《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確提出“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”后，各地積極發展農民股份合作，加快了農村土地股份制改革的步伐。2014年至2016年連續三個中央“一號文件”重申和強調“鼓勵發展股份合作”，對股份制改革進行了制度化落實并確立了農村產權改革的基本原則與路向。
從上世紀90年代以來，為提高土地效益，全國各地農村便已紛紛開展土地股份制改革的試點。時至今日，各類實踐創造了多種多樣的模式和類型，在股份配置、內部治理、收益分配等各方面各擅勝場。揆諸現實，或可提取多種模式中共存的行為要素，為未來深化改革提供分析樣本和決策依據。本文以股份制實踐的行為選擇為考察對象，提煉其中的行為特征，呈現股份制實踐的共性與趨勢。
一、組織形式——公司與股份合作社
我國農村土地因區域差異、城鄉差異以及由此引致的地租差異形成了土地股份制改革的多元化特征，各類土地基于資源稟賦差異必然會導致農民與集體選擇不同的主體經營形式。
就地域差異而論，經濟發達地區如深圳、南海、湛江、上海等地的農村集體土地多采用股份公司形式進行市場化經營；廣大中、西部除少數城郊結合部和較為發達地區采用股份公司形式外，其他多采用股份合作社形式。
早期農村土地的股份制改造都以規模化經營、市場化經營為導向，先行試點采用農村土地合作社形式，隨著城市化的推進，最終實現“村改居”，該類合作社亦漸次轉型為股份公司。
（一）非農化運作下的農村土地股份公司
值得注意的是，采用股份公司組織形式的地區存在如下共性。
1.集中于經濟發達地區。最典型的地區集中于長三角、珠三角。譬如，廣東南海眾多自然村早在1992年就開始試點推行土地股份合作制，把農民的土地承包權改為股權。短短三年內，到1995年，南海共建立股份合作組織1574個，占全區經濟合作社總數的96%，以土地為主的130億元農村資產，以股份的形式配置給了76萬名農民。其中，平東村的總股份構成有兩部分：地面物業構成物業股，農民土地構成資源股，比例大致匹配。這種操作模式，使土地利用效率與城市化并列而行，互推共進，最終以土地權利為中心形成強大的股份制經濟。
2.地租效益高。珠三角、長三角城市經濟高度發達，必然帶來農村土地的效益增長，地租效益越來越高。特別是隨著城市化建設過程中的相關基礎設施的完善和土地需求的增大以及勞動力資源的密集，使農村土地產出效益呈幾何級數增長。上海九星村位于上海西南市郊結合部，區位優勢明顯，交通便捷，通過土地股份制改造，最終農地變為停車場、商城，農地收益年均達到數十萬元，實現了土地級差地租的跳躍式轉換。
3.直接或間接改變農業用途。如上海九星村雖名為村，卻早已沒有任何耕地，農民亦全部從事非農產業。南海模式的股份制改革，影響到周邊各大區域，形成了如廣東萬頃洋農業發展有限公司、佛山市南海區農業發展公司、羅村鎮農業經濟發展總公司、創潤科技農業發展公司等各類農業股份公司，其基本模式是將土地計入股份統一歸行政村調配，除數量極少的象征性基本農田保護區外，絕大部分轉化為工業開發區和商貿住宅區。
（二）農村土地股份合作社
相形之下，國內目前絕大部分地區的農村土地股份制改革多選擇農村土地股份合作社組織形式。分析其原因，除土地級差效益低與所處區位欠優勢等原因外，尚有以下幾個方面值得關注。
1.利益分配。雖然因合作社奉行惠顧額比例返還原則且對外來資本報酬進行目的性排斥，導致了合作社資金約束等制度缺陷，但在我國目前的農業生產經營中，按照《農民專業合作社法》第37條規定上述返還可分配盈余比例達到60%以上；還可就國家財政直補和投入捐贈部分財產進行人均量化、分紅，這在一定程度上刺激并增強了農民的入社預期。股份公司雖然有利于集聚資本，但外來投資人報酬、返利、集體公積金提留、管理人費用等項卻超出農民自身能力可控范圍，除非有相當強大的同質性力量或利益誘因，否則難以為農民所接受。此種“錢再少歸本人，錢再多屬別人”“有菜就進籃”的現實心態，固然說明了農民的狹隘利益立場，但利益的可預見性、分配的可監控性與相對公平，無疑給農民帶來安全感和公平感。
2.經營模式。股份合作社屬于典型的“熟人社會”，合作社成員對于相互之間的經濟能力、社會網絡都較為熟悉，成立合作社不但可以形成新的利益共同體，還能通過道德輿論進行相互鉗制和監督，促使利益分配的透明化。同時，合作社經營模式還會因決策的民主化產生吸引力和凝聚力，進一步增強合作社成員的內在認同感與合作力。
3.風險分配。與股份公司不同，合作社經營的風險分配機制有著多元化路徑選擇。既可通過道德控制，還可通過法律維權，同時，也不乏自力對抗情形的出現。如此，一旦風險分配失當，農民維權成本包括在破產清算、訴訟相對人選擇、證據收集、糾紛解決機制選擇方面，均有著不同于股份公司之優勢。
4.責任形式。《農民專業合作社法》第5條規定，合作社成員對合作社僅僅是一種有限的責任，其財產責任亦僅限于“以其賬戶內記載的出資額和公積金份額”。同時，根據《農民專業合作社法》第48條規定，農民專業合作社破產適用企業破產法的有關規定；但是，破產財產在清償破產費用和共益債務后，應當優先清償破產前與農民成員已發生交易但尚未結清的款項。這一條款有利于充分保障農民成員的利益，減輕其風險。
二、出資偏好——“出錢”與“出地”
（一）貨幣出資額小、比例少
雖然各類農民專業合作社數量激增，但作為一種互助性經濟組織，其天然缺陷難以克服。其中，出資比例、額度的量大額小系其典型特征。
1.出資特征。所謂量大額小，系指合作社出資雖然戶數、出租額數量巨大，但一旦平均到每戶或人頭，則出資額小。按照吉林省工商局2014年初公布的統計數據，截至2013年底，全省合作社成員出資總額達到7805億元，其中貨幣出資總額為69557億元，占8912%，非貨幣出資總額為8493億，占1088%，貨幣出資比例較以前有了明顯提高；其中，100-500萬元的有16990戶，500-1000萬元的有2685戶，1000萬元-1億元的有530戶，1億元以上的有6戶。
該類數據有以下幾點值得注意。
第一，上述數據只區分了貨幣出資與非貨幣出資。按照法定業務范圍，非貨幣出資一般是指通過農機、物流服務等方式出資；所謂貨幣出資，不是指現金出資，而是包含了土地權利出資，是對土地折價入股后計入貨幣出資類型。拋開土地權利入股，該類數據必然會嚴重縮水。
第二，上述數據未區分合作社類型，囊括了所有的合作社組織。其中，專業合作社、股份合作社未區分，資本型投入合作社與資產型投入亦未區分，從中難以看出獨立類型合作社貨幣出資總量。
第三，即便上述數據是真實性的，但如此數據一旦平均到每戶和人頭，其戶（人）均數仍然很小，雖較以前有了很大的進步，但如果說具有強大的競爭優勢尚為時過早。
第四，雖然上述數據未顯示外來資本流入情況，但不容否認，在投資額1000萬元—1億元區間的530戶，以及投資額1億元以上的6戶中，占據絕對投資主體的絕非農戶，而應當是外來資本。
第五，上述數據是否包含了政府的各類專項補貼？如果包含了各類補貼，其實際出資比例趨向于顯性減少。
第六，即便能認定為貨幣出資，其中農戶自有資金部分顯然與政府支持和金融機構借貸兩項來源有必然聯系。有關課題組的調查結果顯示：合作社投資依靠政府支持的比例與銀行貸款的比例分別達到64%和613%。
課題組對山東省青島市、青海省海東地區兩地專業合作社進行了調研，抽樣顯示，整體出資額最少的只有07萬元，最高為518萬元，平均出資額為6044萬元。但是，就其內部考察，出資額不足10萬元的比例達到328%；超過100萬元的，僅占164%，人均出資額最少的僅有幾十元。
2.貨幣出資額度小的原因。
（1）農民投入能力低。青島農業大學學生調研團隊對青島地區的60家農民專業合作社進行了調研，數據顯示，9167%的合作社資金嚴重不足。[4]囿于自身投資能力，合作社內生性經濟互助與合作功能難以實現，更難以實現外向型拓展。
（2）融資難度大。除自身資金短缺外，農民與合作社對外融資能力也較低，主要原因包括：一是傳統三權抵押（土地承包經營權、林權、住房所有權）法律、政策風險大，嚴重影響金融機構放貸業務；二是農民抵押借款額度小，周期長，利率低，本息回收難度大，抑制了金融機構放貸驅動力；三是金融機構對合作社的法律主體資格認知不明且難以認同，合作社一般以理事長個人名義借貸。
（3）利益激勵機制欠佳。按交易量返還盈余以及對外來資本的限制導致合作社內外利益激勵機制欠佳，以致于農民出于規避風險、外來資本基于尋利動機都不愿意增加投入。
（二）偏好選擇土地出租，不愿選擇土地權利入股
農村土地股份制改革的有效組織形式是土地股份合作社占據主流，其他專業合作社作為輔助性力量，而土地股份制的制度基石應為土地股份化及其資本化。蘇州市工商局2005年《關于規范農民專業合作社等各類農村新型合作經濟組織工商登記管理的通知》明確規定：“土地股份合作社的承包土地經營權作價股金應占股金總額50%以上。”但除了部分經濟發達地區，廣大中西部地區的農民的選擇多傾向于土地出租而非土地入股。
1.名為入股，實為出租。
筆者所在課題組赴重慶市南川區與綿陽市游仙區進行實地調研時，根據相關數據統計，諸多合作社雖然名義上是以土地權利入股，但究其實質，僅僅是土地出租。重慶畔園獼猴桃股份合作社位于重慶市南川區河圖鄉長坪村4社，是以現金、技術、土地等多種形式入股的新型股份合作社。目前土地入“股”面積為500畝左右，農民手里持有“股金證”，每年持“股”分紅 ，但此處所謂“股權紅利”，實際上是土地的年租金，產生效益后的按股分配才是真正的紅利。
2013年12月20日，課題組在南川區政府法制辦牽頭下，與區農委、農辦、農經站及各鄉鎮負責農業的領導進行座談，就會議所了解的情況，雖然有土地股份合作社，但真正實現股份制的合作社沒有一家。
2014年1月29日，課題組在四川省綿陽市游仙區進行調研，雖然發現了有土地入股的例證，但實地考察后發現，所謂入股亦是一種變相的土地出租。2013年度，游仙區耕地總面積為376萬畝，各類土地流轉方式中，土地入股僅有65萬畝，占比為173%；出租為55萬畝，占比為146%；轉讓僅有093萬畝，占比為25%；互換為053萬畝，占比為14%；轉包為42萬畝，占比為112%。特別需要注意的是，此處的轉讓、出租、入股三類流轉方式具有互通性。在簽訂合同過程中，有的用的是轉讓合同名義，有的用出租，有的用入股，實際上這三種方式多有交集。
名為入股，實為出租，這固然與農民不明白股份制之涵義有關，但與政府部門大力倡導和積極推進以實現農業產業化換代升級轉型的指導方針亦有很大關聯。
2.農民不愿意選擇以土地權利入股的原因。
（1）對土地股份合作制度缺乏認知。土地股份合作社屬于新型合作社類型，農民對已有合作社制度的功能尚未完全了解，對此類新生事物更是知之甚少。部分農民對于土地到底屬于國家、集體還是個人都很難分清。認知欠缺是農民不愿以土地權利入股的主觀原因。
（2）失權失利風險意識強。由于對土地股份合作發生機理與運作模式不熟悉，農民在進行合作社投入時首先考慮的是是否會失去土地權利或遭受不明損失。因此，在進行投入抉擇時，基于此類“未來陰影（shadow of future）”②，農民自然會傾向于選擇不合作或者選擇相對熟悉的模式加以替代。
農民有些擔憂并非沒有道理。相較之下，在土地股份合作模式下，農民在資金、技術、信息以及社會資源（如信貸、訴訟等人際網絡）等各方面均處于弱勢地位，既難以對大資本產生信任，又不能控制未來可能的風險，其行為必然趨于保守。
（3）地權不穩定，難以產生長遠預期。從傳統思想文化層面考察，在社會轉型未完全實現之前，不動產是農民的“子孫業”，傳統社會的“業不出戶”充分體現了農民階層的此類認知與行為選擇。但在目前地權模式下，有期限的土地承包經營權還面臨著調整、征收等風險，農民對未來土地效益增長缺乏動力和預期。加上有些地區農地確權工作尚未完成，導致土地實際經營權人與農戶亦難以在土地股權問題上達成一致，影響了土地入股。
上述因素的存在，不但影響了土地股份改革的進程，還制約了農地流轉規模。
三、收益分配——“保底”與“保守”
結合全國情況考察，從經濟發達地區到欠發達地區，再到不發達地區，農戶有一項偏好特別值得關注：絕大部分地區土地入股者都積極尋求“保底”，即無論土地經營狀況如何，必須先確保土地的最低收益并通過實物或貨幣方式予以支付。重慶大部分地區甚至是先向農戶支付現金后農戶才流轉土地權利。
（一）保底收益分布情況
此類情形遍布全國各地。四川的農村土地股份合作社一般采取“保底分配（或稱固定收益）+浮動紅利分配”模式，在計算土地股份的同時，確保每股保底500元。重慶也是采取以股份紅利形式支付土地租金，重慶畔園獼猴桃股份合作社即先向農戶支付一年的年租金，產生效益后再按500-1000元/畝比例進行土地股份分紅。發達地區也是如此，廣東南海相關地域，雖以農業發展股份有限公司形式組建設立，但根據合同約定，公司必須保證按照國家當年糧食收購價格的80%向農戶每人每月供應25公斤稻谷，且每年給予每股400元以上的現金分紅，產生收益后再以股份進行盈余分配。江蘇鹽城市阜寧縣太平橋土地股份合作社采取同樣模式，積極動員農民以土地承包經營權入股，成為合作社社員，但前提是必須支付450元/年/畝（股）的保底收益[5]。山東青州市何官鎮小王村2009年成立土地股份合作社，農戶以承包土地入股，每股每年必須保障926斤小麥以股利形式支付的保底收益（固定收入）[6]。
調研過程中，從當地官員到龍頭企業負責人再到基層農經站負責人，都對農戶的上述行為選擇表示難以理解，認為是農民的保守心理所致。
就理論層面而言，既為股份制經營，就不可能有保底性收益，這點在法人組織形式和收益分配上都與現行股份制難以兼容，顯系中國鄉村特色，其法權關系介于租賃與股份合作之間，殊難界定。
（二）原因分析
筆者以為，農戶之所以在入股時要求保底收益，并非是由于所謂的“短視”“保守”“現實”，而是一種必然的理性選擇。
1.信任感缺乏。不僅表現為對國家政策和法律穩定性的不信任，還表現為對外來資本的不信任。基于農民的身份卑微、農村的制度性貧困、農業的基礎產業屬性，農民對自身利益的保護必然趨于保守甚至封閉。美國華盛頓大學喬爾·S·米格代爾（Joel S. Migdal）教授曾對農民做過如下評價：“農民總是處在社會的從屬地位。在農民之上的無論是地主，還是集權國家官員，都控制著農民生活的基本資源。由于農民處于相對無權的地位，所以他們盡可能地避免參與不夠穩定的社會制度。”
作為理性的判斷者，農戶不僅關注土地利益的最大化，更關注經營體制變化后如何在最大程度減輕自己風險的同時實現利益最大化。換言之，在土地投入利益最大化與土地利益損失風險最大化兩者之間，農戶經過理性權衡，趨向于在最低利益保障前提下追求土地利益的最大化。美國普林斯頓大學教授卡尼曼（Daniel.Kahneman）的“預期理論”（Prospect Theory），解釋了在不確定情況下人類作為自私主體行為決策的合理性。按照這一理論，人類對所損失利益的評價和心理感受高出所得利益的兩倍，因此，在進行決策時，總是按照自己的視角和參考標準進行衡量，采取自認為最有利的行為模式。
2.安全感缺失。除了信任感缺乏外，農民對土地股份合作尚缺乏安全感。主要體現為對經營損失不可預測、對股份合作社內部決策不可操控，加上沒有完善的社會保障體系，農民對土地的依賴性與其安全度幾乎完全成正比。
（三）權利界定
從學理層面而論，這種收取保底收益的土地股份化模式的確背離了股權之設立本旨。首先，股權雖系所有權或使用權的轉化形態，但權利人不得主張返還原物，亦不得主張返本或保底，否則有違股權產生的原初機理；權利人一旦入股，我只能依股權人身份行使請求權而非物權。其次，股票或股金證或股權證書表現形態雖是一種有體物且具有客觀化、形式化等類似物權之公示公信特征，但其記載之權利本質上僅能為債權，不能為支配權。最后，股權之實現雖有賴于股權人之處分行為，但其處分的僅僅是股票、股金證或股權證書所記載的債權而非對土地權利本身進行實體性處分。
但在實踐層面而論，我國農村土地改革正處于轉型、過渡階段，此項模式雖難稱創新，但也絕非畸形，實際上是利益博弈的最終結果。
有鑒于此，筆者建議對于此類法權可以直接認定為股權法律關系，其保底收益部分可直接視為雙方股份合同約定之特別條款或優先條款。
四、行為決策——集體性違法
（一）所涉土地類型
以土地效益增長為由，各地以聯合開發、合作開發名義經營城市，無數農村土地或被直接征收占用，或以“股份”形式非法入市。根據《法制日報》報道，2007年，國土資源部開展“百日行動”，16個省共計查處違法違規用地三萬多宗。有關市縣新增建設用地違法違規比例達到70%甚至100%！
與政府違法違規征占農村土地不同，農民集體為規避農地轉用審批，紛紛以村組織名義將各類建設用地甚至農用地、整治后的宅基地以租賃形式外租，改變農村集體建設用地和農用地的性質和用途，成為城市建設用地供給的主渠道，此即所謂以租代征。至于租金收益，既可以是貨幣租金，亦可通過股份計價折算，實現有無互通，城鄉聯動。
（二）涉案主體：官、商、民一體化
面對豐厚的利潤，各地政府、企業、村社集體和農民對土地的非農化改造傾注了超乎尋常的熱忱。低廉的違法成本和豐厚的利益空間，促使各類主體以各種名義加入到農村土地的股份化改造行列。為了抑制這類現象，2011年11月29日，國土資源部發布了《 關于嚴禁工商企業租賃農地后擅自改變用途進行非農業建設的緊急通知》（國土資電發〔2011〕164號），要求 “任何單位或個人依法進行土地承包經營權流轉，包括工商企業租賃農地從事農業生產的，必須按照土地利用總體規劃，堅持農地農用，不得擅自改變土地用途。使用農地進行非農建設的，必須符合土地利用總體規劃和年度土地利用計劃，依法辦理農用地轉用審批手續，涉及土地征收的，依法辦理土地征收審批手續”。同時強調：“禁止任何單位或個人借‘租賃、‘流轉農地之機，或以興辦農業設施為名，違規興建‘配套設施，或變相興建非農設施，擅自從事非農建設，一經發現，必須嚴肅查處。”
（三）行為動機
地方政府由于極端政績情結誘發的行為決策姑且不論，工商資本進入農村的真實目的是否是從事農業經營？集體和農戶又如何對待工商資本下鄉？資金的剛性需求導致了農業經營者對工商資本“欲拒還迎”的曖昧態度，而工商資本進入鄉村，除極少數從事生態農業外，絕大部分是為了獲得農民和集體的土地，攫取甚至壟斷土地資源和高額利潤。
資本尋利動機本屬理性選擇，發展與投機如未脫離合理的界限，亦能理解。但如走進法律的灰色地帶甚至黑色地帶，一味謀求暴利并藉此消解、剝奪農民權利，不僅會引致糧食危機，誘發社會矛盾，農村土地股份制改革亦會變相成為新一輪跑馬圈地的幫兇。
村社集體以落實集體土地所有權為由，以股份合作形式促進農地流轉，其本意在于籌措農業轉型所需的龐大社會資金，分享土地紅利，其行為動機與行為決策應當說是土地市場和資本市場擠壓、剝削后的被動結果。小產權房風潮既是一種違法試錯，更是農民和集體對土地利益分享需求的應激性、本能性反應。
（四）土地股份化
土地股份化改制的試驗和立法成為諸多工商資本進入鄉村攫取土地利益的有效依據，而土地股份合作社或土地股份公司必然成為一種被包裝并標識為合法、改革創新等名目的外殼。
如果僅是徒有其表，集體性違法尚能及時矯正，但該類外殼下已然形成強大而堅硬的內核，而股份制改革首當其沖。所謂租賃、合作開發、作價入股、承包經營權流轉，每一項流轉方式和開發模式中，都不難見到土地入股的身影。股份制改革的先鋒號——廣東南海改革模式中，農村股份合作組織近2000個，村委會組建的集團公司近200個，股份經濟合作社1700個。其中，堤田村以所有土地和資產入股，成立集團公司；村小組亦分別成立股份公司。此類組織早期尚能在違法邊緣摸索、試探，進行“三區”規劃——農田保護區、經濟發展區和商業住宅區，三者比例為80：15：5。但時至今日，該項比例已嚴重失調甚至倒置。
2012年，海口市國土資源局執行國土資源部緊急通知，發布《關于嚴禁非法占用集體土地或租賃農地后擅自改變用途進行非農建設的通告》（市土資執字〔2011〕542號），第2條重申了國土資源部的禁令，規定在農用地范圍內“禁止任何單位或個人借用‘租賃‘合作開發‘作價入股‘承包經營權流轉農業用地之名，擅自改變土地用途，違規建設的行為”。第3條則將農村建設用地、宅基地之違法違規行為細化為8類，可見上述9類現象已經成為土地利用事實，違法違規規模之大、范圍之廣，前所未有。但很奇怪的是，對于農村建設用地，該通知第4條明確提出了處理意見，即“在非法占用集體土地上施工建設的，自本通告發布之日起立即停工停建，聽候處理。如繼續搶、修、強建的，將予以強制拆除”；而對于以股份制改革模式非法占用、租賃農用地并改變用途的，不僅沒有“叫停”，亦未采取其他措施，而僅是以刑法相威懾。
筆者以為，應當理性對待此類集體性違法。一方面，地方政府、集體、農民固有“法不責眾”的僥幸心理，但也有迫不得已的苦衷：農民是為了尋求土地利益價值的實現和公平分享；集體需要所有權實體化，以實現土地利益的高速增長，帶動農民致富和籌集社會轉型資本；地方政府是為了發展地方經濟，提升自己的政績。另一方面，土地立法的雙軌制導致了城鄉差距愈拉愈大，無限擠占農村土地、擠壓農民利益，必然會激起農民和集體的對抗；加上經濟發達地區土地規模化、非農化利用的示范效應，土地入股最終會演化為土地投機的最佳范式；同時，關于農民土地權利構建與改革形成的法律文本與政策指向之間的沖突也成為集體性違法的最佳借口。
（五）法律責任
毋庸諱言，集體性違法之所以如此普遍，固然與立法缺陷和經濟發展模式有關，但違法成本低廉無疑為農村土地投機開發提供了內在驅動力和延伸空間。
首先，土地違法的首要層面是行政法風險，但在前述國土資源部的“緊急通知”中無疑是在禁區中又產生“以罰代法”的治理誤區，破壞了行政執法的統一性、權威性、穩定性。該“通知”對于已經開發的建設用地處理措施有一個例外，即“依法對違法違規用地行為處理后，確需補辦用地手續的建設項目，有關稅費按違法用地期間最高標準支付和繳納”。換言之，罰款之后再收取最高稅費，即可取得合法性地位和身份。
一定程度上而言，國土資源部這種“話硬手軟”不僅是權宜之計，亦是迫不得已的選擇。因為此類集體性違法雖然具有違法性，但其確實可以帶動區域性經濟發展，甚至在法律邊緣地帶創造經濟奇跡。課題組在重慶南川區調研時發現，中海集團以統籌城鄉發展名義與南川區政府于2008年8月簽署《重慶市南川區黎香湖統籌城鄉綜合項目投資開發建設協議書》，其中，大觀鎮黎香湖開發項目于2009年定位為“農業綜合開發”，在基礎設施、農民安置房、生態公園、農業生態園等方面建設取得了強勁發展，獲得農民的高度評價。但受利益驅使，該項目不可避免地要從事商業性開發，隨后打造了瑞士風情宜居小鎮，形成了地產、旅游及農業等多個產業模塊，不僅改善了農業產業結構，提升了農民的生活層次，還為城鎮化提供了較為典型的模板。后來，該項目被國土資源部列為“八起掛牌督辦國土資源違法案件”，罰款數百萬元后繼續經營，算是逢“兇”化吉，修成正果。如此處理，在全國幾乎已成定規。
其次，最有效遏止土地違法的應該是刑法。《刑法》第410條：“國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。”承擔刑事責任需以“徇私舞弊”為主觀要件，但土地開發何來“私利”？主體要件為“國家機關工作人員”；違法后果是“情節嚴重”，如僅屬于一般違法批地、占地，不構成犯罪，可采用行政措施處理。同時，最高人民法院2000年6月發布的《關于審理破壞土地資源案件具體應用法律若干問題的解釋》規定：所謂情節嚴重的是指非法批準征用、占用基本農田十畝以上，非法批準征用、占用基本農田以外的耕地三十畝以上；非法批準征用、占用其他土地五十畝以上。即便上述要件均已滿足，其刑期亦僅為“三年以上七年以下有期徒刑”。更何況，此類刑事責任尚可以通過集體責任、分段（人、項目）審批等方式予以規避。如此刑法，等同虛設。
對于非國家工作人員的土地違法犯罪，《刑法》第342條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”此條原罪名為“非法占用耕地罪”，之后經《刑法修正案（二）》改為“非法占用農用地罪”。本條看似鑿然分明，但現實情形多以集體表決、集體決策名義并有入股協議上的共同署名，如何界定犯罪主體都很艱難，遑論其他要件之認定與施行了。
作者簡介：劉云生，西南政法大學民商法學院教授、博士生導師；吳昭軍，西南政法大學民商法學院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《求實》
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