“全面兩孩”政策實(shí)施了一年，雖然政策的實(shí)施效果還需要進(jìn)一步觀察，但從公布的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)看，衛(wèi)生部門公布2016年出生人口數(shù)量是1846萬，統(tǒng)計(jì)部門根據(jù)千分之一人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算2016年我國(guó)出生人口數(shù)1786萬。基本上說，“全面兩孩”政策后比2014年實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策以前的每年出生人口增加200萬左右。生育政策改變對(duì)于生育增長(zhǎng)的效果實(shí)際上是不高的，基本上是低于前幾年學(xué)界和政府關(guān)于“全面兩孩”政策調(diào)整后對(duì)生育增長(zhǎng)影響的主要研究判斷。
“全面兩孩”政策的實(shí)施效果
我們還不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為“全面兩孩”政策的實(shí)施效果就是每年新增了200萬出生人口。1986~1990年在1962~1970年出生高峰推移的影響下，當(dāng)時(shí)每年出生人口本身就比之前年份升高較多，基本年出生人口達(dá)到2400~2600萬。六普數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)女性的平均生育年齡是29.13歲，那么人口在2014~2019年左右，由于人口隊(duì)列推移的影響，本身就自然會(huì)比之前若干年份有一定的出生增加。因此即使不考慮“單獨(dú)二孩”和“全面兩孩”政策變化的影響，我國(guó)的年出生人口數(shù)量在“十三五”時(shí)期中也會(huì)有一定提高。2014年以后年出生人口數(shù)量的“增長(zhǎng)的波”比預(yù)想的更低，進(jìn)一步說明了1980年代以后新出生人口隊(duì)列的生育水平有顯著下降，同時(shí)也提醒不應(yīng)將2016年及未來2~3年出生人口增長(zhǎng)完全歸因于“全面兩孩”政策的生育效應(yīng)，以及不必因?yàn)?016和未來2~3年出生人口數(shù)量會(huì)有一定增長(zhǎng)而過分擔(dān)憂，避免將隊(duì)列推移效應(yīng)帶來的生育反彈過度歸因于生育政策調(diào)整所帶來的生育波動(dòng)。總體上看，“全面兩孩”政策實(shí)施后對(duì)于生育水平的影響是較低的，我國(guó)人口已經(jīng)進(jìn)入了穩(wěn)定的低生育率的時(shí)代。
“全面兩孩”政策實(shí)施以后仍然維持的低生育率水平，也說明人們的生育觀念確實(shí)發(fā)生了變化。人口生育意愿本身是低生育水平的，按照侯佳偉等對(duì)1980~2011年間我國(guó)227項(xiàng)關(guān)于人口生育意愿的研究，2000年以后我國(guó)人口的平均理想子女?dāng)?shù)基本在1.6~1.8之間，生育行為則保持在更加低的水平。在長(zhǎng)期低生育率文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境影響下。“獨(dú)生子女文化”已經(jīng)被認(rèn)為是“現(xiàn)代的”，而且現(xiàn)代性所支持的個(gè)人主義進(jìn)一步強(qiáng)化低生育、乃至不生育的生活方式。貝克爾所說的生育的成本效益分析能夠很好地解釋當(dāng)前我國(guó)人口低生育率的現(xiàn)象，例如極高的教育成本、托幼托育的成本，家庭養(yǎng)老的壓力和女性勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率對(duì)生育的擠壓作用，等等。
而“全面兩孩”政策后的低生育水平可能還有另外一個(gè)原因，就是伊斯特林所說的相對(duì)收入假設(shè)。考慮到近年來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、生活成本的迅速提高（特別是住房成本），相對(duì)于1950~1970年代出生人口在改革過程中的財(cái)富膨脹效應(yīng)，2010年代后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、青年人口財(cái)富積累困難，以及對(duì)未來發(fā)展出現(xiàn)不明確的預(yù)期，可能也會(huì)進(jìn)一步削弱人口的生育意愿和生育行為。
雖然“全面兩孩”政策總體上是一個(gè)導(dǎo)向于提高生育率的政策，但是將“全面兩孩”政策放在進(jìn)入后人口轉(zhuǎn)變時(shí)期我國(guó)計(jì)劃生育政策變化的歷程中來看，其本質(zhì)還并不是一個(gè)鼓勵(lì)生育的政策。
否則，一方面通過“全面兩孩”政策鼓勵(lì)生育，通過政策配套和社會(huì)服務(wù)支持家庭生育；在另外一方面，又繼續(xù)限制著生育，對(duì)不符合政策、或者未得到計(jì)劃準(zhǔn)許的家庭生育行為進(jìn)行控制，對(duì)違反計(jì)劃生育的家庭，仍然要通過社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等方式進(jìn)行懲罰。一方面，“全面兩孩”強(qiáng)調(diào)“多一點(diǎn)生育”對(duì)于國(guó)家人口和發(fā)展長(zhǎng)期均衡是有積極作用的，而在另一方面，“多一點(diǎn)生育”仍然被認(rèn)為不利于國(guó)家人口大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。一方面，“全面兩孩”強(qiáng)調(diào)家庭夫婦具有生育二孩的權(quán)利，而另一方面，家庭夫婦的生育權(quán)利仍然是有數(shù)量限制的。在當(dāng)前計(jì)劃生育政策框架下的“全面兩孩”，就內(nèi)生出一些邏輯上的矛盾和政策執(zhí)行的迷惑。
在這樣兩面性的生育政策下，基層政府對(duì)于生育政策的定位和執(zhí)行就出現(xiàn)了模糊的意識(shí)形態(tài)。在一些低生育率和超低生育率的城市地區(qū)、在一些勞動(dòng)力資源已經(jīng)開始出現(xiàn)緊缺的地區(qū)，已經(jīng)逐步認(rèn)為“全面兩孩”的目的是支持生育和提高生育率；而在一些傳統(tǒng)的較高生育率的地區(qū)、在一些就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的地區(qū)，則認(rèn)為“全面兩孩”是強(qiáng)調(diào)仍然需要繼續(xù)控制人口的快速增長(zhǎng)和避免人口增長(zhǎng)的壓力，因此繼續(xù)堅(jiān)持“一票否決”和征收違規(guī)生育的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是必要的。
計(jì)劃生育制度的發(fā)展轉(zhuǎn)型
從計(jì)劃生育制度的發(fā)展歷史角度理解“全面兩孩”，政策的根本意義還并非在于鼓勵(lì)生育，而是將生育制度從行政政策干預(yù)控制的模式回歸家庭生育和生活常態(tài)的過渡階段，也就是將生育的決定權(quán)回歸家庭的過渡性政策。
對(duì)“全面兩孩”政策的實(shí)施效果進(jìn)行討論，與其說其對(duì)生育水平有多大的影響，不如說這樣的公共政策施行極大地釋放了人民群眾對(duì)生育行為行政管控的不滿和壓力。我們可以看到，由于實(shí)施了“全面兩孩”政策，之前那種日益緊張的對(duì)生育政策調(diào)整的社會(huì)壓力立刻就得到了釋放，社會(huì)矛盾得到了緩解，網(wǎng)絡(luò)上的壓力和抗?fàn)幰诧@然立刻松弛了下來。這也說明了社會(huì)壓力是推動(dòng)改革的動(dòng)力，通過改革能夠更好地滿足人民的需求，并構(gòu)建和諧良好的社會(huì)環(huán)境。
基本的結(jié)論是，“全面兩孩”政策以后補(bǔ)償性的生育增長(zhǎng)并沒有帶來較大幅度的人口出生反彈，而“全面兩孩”政策后的出生數(shù)量增長(zhǎng)對(duì)于醫(yī)療和公共服務(wù)體系的壓力也比預(yù)想的要更低。生育政策調(diào)整后仍然繼續(xù)保持著人口低生育率，也說明以數(shù)量管控為尺度的生育政策本身對(duì)國(guó)家生育水平的影響已經(jīng)非常之低，甚至可以說是不存在了。那么國(guó)家的計(jì)劃生育政策就有必要著手考慮取消行政性的生育數(shù)量管控，加快為生育政策的全面放開、自主生育進(jìn)行準(zhǔn)備，包括輿論準(zhǔn)備、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度執(zhí)行方向和執(zhí)行力度的調(diào)整，及對(duì)相關(guān)計(jì)劃生育法規(guī)制度進(jìn)行調(diào)整等等。
隨著對(duì)于生育數(shù)量進(jìn)行行政調(diào)控的計(jì)劃生育政策和生育數(shù)量管控需要逐步退出歷史舞臺(tái)，迫切要求國(guó)家的計(jì)劃生育制度和工作內(nèi)容加快發(fā)展轉(zhuǎn)型。計(jì)劃生育制度需要從以嚴(yán)格控制人口規(guī)模為核心的行政管理制度，逐步轉(zhuǎn)變成為對(duì)家庭夫婦的生育進(jìn)行服務(wù)和支持的公共服務(wù)體制，包括對(duì)青年人口和家庭夫婦提供避孕節(jié)育服務(wù)以避免“未期望的懷孕”，也包括對(duì)希望生育的家庭夫婦、乃至未結(jié)婚和婚外的期望生育的人口提供生育和生殖健康的支持。計(jì)劃生育制度的發(fā)展轉(zhuǎn)型還包括需要對(duì)家庭生育過程提供托幼托育、早期教育和健康服務(wù)、促進(jìn)女性就業(yè)和家庭平衡、推動(dòng)家庭發(fā)展能力建設(shè)。這也就是說，計(jì)劃生育制度需要從數(shù)量控制和行政管制的計(jì)劃生育轉(zhuǎn)變成為對(duì)家庭生育和健康提供支持服務(wù)的家庭計(jì)劃。
“全面兩孩”政策實(shí)施后，我國(guó)仍然處于穩(wěn)定的低生育率水平。而長(zhǎng)期穩(wěn)定的低生育率水平對(duì)于中長(zhǎng)期的人口和發(fā)展的平衡協(xié)調(diào)卻并不是非常有利的局面。我國(guó)生育政策的改革也需要使生育回歸家庭生育和生活的常態(tài)，也就是將生育權(quán)利回歸家庭，由家庭夫婦決定生育的行為。政府不是通過行政手段直接干預(yù)家庭生育，而是通過公共服務(wù)和社會(huì)政策服務(wù)、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)家庭生育行為。這些都要求在“全面兩孩”政策繼續(xù)實(shí)施的當(dāng)下，積極繼續(xù)推動(dòng)生育政策的改革，加快計(jì)劃生育制度的發(fā)展轉(zhuǎn)型，從而能夠使國(guó)家的生育和家庭公共管理能夠更好地保證人口的健康和福利，以及增強(qiáng)對(duì)家庭發(fā)展能力的支持。
（作者系復(fù)旦大學(xué)人口研究所教授）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《人口與計(jì)劃生育》2017年第7期
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