理的角度談中國的農(nóng)村扶貧，探討了未來農(nóng)村的貧困治理之道。以下是鄭永年教授的演講實錄。
我自己來自農(nóng)村，一直以來對農(nóng)村非常關注。這幾年我先后在南方的浙江、廣東、廣西等地的農(nóng)村花了很多時間進行調(diào)研，考察農(nóng)村的貧困現(xiàn)象。今天我想從基層治理與扶貧這個角度來談一下農(nóng)村的貧困問題。
1、扶貧不僅僅是經(jīng)濟問題
這些年，中國政府發(fā)起了一場全國性的反貧困運動，即精準扶貧。從世界范圍內(nèi)來看，只有中國共產(chǎn)黨才能做這樣的事情，其他國家沒有一個政府可以這么做。盡管世界上大多數(shù)政府也認識到扶貧的重要性，但它們沒有能力像中國那樣做。從這點來看，精準扶貧運動體現(xiàn)出了中國的制度優(yōu)勢。
不過，我個人認為，扶貧不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更重要的是一個制度問題。尤其是對農(nóng)村來說，貧困是一個治理制度的問題。農(nóng)村的貧困也表明國家治理能力的不足，這對任何國家來說都是這樣。真正讓人脫離貧困，用制度來保障他們不再返回貧困，這對任何國家來說都是不容易的。扶貧是一項非常艱巨的任務。
從宏觀上說，中國的扶貧非常有必要。從微觀上看，現(xiàn)在的扶貧并不是那么有效，或者說，以我們的期望來衡量，扶貧的表現(xiàn)還不夠好，例如存在大量的政策尋租行為。我認為，扶貧的方法和制度建設還需要結(jié)合起來。沒有農(nóng)村治理制度的建設，扶貧很難實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
首先的一個問題是，如何理解今天中國農(nóng)村的貧困？我認為，有兩個因素非常重要。第一個是普世性，主要是指全球化過程。大家可能會問為什么全球化跟中國的基層貧困能直接聯(lián)系起來？這是因為20世紀八九十年代以后，全球化導致了農(nóng)村的貧困。全球化對農(nóng)村的影響主要在于全球化在農(nóng)村勞動力與國際市場之間建立了一個最直接的聯(lián)系，而這種聯(lián)系以前是不存在的。全球化把農(nóng)村的所有生產(chǎn)要素，包括勞動力和土地，跟全世界直接聯(lián)系起來了。
2、全球化與農(nóng)村的貧困
就中國來說，在很長時間里，珠江三角洲每年吸引了高達3000多萬從中國各個地方來的農(nóng)民工，這些農(nóng)民工把自己最廉價的勞動力投入到全球化的過程中。中國早期的血汗工廠都跟全球化有關。中國成為世界制造業(yè)的中心，不是因為技術，而是因為中國農(nóng)民的廉價勞動力和中國農(nóng)村廉價的土地。誠然，今天我們的制造業(yè)中也有一些技術含量高的公司，如華為，但早期主要是靠勞動力和土地的要素優(yōu)勢。
當這些農(nóng)民離鄉(xiāng)別井到珠江三角洲一帶打工后，他們確實能感受到更好的生活，因為掙的錢比務農(nóng)要多得多。不過，根據(jù)我的觀察，到外地打工不足以使他們脫離貧窮。盡管他們賺了一些錢，但沒有制度基礎保證他們完全脫離貧困。中國城鄉(xiāng)二元的戶口制度沒有得到徹底的改革，很多人在珠三角打工十幾年，一旦失去工作依然很可能要回老家。無論是生活在城市里的農(nóng)民工，還是回老家的農(nóng)民工，很多人都還是處于貧困邊緣的狀態(tài)，一旦失去工作，就會再次陷入貧窮。或者說，他們沒有任何的制度保障。
當然，全球化導致農(nóng)村的貧困是一個全球性的議題。西方發(fā)達國家，例如美國，在2008年世界金融危機之前，其中產(chǎn)階級規(guī)模超過70%，到現(xiàn)在剩下50%都不到。這個就是全球化帶來的問題。多年來，大家都關注如何從全球化過程獲取好處，但是忘記了小城鎮(zhèn)，忘記了鄉(xiāng)下。這也是現(xiàn)在西方民粹主義崛起的根源。中產(chǎn)階級規(guī)?？s小了，甚至有些地方中產(chǎn)階級變得貧困起來。
在這方面，特朗普的一些政策做法值得關注，盡管人們在價值觀上不認同他的做法。比如他重新開放一些以前因為環(huán)保問題和氣候問題關掉的小企業(yè)，像煤礦。這些企業(yè)都在小城鎮(zhèn)，它們在全球化的過程中被忽視而導致了相對的貧困。法國等歐洲國家的情況也差不多。
3、農(nóng)村改革的失效
第二個因素是中國農(nóng)村改革的失效。中國的農(nóng)村改革在1980年代最有效。從世界范圍來看，80年代中國脫貧的農(nóng)民是最多的。80年代的時候我自己也在農(nóng)村，見證了兩波改革，即第一波的農(nóng)村生產(chǎn)承包責任制，以及第二波的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。為什么當時的農(nóng)村改革非常有效呢？這兩波的改革，對農(nóng)民財富的積累是有貢獻的?；蛘哒f，這兩波農(nóng)村改革是“積累性”的。但是90年代以后，農(nóng)村基本上沒有很大的改革，除了政府取消農(nóng)業(yè)稅，向農(nóng)村讓利，農(nóng)村本身沒有多大的改變。農(nóng)村土地制度改革到今天為止，仍然沒有實質(zhì)性的進展。
我自己創(chuàng)造了一個概念來描述當今的農(nóng)村貧困，我把它稱為“流出性的衰敗”。所謂“流出性的衰敗”就是說農(nóng)村的生產(chǎn)要素，只有單向流出，沒有流入。我每次到農(nóng)村就很感慨：農(nóng)民一旦富裕了就會離開農(nóng)村搬進城里。即便這些富裕農(nóng)民有時候也會在鄉(xiāng)下重新蓋個房子，但這不是其長期據(jù)點。農(nóng)村沒有工作，年輕人就往外流出?，F(xiàn)在中國農(nóng)村的生產(chǎn)要素都是單方面流出的，社會資本進入農(nóng)村是受制度限制的，而農(nóng)村對人才沒有任何吸引力。
政府在農(nóng)村確實有投入，比如取消了農(nóng)業(yè)稅，但是農(nóng)村自己基本上是沒有任何投入的。實際上，資源一直是從貧窮的農(nóng)村流向城市的，包括人、財、物。對農(nóng)民來說，誰不向往城市生活呢！誰不向往把自己的后代送往城市呢！這樣下去的話，農(nóng)村的衰敗是不可避免的。所以，最近我也在考慮中國城鎮(zhèn)化怎樣進行下去的問題，因為這跟農(nóng)村建設是非常相關的。如果城市化搞不好，農(nóng)村建設也永遠搞不好。我在思考如何建立一種資源分散性的城市化，而不是像現(xiàn)在這樣永無止境地把所有的優(yōu)質(zhì)資源都集中在城市，尤其是大城市。
今天的扶貧，我們可以把它簡單地理解為政府對農(nóng)村的投入，或者通過扶貧形式的財富再分配。這種再分配可以通過行政的方式，也可以通過稅收的方式。
扶貧非常重要，因為它是中國共產(chǎn)黨繼續(xù)治理農(nóng)村的經(jīng)濟基礎，可以避免發(fā)生傳統(tǒng)的革命或者造反。傳統(tǒng)上中國人是不會輕易造反的，只要能夠生活下去，老百姓是不會造反的。不過，中國幾千年來造反不斷，每個朝代都有不想造反的老百姓到最后都起來造反了。我的觀察是目前農(nóng)村不穩(wěn)定的社會基礎在擴大，這不僅僅是因為經(jīng)濟上的原因，也因為現(xiàn)代教育和傳媒的作用。
現(xiàn)在的農(nóng)民跟20世紀五六十年代的農(nóng)民不一樣，他們也是受過教育的，其權利意識跟以前的農(nóng)民不一樣，尤其是第二代農(nóng)民工。農(nóng)民工回農(nóng)村后，還是希望享受城市的生活，比如說要有洗澡設備、衛(wèi)生條件，要有暖氣、空調(diào)，但農(nóng)村的條件確實有限。現(xiàn)在內(nèi)地農(nóng)村的環(huán)保問題越來越嚴峻，就是因為農(nóng)民一家一戶地在追求城市的生活方式。這從一個側(cè)面說明了農(nóng)民的權利意識在提升。
4、貧困導致社會不穩(wěn)定
這幾年中國的社交媒體有很明顯的變化。過去，中國的高級官員們?nèi)舫隽耸虑?，網(wǎng)絡上的討論會非常激烈；但現(xiàn)在大家對此類問題都見怪不怪了。但是，一旦農(nóng)村和基層出現(xiàn)一些社會問題，比如山東的辱母高利貸問題、四川的中學生自殺問題，任何一件事都有可能成為全國性的大事。大家想一想這里面的深層含義：底層出了一些問題就會引發(fā)全國性的怨憤。這是為什么？
現(xiàn)在政府維穩(wěn)的能力在提高，但是政府除了傳統(tǒng)的維穩(wěn)形式外，也沒有新的形式。這里的問題是，政府的維穩(wěn)能力跟老百姓的動員能力之間的平衡怎樣去把握？政府24小時都要盯著也很累，而且也不會很有效。
農(nóng)村的貧困會導致不穩(wěn)定，也沒有人會懷疑政府大量投入的重要性。但是，如果從基層治理這個層面去看待貧困問題，就會發(fā)現(xiàn)矛盾：一旦政府減少了投入，貧困又會重新出現(xiàn)。扶貧只是一種緩解作用，不是在根本解決問題。
所以我一直想把扶貧放在中國的基層治理制度里面。農(nóng)村治理所面臨的局勢是非常嚴峻的。我今天提出三個問題供大家思考。第一個問題，我們在農(nóng)村是不是還有有效統(tǒng)治？第二個問題，現(xiàn)在治理農(nóng)村的是不是我們所認同的那種治理？第三個問題，農(nóng)村的治理究竟應當怎樣進行？
這三個問題看著簡單，但我自己想了好久，并不好回答。因為現(xiàn)在很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了無政府狀態(tài)，或者說政府不能發(fā)揮正常的作用了。所以，一些農(nóng)村出現(xiàn)了黑社會化，甚至黑白不分的現(xiàn)象。當然，“無政府狀態(tài)”也是一種治理狀態(tài)，只是說這種治理狀態(tài)不是我們所認同的。一些地方黑社會的治理也是治理，黑白勾結(jié)的也是治理。
中國基層“霸”字流行，這是很長時間以來的一個現(xiàn)象，也是大家一直在討論的，即“惡霸”很多，如“區(qū)霸”“校霸”“路霸”“水霸”“電霸”“地霸”……這是很成問題的。這些“霸”也是老百姓所痛恨的。有些“霸”是黑社會的，但有些“霸”跟政府有關，甚至在有些農(nóng)村黑和白根本分不清楚。所有這些“霸”隨意欺負老百姓，是農(nóng)村穩(wěn)定的一個惡瘤。
今天，因為有這些“霸”，扶貧的經(jīng)濟利益或者其他一些利益，一到農(nóng)村都會被這些“霸”所捕獲，應當流向農(nóng)民的好處都被這些人捕獲了，根本流不到農(nóng)民那里去。也因為這些“霸”，現(xiàn)在我們執(zhí)政黨很難像過去那樣深入民間了。
5、農(nóng)村的扶貧與反腐敗
從這個角度來說，我們應當在農(nóng)村做三件大事情。第一件是大力扶貧。這件事情正在做。政府的投入非常重要，沒有投入的話矛盾會越來越激烈。全球化的趨向是不可改變的，而全球化會繼續(xù)影響農(nóng)村。中國也是一樣，中國如果要成為全球化的領頭羊，全球化這些因素對中國農(nóng)村的負面影響一定要重視起來。
第二是中國農(nóng)村的反腐敗。我認為，今天拍“蒼蠅”的效用會高于抓“老虎”?！按罄匣ⅰ币呀?jīng)抓了很多，也會繼續(xù)抓下去，但對老百姓的功效沒有那么大?！按蚶匣ⅰ笔降姆锤瘮习傩諞]有什么直接的影響。我最近去各個地方觀察后發(fā)現(xiàn)，反腐敗剛開始時對老百姓非常有用，但是幾年下來一些老百姓就開始問他們到底得到了什么? 官員腐敗的情況的確有所好轉(zhuǎn)，但是反腐也導致了一些官員不作為，導致老百姓去辦事情不方便。
所以老百姓也在問，這樣反腐敗下去跟我有什么關系？而底下的那些“蒼蠅”或者“霸”，跟老百姓的生活是有密切關系的。因此，執(zhí)政黨在打“老虎”的同時還是要把這些惡霸打下去，把基層的腐敗反下去。
第三，更重要的是基層的改變，尤其是要改變資源單向地從農(nóng)村流出的情況。政府應當通過土地制度和其他制度的改革，允許各種生產(chǎn)要素實現(xiàn)雙向流動。無論歐美還是其他國家都是這樣。當城市化達到了經(jīng)合組織（OECD）國家的水平，也就是在70%左右的水平時，社會出現(xiàn)的現(xiàn)象就是“富人的鄉(xiāng)下，窮人的城市”。因為窮人需要城市，城市生活非常方便。如果社會環(huán)境改善、公路修起來、學校辦起來、服務業(yè)也有了，小城鎮(zhèn)的生活會非常好。
如果中國現(xiàn)在不改變這種單向的流動方式，光靠政府一家去做扶貧，無論投入多大，效果都不會太好。所以，政府資本要和社會資本結(jié)合起來——當然也要預防社會資本的負面作用，因為資本的本質(zhì)是剝削農(nóng)民，這一點要我們通過各種制度把它規(guī)制好。但我們應當鼓勵社會資本流入農(nóng)村，跟政府資本結(jié)合起來，來促進農(nóng)村本身的發(fā)展。
這樣多方面的結(jié)合，就可以使中國農(nóng)村的腐敗控制在我們可接受的程度內(nèi)。甚至最后也可以出現(xiàn)我們現(xiàn)在提倡的“美麗的鄉(xiāng)村”。中國出現(xiàn)像歐洲那樣理想的鄉(xiāng)村，也不是沒有可能。
本文系華南理工大學公共政策研究院學術委員會主席鄭永年教授的演講稿，經(jīng)作者本人審定。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：IPP評論 微信公眾號
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