【摘要】嘉禾緊緊圍繞建設城鄉一體化示范縣的目標，在城鄉一體化建設中牢固樹立安全發展理念，把應急管理體系與城鄉一體化同步建設，探索出了一條具有嘉禾特色的城鄉一體化應急管理體系和工作模式。本文試圖通過分析嘉禾縣應急管理體系建設的現狀及存在的問題，并借鑒其它縣區政府應急管理工作經驗，探尋新發展理念下基層縣區政府應急管理體系建設的對策。
【關鍵詞】城鄉一體化; 應急管理體系; 現狀; 問題; 對策
自2009年嘉禾縣率先在全省實施城鄉一體化發展戰略以來，嘉禾緊緊圍繞建設城鄉一體化示范縣的目標，在城鄉一體化建設中牢固樹立安全發展理念，以“一案三制”為主核，組織機構為主線，把應急管理體系與城鄉一體化同步建設，探索出了一條具有嘉禾特色的城鄉一體化應急管理體系和工作模式。目前，嘉禾應急科普宣教深入人心，應急值守規范有序，突發事件處置快速高效，政府行政能力和群眾滿意度大大提高。現有“全市基層應急管理示范單位”五個，“湖南省基層應急管理示范單位”一個。本文試圖通過分析嘉禾縣應急管理體系建設的現狀及存在的問題，并借鑒其它縣區政府應急管理工作經驗，探尋新發展理念下基層縣區政府應急管理體系建設的對策。
一、當前嘉禾應急管理體系建設的現狀及其主要問題
(一)嘉禾縣的基本情況
嘉禾位于湖南省郴州、永州兩市六縣交匯處，地形似楓葉。東、南、西三面環山，是典型的南方丘陵地區。現轄普滿鄉，珠泉、晉屏、行廊、坦坪、塘村、龍潭、廣發、袁家鎮、石橋9個鎮，總面積699.05平方千米，總人口42.70萬人，縣人民政府駐地珠泉鎮。相傳秦始皇曾遣50萬人戍守五嶺，在此囤糧、駐兵防城堡。據嘉禾縣志記載，明末清初，為防治南嶺山匪患，割桂陽、臨武三鄉六里設嘉禾縣。因此，嘉禾縣具有歷史悠久的應急文化底蘊。如今，京珠復線、廈蓉高速在境內交匯，形成大交通十字架。在200公里范圍內有平汝、京珠、二廣、滬昆、廈蓉等高速公路密布。嘉新、嘉藍、嘉寧、嘉桂四條高等級公路縱橫交錯，已融入長沙、廣州、桂林三小時經濟圈。途經嘉禾的“桂永郴贛鐵路”已列入國家的建設計劃，嘉禾通用機場已被國家民航局列入十二五規劃。同時，全縣已實現了村村通水泥公路，公路密度為112公里/百平方公里，居全省前列。今日的嘉禾已成為了信息流、人才流、技術資金流高速匯集之地。先后被列為全省城鄉供水一體化示范縣、城鄉公交一體化示范縣、城鄉社會救助一體化試點縣、統籌城鄉就業試點縣、全國農村社區建設實驗全覆蓋試點縣、全國智慧城市試點縣。
近幾年來，在自然災害方面：嘉禾天氣穩定性較差，極端天氣較多,干旱、暴雨、冰凍等災害多發，山洪災害、地質災害頻繁。在事故災難方面：煤礦和其它非金屬礦較多，礦山事故時有發生，道路交通、環境污染、煙花爆竹企業為事故發生的集中點。在公共衛生方面：人口密度大，群眾衛生意識淡薄，易突發公共衛生中毒、傳染病事件。特別在農村，藥品、藥械質量問題仍可能引起突發公共衛生事件。在社會安全方面：社情民意復雜，社會治安管理壓力較大，征地拆遷、宗族、醫患、礦產資源糾紛和群體性集訪為群體性事件主體，打擊黑惡勢力犯罪、“兩搶一盜”等侵財犯罪保持高發態勢。
(二)嘉禾縣應急管理體系建設的現狀
自2007年起，嘉禾縣認真貫徹落實黨中央、國務院關于創新社會管理和加強應急管理工作的決策部署，以提升公共安全保障和突發事件應對能力為目標，全面深入推進以“一案三制”為核心內容的應急體系建設，全縣突發事件預防與應急準備、預警與應急響應、處置與應急救援、評估與恢復重建等方面的能力明顯增強，為“十三五”應急體系建設打下了堅實的基礎。
1、高度重視，應急體系更趨完善。近年來，縣委、縣政府高度重視應急管理工作，始終把應急管理工作作為中心工作來抓，在縣政府全會上進行了專題安排部署。一是應急管理組織體系不斷完善。縣應急辦現有工作人員4人。全縣各鄉鎮、縣直機關各單位及各村組、社區、學校和規模以上企業都相應的成立了應急管理領導機構和辦事機構，并明確一名領導負責應急管理工作，配備了應急管理專（兼）職工作人員，基本做到了應急管理工作有人抓、有人管。二是應急預案修編基本完成。根據應急預案修訂要求，在完成全縣總體應急預案修訂的基礎上，對全縣49個專項應急預案下達了修訂通知，明確了49個縣級專項應急預案修訂工作時限和工作要求，目前進展順利，大部分預案進入審批過程當中。三是應急管理機制不斷健全。不斷完善工作經費認真梳理應急預案形成簡明處置流程，并配套編寫簡明操作讀本，進一步完善了突發事件分級、預防、應急準備、監測預警、信息發布等具體工作制度。
2、以日常工作為抓手，應急值守工作規范有序。一是應急值守更規范。縣應急辦始終堅持把應急值守作為第一要務，嚴格實行領導帶班、24小時值班和無縫交接班制度，做到值班電話“隨響隨接、隨接隨辦、隨辦隨記”。及時協調處理各類突發事件，最大限度地減少了突發事件造成的損失和負面影響。二是值班制度更規范詳實。修訂完善并嚴格執行《嘉禾縣政府值班室應急值守工作規范》，逐項完善了突發事件上報制度、工作流程、工作預案、節假日領導帶班制度等，全縣應急值守工作正逐步邁入科學化、制度化、規范化軌道。三是信息報送更及時。制定下發了《關于進一步加強突發事件信息報告工作的通知》，進一步明確了突發事件信息上報和突發事件的處置程序及各部門、各單位的職責。今年發生多次突發事件，各相關單位都能在第一時間把突發事件信息上報縣應急辦。四是應急值守督查更頻繁。今年來，每逢節假日和重大活動期間，應急辦聯合其他部門開展了多次值班抽查，督促和指導各鄉鎮、各部門建立了24小時值班制度，落實了值班責任，配備了值班人員，并均能規范細致地做好值守工作。
3、以創建工作為抓手，基層應急管理工作不斷鞏固。近年來，縣應急辦堅持將基層應急管理示范單位創建工作作為夯實鞏固基層應急管理工作基礎的重要推手來抓，建立由“縣級領導牽頭、聯鄉包村單位支持、工作組推進、基層抓落實”的創建工作機制，廣泛動員，精心培育，全面推進，取得了階段性成效，基層應急保障能力得到全面加強。2015年，珠泉鎮繼龍潭鎮、龍潭鎮社塘村、珠泉鎮丙穴社區、嘉禾五中等單位之后又成功創建 “全市基層應急管理示范單位”；龍潭鎮扶塘村被授予“湖南省基層應急管理示范單位”，成為我省首批正式命名的五個基層應急管理示范單位之一。全縣形成了學習先進、爭當先進、趕超先進的環境和氛圍，今年我縣將推選行廊鎮等單位爭創2015年度市級應急管理示范單位。
4、以宣教演練為抓手，應急知識宣教深入人心。為貫徹落實央省市應急相關文件和會議精神，我縣以應急知識“六進”（進機關、進社區、進農村、進企業、進學校、進家庭）為抓手，通過電視媒體、網絡、廣播、黑板報、課堂等形式，多管齊下開展應急知識宣教。據不完全統計，2015年發放應急知識動漫片1000余冊。開展應急知識現場集中宣傳30余次，向群眾發放應急宣傳資料7萬余份，張貼橫幅、標語1千余條，擺放展板1262塊，發送應急知識公益短信4萬余條，制作應急知識專刊1600期，解答群眾咨詢3萬余人次。先后開展了應急演練等20余次。通過廣泛開展應急管理宣教和演練活動，應急管理的科學理念逐步深入人心，呈現出全民動員、人人負責、全社會共同參與應急管理工作的良好局面。
5、以強基固本為抓手，突發事件處置高效快速。
按照“整合資源，夯實基礎，共建共享，服務發展”的思路，全面推進應急體系隊伍建設，建立了縣級領導“四聯四包”（即聯鄉包村、聯企包項、聯點包案、聯片包優）和24小時信息接受傳遞制度，嚴格執行《嘉禾縣突發事件預警信息發布管理辦法》和《嘉禾縣突發事件應急聯動處置機制實施辦法》。2015年以來，接報“2·21”廣發大風災害、“10·5”山窩莊煤礦瓦斯爆炸事故、“11·14”老麻地橋垮塌事件等各類突發事件信息20余件次，均能快速響應，及時有效處置，沒有因處置不及時或處置不當擴大影響和損失。
(三）主要問題
1、基礎設施欠賬大，災害監測預警、應急預案管理能力不高，時效性和針對性不強。一是目前我縣災害監測預警網絡還不健全，氣象、水文、小流域山洪與地質災害監測體系還不完善，監測點有限，偏遠貧困地方災害預警能力還停留在人工階段。特別是對強對氣流預測預報精度還不夠高，惡劣氣候襲擊的路徑、影響范圍、雨雪強度等方面預報部分時段和地區存在一些偏差。二是自然災害引發事故災難預警的時效性和針對性不強，沒有建立在風險分析基礎上的事故災難預警體系，因施救不當造成傷亡的情況也時有發生。三是安全生產應急預案管理還存在薄弱環節，各級應急預案銜接性和實效性有待提高，應急預案演練的計劃性和針對性也不強。
2、應急保障工作薄弱。一是各級政府均存在抗災救災經費預算和支出不足、資金投入保障機制不夠健全等問題，特別是鄉級政府在災民生活救助方面投入與當地經濟發展水平不相適應。二是應急物資儲備點布局少、儲備物資品種單一、數量有限，不能完全滿足災區抗災救災工作的需求，現場應急救援裝備水平低是較為突出的問題。三是還沒有設立重大隱患治理專項資金。四是安全生產應急救援隊伍建設尚需進一步推進，運行與保障機制有待進一步完善，應急救援隊伍管理和裝備配備以及物資保障等都需要進一步提高。
3、部門協調聯動機制不統一、專群難協調。一是在自然災害應對工作中，縣政府及其相關部門依法及時向災區派遣救災工作組。但有時工作組數量過多，工作內容和工作時間存在交叉，相互之間協調溝通不夠，造成地方政府在應急期間反復接待、多次匯報，這一定程度上分散了基層政府抗災救災工作的精力，影響應急工作的效果。二是災害監測預測信息共享機制不完善，交換傳遞效率急待進一步提高。安全生產應急管理機制建設仍有差距，難以實現信息共享和統一協調，事故災難應對處置中部門聯動、指揮調度、信息傳遞和綜合保障等難以有效開展。三是縣、鄉兩級綜合性安全生產應急管理機構應急管理人員無編制、無專職人員，存在人員不齊、職責不清、覆蓋不廣的問題，各重點行業領域安全生產應急管理機構建設還不平衡、不完善，尚未形成體系。
4、動員社會力量參與抗災救災欠規范。一是在動員社會力量特別是受災群眾參與防災救災工作方面，發動工作開展得不全面，發動范圍不夠廣泛，發動程度不夠深入，群眾力量沒有得到充分發揮。二是在社會捐贈方面，相關優惠政策不健全，救災應急捐助預案不健全，機制不夠完善，客觀上影響了災害救助的社會動員工作。三是安全生產應急管理政策法規建設仍需加強，應急救援隊伍指揮調動、應急救援物資征用補償、應急救援人員傷亡撫恤等方面尚需妥善解決與支持。
二、對策
基層“十三五”應急體系建設要以創新、協調、綠色、開放、共享發展理念為引領，突出城鄉目標和問題導向，構建全方位、立體化的城鄉一體公共安全體系和網絡，全面提升基層應急管理水平，切實保障公眾生命財產安全，維護社會穩定，促進經濟社會全面協調可持續發展。具體建議如下：
1、進一步加強應急體系建設，補短板、強基礎。統籌推進自然災害應急體系建設。推進應急管理法制化進程。繼續加強各類自然災害應急機構、應急隊伍建設，配齊配強專業救援裝備，進一步細化應急預案和工作規程，開展應急能力培訓和演練，提升快速獲取信息、科學研判趨勢和有效處置應對的能力。
2、切實提高防災減災能力。抓緊推進河流水庫防洪工程建設，統籌抓好中小河流和山區河道治理、小型病險水庫除險加固，強降雨等災害基礎設施建設。加強沉陷區治理、地震、地質災害防治工作。大力推進綜合減災示范社區建設，不斷提升災害高風險區域學校、醫院、居民住房以及電力、通信、等城鄉生產生活設施和生命線工程的設防標準與抗災能力。加快推進農村民居防災減災意識宣傳，認真研究制定實施方案，加大政策支持力度，做好宣傳、技術指導和服務，力爭盡快扭轉農村民居防災減災基礎薄弱狀況。
3、加快推進信息與指揮系統建設，構筑一云五庫兩場所基層社會公共安全平臺體系。構筑“一云五庫兩場所”基層社會公共安全智慧平臺體系，完善我縣應急平臺體系。所謂“一云五庫兩場所”是指公共安全云計算平臺，應急救援隊伍庫、應急物資儲備庫、應急管理專家庫、應急預案庫和突發事件典型案例庫，避險場所、教育培訓演練場所。進一步推進各單位成員之間的信息共享和互聯互通，花大力氣充實應急數據庫，充分運用物聯網、大數據等技術手段，全面提高突發事件應急決策和指揮調度能力。
4、依托嘉禾的交通區位優勢以及“江南鑄都”、“鍛造之鄉”等產業優勢，建設國家應急產業示范基地。應急產業是新的經濟增長點，發展應急產業是促進嘉禾產業轉型升級的突破口。一是要加強全民公共安全和風險意識宣傳教育，推動消費觀念轉變，激發單位、家庭及個人在逃生、避險、防護、自救互救等方面對應急產品和服務的消費需求，培育應急需求市場。二是要依托嘉禾鍛鑄造和產業基礎，打造南方救援防護器材生產基地、應急物質倉儲物流基地、應急服務培訓和演練基地、應急產業研發中心，形成區域性應急產業鏈。三是要引導更多應急產業創新成果在我縣實現產業化，壯大應急產業規模。
（注：本文所有資料和數據均來自嘉禾縣人民政府網站和嘉禾縣應急辦。）
（作者單位：中共嘉禾縣委黨校、行政學校）
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