摘要：在新型城鎮化快速推進的背景下，農業優質人力資源不斷向城鎮轉移，導致農業生產經營者的整體素質下降，阻礙了傳統農業向現代農業的轉型，助推了農業供給側問題的形成。推進農業供給側結構性改革迫切需要更多的優質人力資源進入到農業生產經營中來。這需要政府在推動城鄉人才的雙向流動，鼓勵并合理引導資本進入農業，完善農業基礎設施，加強農業結構調整的頂層設計等方面作出努力，在推進新型農業經營主體的教育培訓和扶持政策上進行創新，增強農業供給側結構性改革的主體力量。
關鍵詞：農業 供給側結構性改革 人力資源 新型農業經營主體
大規模的農業勞動力快速向城鎮轉移，是中國城鎮化進程中的一道獨特風景，其中農村優質人力資源的“傾囊而出”卻為現代農業發展帶來了“人”的矛盾。隨著中國農業發展形勢的變化，黨中央提出了要加強農業供給側結構性改革，這標志著中國農業發展正式步入戰略轉型的重要階段。那么，誰來承擔推進這一改革的重任，肩負起中國農業轉型的重要使命？
一、推進農業供給側結構性改革需要增強主體力量
近年來，農村優質人力資源不斷向城鎮轉移，為中國工業化、城鎮化的快速推進提供了強有力的人力支撐。但這種要素的轉移是由農村向城鎮的單向轉移，盡管帶動了農村家庭收入水平的提高，并為規?；?、集約化的現代農業發展提供了空間，但也從整體上降低了農業生產經營者的素質，在一定程度上助推了今天農業供給側問題的形成。
1.農業生產經營主體狀況堪憂。進入21世紀以來，中國從事農業生產經營的主體力量發生了重要變化，農業由原來的家家戶戶精耕細作，逐漸轉變成大部分農村家庭的副業，農業優質人力資源大部分流入城鎮，“誰來種地”的問題日益突出。根據國家統計局抽樣調查結果，2015年全國農民工總量為27747萬人；[①]根據國家發展和改革委員會組織編寫的《國家新型城鎮化報告2015》發布的數據，2015年中國戶籍人口城鎮化率為39.9%，[②]即全國尚有農村戶籍人口5.48億人左右，照此估算，全國農村有一半左右的人在外務工。另據國家統計局調查，2015年全國居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上人口為29247萬人，其中市轄區內人戶分離人口為4650萬人，[③]即有24597萬非市轄區內人口離開戶口登記地半年以上，這絕大部分屬于“離鄉又離地”的農業轉移人口。
從上述數據可以看出，當前農村的空心化現象已經比較突出。由于流入城鎮的農業勞動力絕大多數是青壯年勞動力，且多是農村有一技之長或文化素質較高者，而留在農村務農的主要是老人、婦女和兒童，中國新型城鎮化加速的同時農業生產經營主體素質卻是下降的。筆者在湖南農村走訪調查的情況也印證了這一現象，青壯年勞動力很少有在家里種地的，絕大部分在城鎮打工或者經商，這其中又有大部分長期呆在城市，盡管戶口沒有轉移到城鎮，但每年都很少回家，更別說是種地。在農村種地的絕大多數是50歲以上的中老年人，他們多出生在60年代以前，受教育程度低，市場意識不強，大部分延續著傳統農業的生產經營方式。可以說，“老人農業”是中國當前農業的主體。
2.“老人農業”助推了農業供給側問題的形成。也有專家學者認為當前的這種農業生產經營主體狀況是正常的，“誰來種地”這個問題根本不存在。他們認為，雖然有這么多農民流入城鎮，但中國的糧食不是一直在豐收嗎？庫存不還是那么高嗎？盡管在家種地的都是老年人，但中國農村是人多地少，加上農業社會化服務水平不斷提高，老年人在照顧家庭的同時，種幾畝地是沒有問題的。所以這也在一定程度上保障了我們的糧食能夠長年豐收。現在隨著食品的多元化，糧食的人均消費也下降了，加上土地流轉的不斷推進，規模經營逐步發展，“誰來種地”根本不是問題。
老年人能否種好地呢？筆者曾經在湖南一個少數民族縣的一個村寨調研，一個寨子幾十戶人家中留下來的基本全是老人，其中有一部分老人在家里種地，還有一大部分是在照顧留守兒童。由于村里的小學撤并，留守兒童全部需要到鎮中心小學去上學，距離比較遠。為了照顧小孩，很多老人必須在鎮上租房子陪讀。所以平時連村里的老人都比較少了，集中到了鎮上。這個案例可能不具有普遍性，但從中可以得出一個啟示：隨著農村家庭收入水平的提高，老人留守在農村，種地已經不是首要的任務，把小孩照顧好、把家庭照顧好已經成為留守老人的最為重要的價值體現。
隨著農業社會化服務水平不斷提高，一個農業機械化服務隊伍可以保障一個較大區域的耕種，農資可以配送到田，農民種地只需要決定種什么就可以了，只要花費一定的成本，就可以保證把地種下去。所以，近年來中國以老年人為主體的農業生產群體能夠承擔起了糧食安全的重任，因為農業科技進步與社會化服務水平的提高，在國家強有力的強農惠農政策與農產品保護價的推動下，不用考慮市場需求、不必強調農產品質量，只要生產出來，無論多少的糧食都可以賣出去，老人留守在家，既可以種出口糧，甚至種出一定的規模，又可以照顧家庭，為農業農村的穩定奠定了堅實基礎。但也正是如此，這種農業生產狀況促成了今天的農業供給側問題的形成。在農產品需求大于供給的時代，市場對農產品的數量要求高于農產品的質量要求，這為“老人農業”的存在提供了空間。但隨著市場消費結構的轉型，今天中國的諸多大宗農產品已經出現相對過剩，國內農產品價格已經普遍超出國際農產品價格，在這種農業效益空間被不斷壓縮的情況下，大量以照顧家庭為主要價值的老人會愿意繼續種地嗎？那些愿意種地的老人有能力來根據市場需求調整生產結構，提高農產品質量，滿足日益多元化的市場需求嗎？答案顯然易見。農業供給側問題的出現，對于今天大多數不依賴于種地生存發展的農村家庭來看，問題還不大，但從全國來看，這已經成為關系農業現代化的一個重要問題。
3.推進農業供給側結構性改革需要引入更多優質人力資源。諾貝爾經濟學獎獲得者舒爾茨在《改造傳統的農業》一書中指出，“一個像其祖輩那樣耕作的人，無論土地多么肥沃或他如何辛勤勞動，也無法生產出大量食物。一個得到并精通運用有關土壤、植物、動物和機械的科學知識的農民，即使在貧瘠的土地上，也能生產出豐富的食物?！盵④]舒爾茨在書中用大量的事例說明了世界各國農民的能力水平對于農業生產的重要性，“在解釋農業生產的增長量和增長率的差別時，土地的差別是最不重要的，物質資本的質的差別是相當重要的，而農民的能力的差別是最重要的?！盵⑤]農業并非從來就是低素質群體從事的產業，且不說美國等資源豐富的大國，以色列、荷蘭等農業資源并不富足的國家，正是依賴于高素質的農業生產經營者，才成為了現代農業的典范。
中國改革開放以來，農業發展取得了舉世矚目的成就，以占全世界7%的耕地解決了占全世界20%的人口的溫飽問題，這既得益于農村土地制度改革激發了農民的積極性，更重要的是得益于農業科技進步與農業勞動者素質的提高。工業化與城鎮化是國家現代化的必由之路，中國正處于工業化、城鎮化加快發展的階段，大規模的農業勞動力向城鎮轉移是必然的趨勢，但優質人力資源的單向大規模流出卻在不斷降低農業生產經營者的整體素質，若不合理引導優質人力資源在工農、城鄉之間的配置，必然會導致農業現代化缺乏最根本的人力要素的支撐，進而導致越來越嚴重的城鄉二元結構。
農業供給側問題是在農業生產經營者整體素質偏低的條件下現出的，與長期以來政府政策注重扶持農產品供給的數量而忽視市場需求變化，注重資金、物質投入而忽視勞動者素質提高有關，解決農業供給側問題則必須把人的因素作為重中之重。盡管中國的國情決定著傳統中老年農業勞動者的自給性生產仍將長期存在，但進一步增強推進農業供給側結構性改革的主體力量已經顯得十分迫切。推進農業供給側結構性改革必然需要更多有市場經濟意識、有科技素質、有經營管理能力的優質人力資源，能夠進入到現代農業生產經營中來，這是中國農業發展轉型的關鍵。
二、推動優質人力資源進入農業
眾所周知，正是近年來工業化、城鎮化的快速推進，導致農村優質人力資源不斷流出，引發了“誰來種地”的擔憂。盡管黨的十八屆三中全會以來，戶籍制度、農村產權制度改革的推進，使農村的資源的財富效應在提升，加上國家強農惠農政策力度的不斷加大，部分農業新產業、新業態帶動了農民增收致富，使農業農村的發展活力得到了釋放，吸引了部分資本的關注及部分農民工返鄉創業。但從整體上看，農業仍然是效益偏低的產業，在我國工業化、城鎮化發展仍然不充分的情況下，如何推進優質人力資源進入相對弱勢的農業領域？
為了解決“誰來種地”的問題，加快新型城鎮化，推進農業現代化，近年來國家一直鼓勵土地流轉以推動規模經營、提高農業效率。這個思路沒有錯。但目前來看，效果仍然不明顯?，F在誰在流轉土地從事規?；洜I？調研發現，主要有這么幾類人：一是企業家；二是在外面打工發展得不如意的，轉而回家種地，大部分也到了四五十歲左右，有一點積蓄，曾經從事過農業；三是在外面打工或經商已經積累了一定的經濟實力，看到了農業發展的前景，轉而回鄉創業；四是有農業技術基礎的科技人員或大學生，在某個農業領域大膽創業；五是本來就是農村的致富能人，一直從事農業生產經營，這類能人非常少。從中可以看出，近年來從事農業規模經營的主要還是返鄉創業的人員。但目前來看，這類規模經營者仍然偏少。據統計，近年來全國農民工返鄉創業人數累計已有450萬人，中高等院校畢業生、退役士兵等返鄉創業者則有120多萬人。過去居住在城鎮的科技人員、中高等院校畢業生等，也有130多萬人到農村創業創新。[⑥]但返鄉創業并非集中在農業領域，返鄉下鄉人員創業創新的重點領域80%以上是農村產業融合項目，[⑦]也就是說這數百萬人更多的在農村二三產業創業。另據農業部統計，截至2015年底，全國耕地流轉面積占家庭承包經營耕地總面積的33.3%。[⑧]這就意味著還有66.7%的土地屬于“老人農業”。問題是還有多少優質人力資源愿意回鄉種地、能夠回鄉種地？
優質人力資源愿意進入農業，無非是基于這幾個原因：一是鄉村情節，不愿背井離鄉，愿意回報家鄉；二是農業經濟效益好，可以獲得與外出就業創業差不多或者更高的收入；三是有其他保障，如創業就業環境條件好等。所以，從政府引導的角度來看，吸引更多的優質人力資源進入農業，需要在這幾個方面著力。
1.推動城鄉人才的雙向流動。新型城鎮化關鍵是人的城鎮化，其目的不僅是轉移農村人口，更要帶動農業農村發展。在長期以來的中國城鎮化進程中，資源要素在城鄉之間的流動呈現出不平衡的格局，導致了日益嚴重的城鄉二元結構，為此，黨的十八大提出要推動城鄉發展一體化，黨的十八屆三中全會明確要求推進城鄉要素平等交換。因此，不能因為要推進新型城鎮化，就限制城鎮人力資源向農村流動，而應該設定在不損害農村居民財產權益，支持發展現代農業生產經營的相關特定的條件下放開在農村居住的相關制度限制，并營造有利的環境讓有市場理念、有經濟實力、懂技術善經營、有帶動能力的城鎮優質人力資源進入農業領域創業就業，尤其是鼓勵新鄉賢回鄉反哺家鄉，合理引導已經出現的逆城鎮化行為，為農業改革發展助力。
2.鼓勵并合理引導資本進入農業。工商企業進入農業并不是很多人所說的是“洪水、猛獸”，是來掠取農村資源的。盡管工商企業進入農業，可能會擠占農民就業空間，會因為逐利產生“非農化”的行為，但當前農民恰恰并非缺乏農業就業的空間，而是不愿意在農業上作更大的投入。只要合理引導并加以制度的規范，工商企業反而可以帶動農民的就業增收。而且，讓工商企業投資者帶著資金、現代經營理念、技術、人才進入到農業領域，建立與農民的利益聯結機制，無疑會大大推動農業現代化進程，尤其是資本具有敏銳的市場洞察能力，在推動農業結構調整、開發地方特色農產品中具有先天的優勢，更何況很多投資者本身就是具有濃厚家鄉情節的回鄉投資創業者。政府需要做的就是既鼓勵又合理引導，杜絕短期行為，防止“越俎代庖”，建立規范、監督和風險防范機制，維護好投資者與農民雙方的合法權益。
3.完善農業基礎設施。一般來說，發展具有一定規模的現代農業需要的投資周期較長，但回報較慢。中國廣大農村基礎設施仍然較薄弱，尤其像中西部的丘陵地區基礎設施更加薄弱，如果不加強農業基礎設施建設，總是讓農業靠天吃飯，讓農產品走不出大山，讓農業生產經營者花大力氣來引水修路，即使是再濃的家鄉情節、再好的優惠政策，也無法讓人對農業感興趣。因此，政府的農業投入應該向農業基礎設施傾斜，向基礎設施薄弱的區域傾斜，推進土地整理和高標準農田建設，著力打通諸多的農業基礎設施“最后一公里”。同時，要鼓勵社會資本投入農業基礎設施建設，采取政府購買服務、政府與社會資本合作等方式，引導企業和社會組織興辦公益性農業基礎設施，或投資可以用于商業化運營的基礎設施。
4.加強農業結構調整的頂層設計。推進農業供給側結構性改革的核心就是調整農業結構，讓農業生產與銷售對接、農產品供給與需求對接。但當前來看，農業的計劃色彩仍然比較濃厚，國家把“米袋子”工程和“菜籃子”工程放在農業供給的第一位，通過行政手段強力推行，但正因為這兩大工程是行政計劃而不是市場計劃，導致今天的農產品供給與需求脫節，尤其是糧食一邊進口、一邊壓爛倉庫，糧食成為最沒有效益想象空間的產業，如果沒有政府的補貼，誰也不愿意進入。因此，要引導優質人力資源進入農業，首先需要政府遵循市場經濟規律與農業的自然規律，減少計劃控制，加強規劃引導，立足區域的自然條件與市場需求做好區域農業結構的統籌謀劃，做好農業資源普查、市場信息服務、產品推介等服務工作，讓就業創業者明明白白的看到效益在哪里、風險在哪里，才能放心地投入到農業的生產經營中來。
三、創新新型農業經營主體培育政策
黨的十八大報告明確提出要培育新型經營主體，其實質也就是要培育農業生產經營的優質人力資源，強化對推進農業現代化的現代要素支撐。新型經營主體一般包括家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業和經營性農業服務組織，具有市場化、專業化、規模化、集約化的特征。[⑨]新型經營主體的帶頭人及其技術、管理人才，就是今天推進農業供給側結構性改革迫切需要重點培育的優質人力資源。培育新型農業經營主體是項系統工程，近年來，中央和全國各地都出臺了相關的培育和支持新型農業經營主體發展的政策措施，這些政策措施在一定程度上推動了新型農業經營主體培育，但依然存在較大的創新空間。
1.推進教育培訓政策創新。通過教育培訓來提高新型農業經營主體的能力素質，或促進傳統農民向新型農業經營主體轉變，是當前各級政府花大力氣投入的一項措施。現在的教育培訓資源也多，農業部門、教育部門、科技部門、人力資源部門、扶貧部門都在推進對農民的培訓。關鍵是這些培訓能真正取得多少實效？調研發現，除了轉移就業培訓外，從事農業生產經營的農民對現在的培訓興趣不高，哪怕是免費的，還補貼伙食，很多農民都不愿意花這個時間。最突出的問題就是，大多數的培訓都是課堂培訓，難以落實到生產經營的實踐之中。
全國還有很多地方都建立了職業農民的培訓認證制度，在一定的條件下通過培訓考試等形式，為職業農民頒發初級、中級、高級證書，并給予其生產經營以相應的政策支持。這類做法的初衷是好的，但存在重培訓、輕實踐，重經濟實力、輕個人實踐能力等問題，仍然沒能與實踐緊密結合，往往成為一些創業者爭取扶持政策的渠道。這對于真正長期從事農業生產經營卻未能成為職業農民的人來說，顯失公平。
對農業生產經營者的培訓是一個綜合工程，應該分類推進，對普通農民的培訓與對新型經營主體帶頭人的培訓應該有不同的方式，對專業合作社、農業龍頭企業負責人的培訓與對種養大戶、家庭農場主的培訓應該有不同的側重。應推動培訓以教師課堂培訓為重點向鄉土型人才在生產現場培訓為重點轉變；把對農民的培訓與完善農業社會化服務體系結合起來、與典型帶動結合起來，讓致富能人、技術能手、科技人員手把手的教，讓創業成功者言傳身教，讓經濟組織在組織生產經營中教，這樣才能讓農民有實實在在的獲得感，有真真切切的收益。否則，建再多的培訓學校、基地，花再多的錢也難以真正培養出現代職業農民。
2.推進扶持政策創新。培育新型農業經營主體的另一項重要措施就是給予其生產經營以政策扶持。一般來說，就是流轉多少土地，形成什么規模，給予什么樣的財政支持、用地支持。這樣就形成了另外一種效果，哪種農產品生產經營有扶持，生產經營者就去從事哪種；哪種農業經營形式扶持多，生產經營者就去發展哪種，而不是因為哪個品種好、哪種經營形式有前景。這又變成了一種政府說了算的扶持政策。這種政策恰恰與農業供給側改革背道而馳，因為不是為了市場需求，而是為了得到扶持，而且對于其他經營者來說，又是不公平的。所以，對新型農業經營主體的支持，不能僅僅為了追求規模、數量而去扶持，而應該有更系統而長遠的考慮。
推進農業供給側結構性改革的核心就是要發揮市場配置資源的決定性作用，推進農業的生產經營與市場需求對接。新型農業經營主體與傳統農戶是平等的市場主體，也是利益緊密相連、身份互動交流的兩類群體，不能因為要支持新型農業經營主體就顧此失彼，在農業內部形成新的不平衡。因此，在農業的發展過程中，特別是在扶持政策上，要對傳統農戶和新型經營主體并重，不可偏廢。[⑩]對于扶持新型農業經營主體，政府應尊重市場規律，更多地在優化環境、提供服務上著力，將對新型經營主體經營規模的直接支持轉變為幫助其提高市場適應能力、品牌打造能力的服務，推進農村土地三權分置改革，完善農業基礎設施，加強公共服務平臺建設，幫助其協調矛盾、防范風險，解決生產經營環節中的技術、信息、管理、融資等方面的困難，其他的都應該交給市場。
[①] 國家統計局. 2015年農民工監測調查報告[EB/OL].中華人民共和國國家統計局網,2016-04-28 ,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html
[②]林火燦. 我國常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率仍存16.2個百分點差距[N].經濟日報, 2016-04-26.
[③] 國家統計局. 2015年全國1%人口抽樣調查主要數據公報[EB/OL].中華人民共和國國家統計局網,2016-04-20, http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160420_1346151.html
[④] 西奧多·W. 舒爾茨著,梁小民譯.改造傳統的農業[M].北京:商務印書館,2006,P4.
[⑤] 西奧多·W. 舒爾茨著,梁小民譯.改造傳統的農業[M]. 北京:商務印書館,2006,P15.
[⑥]董峻. “新農人”返鄉下鄉為何熱潮涌動[N].中華工商時報,2016-12-05
[⑦]董峻. “新農人”返鄉下鄉為何熱潮涌動[N].中華工商時報,2016-12-05
[⑧]農業部：截至去年底 全國家庭承包耕地流轉面積4.47億畝[EB/OL].中國新聞網,2016－08－10, http://www.chinanews.com/cj/2016/08-10/7967918.shtml
[⑨] 宋洪遠,趙海. 新型農業經營主體的概念特征和制度創新[J]. 新金融評論,2014,（03）
[⑩] 宋洪遠,趙海. 新型農業經營主體的概念特征和制度創新[J]. 新金融評論,2014,（03）
參考文獻：
[1]西奧多·W. 舒爾茨著,梁小民譯.改造傳統的農業[M].北京:商務印書館,2006
[2]宋洪遠、趙海：新型農業經營主體的概念特征和制度創新[J]. 新金融評論,2014,（03）
[3]張紅宇.深入實施培育新型農業經營主體重大戰略[N].農民日報2016－08－20
[4]吳易雄.農民工返鄉創業的困境與對策———基于湖南省24縣返鄉農民工創業的調查分析.湖南農業科學,2011,(07)
[5]陳文勝.論中國農業供給側結構性改革的著力點[J]. 農村經濟,2016,(11)
（作者系湖南省社會科學院農村發展研究中執行主任，本文發表于《農村經濟》2017年第4期）
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