“全面兩孩”政策實施了一年，雖然政策的實施效果還需要進一步觀察，但從公布的基礎數據看，衛生部門公布2016年出生人口數量是1846萬，統計部門根據千分之一人口抽樣調查數據推算2016年我國出生人口數1786萬。基本上說，“全面兩孩”政策后比2014年實施“單獨二孩”政策以前的每年出生人口增加200萬左右。生育政策改變對于生育增長的效果實際上是不高的，基本上是低于前幾年學界和政府關于“全面兩孩”政策調整后對生育增長影響的主要研究判斷。
“全面兩孩”政策的實施效果
我們還不能簡單地認為“全面兩孩”政策的實施效果就是每年新增了200萬出生人口。1986~1990年在1962~1970年出生高峰推移的影響下，當時每年出生人口本身就比之前年份升高較多，基本年出生人口達到2400~2600萬。六普數據顯示，我國女性的平均生育年齡是29.13歲，那么人口在2014~2019年左右，由于人口隊列推移的影響，本身就自然會比之前若干年份有一定的出生增加。因此即使不考慮“單獨二孩”和“全面兩孩”政策變化的影響，我國的年出生人口數量在“十三五”時期中也會有一定提高。2014年以后年出生人口數量的“增長的波”比預想的更低，進一步說明了1980年代以后新出生人口隊列的生育水平有顯著下降，同時也提醒不應將2016年及未來2~3年出生人口增長完全歸因于“全面兩孩”政策的生育效應，以及不必因為2016和未來2~3年出生人口數量會有一定增長而過分擔憂，避免將隊列推移效應帶來的生育反彈過度歸因于生育政策調整所帶來的生育波動。總體上看，“全面兩孩”政策實施后對于生育水平的影響是較低的，我國人口已經進入了穩定的低生育率的時代。
“全面兩孩”政策實施以后仍然維持的低生育率水平，也說明人們的生育觀念確實發生了變化。人口生育意愿本身是低生育水平的，按照侯佳偉等對1980~2011年間我國227項關于人口生育意愿的研究，2000年以后我國人口的平均理想子女數基本在1.6~1.8之間，生育行為則保持在更加低的水平。在長期低生育率文化和社會經濟發展的外部環境影響下。“獨生子女文化”已經被認為是“現代的”，而且現代性所支持的個人主義進一步強化低生育、乃至不生育的生活方式。貝克爾所說的生育的成本效益分析能夠很好地解釋當前我國人口低生育率的現象，例如極高的教育成本、托幼托育的成本，家庭養老的壓力和女性勞動力市場參與率對生育的擠壓作用，等等。
而“全面兩孩”政策后的低生育水平可能還有另外一個原因，就是伊斯特林所說的相對收入假設。考慮到近年來的經濟增長放緩、生活成本的迅速提高（特別是住房成本），相對于1950~1970年代出生人口在改革過程中的財富膨脹效應，2010年代后經濟增長速度放緩、青年人口財富積累困難，以及對未來發展出現不明確的預期，可能也會進一步削弱人口的生育意愿和生育行為。
雖然“全面兩孩”政策總體上是一個導向于提高生育率的政策，但是將“全面兩孩”政策放在進入后人口轉變時期我國計劃生育政策變化的歷程中來看，其本質還并不是一個鼓勵生育的政策。
否則，一方面通過“全面兩孩”政策鼓勵生育，通過政策配套和社會服務支持家庭生育；在另外一方面，又繼續限制著生育，對不符合政策、或者未得到計劃準許的家庭生育行為進行控制，對違反計劃生育的家庭，仍然要通過社會撫養費等方式進行懲罰。一方面，“全面兩孩”強調“多一點生育”對于國家人口和發展長期均衡是有積極作用的，而在另一方面，“多一點生育”仍然被認為不利于國家人口大局和長遠發展。一方面，“全面兩孩”強調家庭夫婦具有生育二孩的權利，而另一方面，家庭夫婦的生育權利仍然是有數量限制的。在當前計劃生育政策框架下的“全面兩孩”，就內生出一些邏輯上的矛盾和政策執行的迷惑。
在這樣兩面性的生育政策下，基層政府對于生育政策的定位和執行就出現了模糊的意識形態。在一些低生育率和超低生育率的城市地區、在一些勞動力資源已經開始出現緊缺的地區，已經逐步認為“全面兩孩”的目的是支持生育和提高生育率；而在一些傳統的較高生育率的地區、在一些就業和經濟發展水平相對落后的地區，則認為“全面兩孩”是強調仍然需要繼續控制人口的快速增長和避免人口增長的壓力，因此繼續堅持“一票否決”和征收違規生育的社會撫養費是必要的。
計劃生育制度的發展轉型
從計劃生育制度的發展歷史角度理解“全面兩孩”，政策的根本意義還并非在于鼓勵生育，而是將生育制度從行政政策干預控制的模式回歸家庭生育和生活常態的過渡階段，也就是將生育的決定權回歸家庭的過渡性政策。
對“全面兩孩”政策的實施效果進行討論，與其說其對生育水平有多大的影響，不如說這樣的公共政策施行極大地釋放了人民群眾對生育行為行政管控的不滿和壓力。我們可以看到，由于實施了“全面兩孩”政策，之前那種日益緊張的對生育政策調整的社會壓力立刻就得到了釋放，社會矛盾得到了緩解，網絡上的壓力和抗爭也顯然立刻松弛了下來。這也說明了社會壓力是推動改革的動力，通過改革能夠更好地滿足人民的需求，并構建和諧良好的社會環境。
基本的結論是，“全面兩孩”政策以后補償性的生育增長并沒有帶來較大幅度的人口出生反彈，而“全面兩孩”政策后的出生數量增長對于醫療和公共服務體系的壓力也比預想的要更低。生育政策調整后仍然繼續保持著人口低生育率，也說明以數量管控為尺度的生育政策本身對國家生育水平的影響已經非常之低，甚至可以說是不存在了。那么國家的計劃生育政策就有必要著手考慮取消行政性的生育數量管控，加快為生育政策的全面放開、自主生育進行準備，包括輿論準備、社會撫養費制度執行方向和執行力度的調整，及對相關計劃生育法規制度進行調整等等。
隨著對于生育數量進行行政調控的計劃生育政策和生育數量管控需要逐步退出歷史舞臺，迫切要求國家的計劃生育制度和工作內容加快發展轉型。計劃生育制度需要從以嚴格控制人口規模為核心的行政管理制度，逐步轉變成為對家庭夫婦的生育進行服務和支持的公共服務體制，包括對青年人口和家庭夫婦提供避孕節育服務以避免“未期望的懷孕”，也包括對希望生育的家庭夫婦、乃至未結婚和婚外的期望生育的人口提供生育和生殖健康的支持。計劃生育制度的發展轉型還包括需要對家庭生育過程提供托幼托育、早期教育和健康服務、促進女性就業和家庭平衡、推動家庭發展能力建設。這也就是說，計劃生育制度需要從數量控制和行政管制的計劃生育轉變成為對家庭生育和健康提供支持服務的家庭計劃。
“全面兩孩”政策實施后，我國仍然處于穩定的低生育率水平。而長期穩定的低生育率水平對于中長期的人口和發展的平衡協調卻并不是非常有利的局面。我國生育政策的改革也需要使生育回歸家庭生育和生活的常態，也就是將生育權利回歸家庭，由家庭夫婦決定生育的行為。政府不是通過行政手段直接干預家庭生育，而是通過公共服務和社會政策服務、引導和調節家庭生育行為。這些都要求在“全面兩孩”政策繼續實施的當下，積極繼續推動生育政策的改革，加快計劃生育制度的發展轉型，從而能夠使國家的生育和家庭公共管理能夠更好地保證人口的健康和福利，以及增強對家庭發展能力的支持。
（作者系復旦大學人口研究所教授）
中國鄉村發現網轉自：《人口與計劃生育》2017年第7期
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