全面深化改革，要重點啃硬骨頭，農村土地制度改革無疑是“最難啃的硬骨頭”之一。
現階段深化農村土地制度改革，中央明確提出，要走出一條中國特色農業現代化道路，要更多考慮推進農業現代化，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題。“三權分置”就是當前的制度創新。具體來說，也就是在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉的格局。
日前，在農業部農村經濟研究中心舉辦的“2017中國農村發展高層論壇”上，農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇稱，從“兩權分離”到“三權分置”，中國正在踐行和構建具有鮮明中國特色的農村土地制度，而這種土地制度安排也凸顯出越來越明顯的制度績效。這完全可以成為全球范圍內，特別是人多地少的東亞國家和地區土地制度創新的范例。
“三權分置”的制度設計
人民公社時期，農村土地的所有權和經營權兩權合一高度集中，等到了家庭聯產承包責任制的時候，出現了集體所有、家庭承包經營的“兩權分離”，再后來，承包經營權分為承包權、經營權，農地制度呈現所有權、承包權、經營權的“三權分置”。概括來說，改革開放以來，中國農地制度的變遷可以概括為“公有公營、公有私營、公有共營”。
張紅宇稱，這樣的變遷呈現出與時俱進的漸進性。
在他看來，這樣的制度變化，也有很大的靈活性。享有承包經營權的農戶，在土地不流轉的時候，農戶的承包經營權享有占有、使用、收益以及由此派生的抵押擔保、退出等處分權。而在流轉以后，承包權派生出租、轉包、互換、入股等多種方式讓第三方分享其經營權。在承包經營的權益獲得與內生權利分解上，農戶有足夠的靈活性。
此外，“三權分置”的制度設計也為工商資本進入農業提供了有力支撐。因為經營權在嚴格限制工商資本租賃農地的不規范行為基礎上對其開放。當然，近些年來，多元新型農業經營主體的大量出現，既是“三權分置”制度設計的現實基礎，亦是改革實踐的基本成效。由此也有效地填補了農村勞動力轉移進城騰出的農業就業空間，解決了“誰來種地”、“地怎么種好”的難題。
張紅宇稱，沒有中國土地制度的演變也就沒有新型經營主體的壯大。
中國農地的小塊分散經營源于家庭承包經營的制度安排。由于人民公社時期，集體所有集體經營的大鍋飯，導致農業生產效率低下。而新的制度安排，既要通過變革舊的制度，采取家庭承包經營的方式，激發農民的生產積極性，又要兼顧當時農業生產條件差，土地資源質量參差不齊的客觀現實，于是以家庭為單位，按人平均分配，遠近、肥瘦搭配土地資源的做法是相對公平的原則。
這三十多年來，一方面在工業化、城鎮化深度推進的背景下，農村勞動力大量轉移進城，常年外出流動的農民工目前已達2.81億，“誰來種地”問題日益顯現。另一方面，隨著農業生產條件改善，土地資源質量普遍提升，改善按戶平均分配土地零碎分散狀況，實現由分散到集中的條件逐漸成熟。張紅宇認為，如何提升農業勞動生產率、土地產出率以及資源配置效率就成為當前迫切需要解決的問題，而土地制度“三權分置”的制度設計就是滿足從公平到效率的需求，這實際上就是最重要的制度績效。
值得關注的是，在經濟全球化的今天，中國加入WTO這十多年來，中國農業無時無刻不在面臨來自世界各國的競爭。而在全球的背景下，無論是土地市場交易，還是入股、租賃等方式，農場開始越來越呈現規模化的經營趨勢，以期提高農業競爭力。張紅宇舉例稱，美歐的家庭農場，自由土地當然是要素之一，但是租賃別人的土地，形成規模化生產亦成為越來越普遍的現象，這是提升自身競爭力的前提之一。
以中國實踐為例，土地承包權主體同經營權主體分離現象越來越普遍，農業經營規模化程度明顯提高。截至2016年6月，中國2.3億農戶中，流轉土地農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份超過50%。全國承包耕地流轉面積達到4.6億畝，超過承包耕地總面積的1/3，在一些東部沿海地區，流轉比例已經超過1/2。全國經營耕地面積在50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶，經營耕地面積超過3.5億多畝。
農村土地制度演變的制度績效
在任何國家、任何時期，從制度績效的角度來分析，土地制度不論如何演變都只是手段，其根本目的在于促進農業農村生產力的發展。
中國農業要緩解大而不強的問題。2016年，中國農產品貿易逆差385.8億美元。不過，貿易逆差同比減少16.5%。之所以逆差會縮減，在于糧棉油糖等大宗農產品進口減少。比如玉米及其替代品進口同比減少45.8%，棉花進口同比減少29.5%，食糖進口306.2萬噸，同比減36.8%。
值得關注的是，傳統優勢農產品出口形勢向好。蔬菜出口同比增11.0%，貿易順差141.9億美元，同比增長11.5%。水果出口同比增長3.6%，貿易順差13.3億美元，同比增長30.5%。水產品出口同比增2.0%，貿易順差113.6億美元，同比增長0.1%。
因此，蔬菜、水果、水產品成為帶動中國現代農業短期的突破口。張紅宇稱，這是中國現代農業的比較優勢，要發展這些比較優勢，離不開土地制度方面的相應保障。“三權分置”的制度設計通過土地經營權的流轉，使土地向能種地、愛種地的新型經營主體集中，然后通過規模經營產生規模效應，通過結構調整產生比較優勢，通過資源集中實現綠色發展，有助于幫助中國農業實現由弱勢變為強勢。
他認為，從“兩權分離”到“三權分置”，中國正在踐行和構建具有鮮明中國特色的農村土地制度，而這種土地制度安排也凸顯出越來越明顯的制度績效，完全可以成為全球范圍內，特別是人多地少的東亞國家和地區土地制度創新的范例。
值得關注的是，隨著現代農業科技應用，農業生產條件改善，提升農業競爭力，擴張土地經營規模成為各國農業的共同取向。無論是資源稟賦豐富的美歐國家，抑或是資源稟賦相對稀缺的東亞國家和地區，在各自土地所有制不變的前提下，出現越來越多的租地農場，通過租佃獲得的經營權可以轉讓、抵押、再出租，產權關系由“重所有”向“重使用”轉變。這有助于提高農地的配置效率和規模效率，也是提升農業競爭力的必然選擇。
張紅宇表示，多元經營主體在中國正在出現、發展、壯大，經營權在新形勢下如何讓步給最有能力種地的第三方經營，中國有著豐富的實踐模式，既有通過將經營權完全流轉給第三方的出租、轉包、入股等方式，形成土地規模經營模式;也有將經營權讓渡于第三方共同分享，生產環節全部或部分委托生產性服務組織，形成的托管或半托管服務規模經營模式。其實，無論哪種方式，都表現出降低單位生產成本、有利于科技成果應用、規避農業風險、促進生產發展、提高效益、促進競爭力提升的制度績效。
在頂層設計方面，他認為，中國要想走出一條有中國特色并在全球范圍內成為制度創新范例，就需要在理念、制度、政策三個層面強化頂層設計。既要有原則底線，也要有制度設計，不僅要考慮改革的總體目標，同時要規劃具體的實施路徑。
這一制度設計的基本思路，在他看來，需要始終堅持農村土地集體所有，在此前提下，認真研究如何鞏固和完善農村土地公有制基礎，農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界，以及在工業化、城鎮化背景下，承包農戶如何退出承包地等重大問題。
張紅宇表示，以合理地租為例，在東亞國家，地租會占每畝地全年毛收入的三分之一，而這一比重遠高于美國。地租過高對轉入土地的大戶來講，就是一種不合理的支出，會削弱其競爭力;要是地租過低，原承包戶就沒有流轉土地的意愿，寧愿撂荒也不愿意轉租，這實際是對土地資源優化配置的一種損害。
總之，土地制度演變，需要尊重社會發展的客觀規律，要考慮到中國工業化、城鎮化大發展的背景，更要考慮到中國在經濟社會發展中，東中西部發展程度不一樣，要尊重農民的意愿，根據不同區域經濟社會發展的程度，勞動力轉移的情況和生態條件改善等多重因素，積極探索經營權流轉的多種形式。
張紅宇表示，在推進農地制度改革的實踐中，探索無止境，要保持足夠的歷史耐心。
中國鄉村發現網轉自：第一財經 2017-07-28
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