近年來，農村土地股份制改革已經是創新農村集體土地所有權實現形式的主要模式之一。該模式在保障農村集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保和繼承權等方面，為今后農村土地股份制改革方向進行了有益的探索。
“股改”探索始于20世紀八九十年代的廣東。其后，浙江、江蘇、北京、上海、四川和湖北等省市陸續展開。盡管各省做法不一、各具特色，成效與問題并存，但是都面臨著國家層面的法律困境。筆者先后赴杭州市余杭區、紹興市紹興縣和寧波市鄞州區3個區縣實地調研，基本掌握了農村土地股份制改革“浙江模式”的特點和實施障礙，并提出進一步規范發展的建議。
股改的基本特征
股份合作經濟實體組織有三種，且法律地位不一：一是由部分農村集體成員組建的土地股份合作社，其主要分布在城市遠郊區、傳統型農區、農業園區和具有豐厚旅游資源的農區等。二是由農村集體經濟組織整體改制而成的村（社區）股份合作社，如杭州市余杭區喬司鎮五星村，其主要分布在城鄉結合部和城中村地區。三是按《公司法》組建的土地股份有限公司，其主要分布在城中村，總體占比較小。以上三種實體組織，只有第三種經過工商部門登記并依法取得法人資格，其他兩種多數未能通過工商退出登錄登記。
入股要素以農村土地各項權利為主、資金技術等要素為輔，且資產都可量化。調研發現，浙江省農村土地股改目前涉及的土地要素主要有：農村土地承包經營權、集體建設用地使用權，個別地方也隱含著宅基地使用權，甚至是集體土地所有權。并且，多數地區已經將集體土地所有權、農村土地承包經營權、集體建設用地使用權作為集體資產量化入股。也有的以承包土地入股，并吸收資金、技術等參股，聯合成立土地股份經濟組織，農民按入股土地所占股份參與分配。如紹興縣柯橋鎮新風村土地股份合作社，按照農田基礎設施現有水平和追加投資預測，尚需投入資金73.54萬元，以現金投入計股，每100元一股，合7354股。
禁止股權流轉或僅限于集體內部流轉。由于現行法律對集體土地權利的處分權能是有所限制的，而土地股份制改革中股權的流轉包含著土地權利的讓渡與處分，因此，各地對股權流轉普遍持慎重態度，實行封閉性流通，如規定不能流轉或只能在本集體經濟組織內部流轉等。
實施困境
“拆村建居”后，城市社區股份經濟組織所保留的部分原集體土地的所有權及其主體確定存在法律障礙。法律規定的集體土地所有權主體包括村民小組、村或鄉鎮集體經濟組織，而“拆村建居”整體改制后成立的社區股份合作經濟組織已經不屬于這三種形式，其所保留的部分土地性質難以確定。如果認定其為國有土地，卻沒有辦理過征收；如果仍舊認定其為集體土地，但是集體土地的主體已經滅失。事實上，這部分土地已由“拆村建居”后的社區股份經濟組織繼受。但是，在現有法律框架內，在集體經濟組織的撤銷機制和成員的退出機制不健全的情況下，這部分剩余土地的所有權主體和使用處分等權利存在法律障礙。
股權使集體土地成員權實化，但土地利用和流轉仍存在法律風險。土地股份制改革采用實化的股權代替虛化的集體土地成員權，實現了土地承包權與經營權的分離，使土地資源更加優化配置。然而，目前我國法律法規對集體土地的處分權能存在嚴格限制，所以用此種方式實現集體土地流轉仍存在法律風險。譬如，土地承包經營權入股后，土地股份合作社利用土地抵押獲得貸款，可一旦出現風險金融機構如何將這些集體土地變現？同時，在浙江多數地區存在集體建設用地上物業出租的情況下，農村集體建設用地使用權不能轉讓、出租和抵押，導致了農村集體土地利用粗放、收益分配不合理、遇到矛盾糾紛時難以調處等問題。
股權管理靜態化與社區人口動態化之間矛盾突出。村級股份經濟合作社在股權管理上采用全省相對統一的“生不增、死不減及遷入不增、遷出不減”的靜態管理辦法，但它在形態上又維持了社區的性質，沒有徹底割斷集體經濟與社區管理的關系，股份經濟合作社依然是社區治理的經濟支撐。由于集體經濟是社區內戶籍人員共有的傳統認識，產生了類似“戶籍關系在本村的農民就是社員”的慣性思維，認為社內資產前人、后人都應有份。從而引發對靜態管理模式的爭論甚至否認，給社會穩定造成了較大壓力。
規范化建議
認可農村股份經濟組織的法律地位。對土地股份合作社、村（社區）股份合作社等非公司形式的農村股份經濟組織，應該根據其實際情況，允許其通過工商退出登錄登記依法取得企業法人資格，確定其法律地位和責任；或者出臺專項扶助政策，明確其作為非法人團體的特殊地位及權益。
建立農村集體組織及其成員的退出機制。目前，城鄉結合部的很多農村集體經濟組織也已經轉為社區股份合作社，但是其仍承擔著原農村組織的職能。也就是說，農村變社區，村民變居民之后，社區的管理模式還是原來農村那一套，很難擺脫農村集體組織的影子，從而影響了城市的發展和管理。因此，建議從法律層面建立農村集體組織的退出機制，真正實現農村集體組織向社區股份組織甚至是股份有限公司的轉變，農村集體組織成員或社區居民（股東）也可以通過股權轉讓完全脫離原集體組織，從而真正融入城市。
清晰界定土地要素，因地制宜量化土地權利。土地要素是土地股份制改革的關鍵所在，調研發現，各地對土地是以資產、資源還是權利形式入股，認識很不一致。從浙江的實踐看，建議以土地權利作為要素入股，包括農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、宅基地使用權等。至于土地權利的量化，土地承包經營權可按承包地面積折算，也可按承包地質量等級折算，或按該土地的農業收益進行量化，還可以三者統籌考慮。集體建設用地使用權可以參照國有土地價格評估予以量化；也可以采用成本法，按投資成本進行量化；還可以不量化土地價值，只對集體建設用地增值收益部分量化。
優化股權配置，促進股權流轉。關于人口股的配置，各地基本采用“增人不增股，減人不減股”的方法，但是該方法的實施剝奪了股改后新出生的集體經濟組織成員享有的包括土地在內的集體資產的權利。因此，要按照十八屆三中全會提出的賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保和繼承權的要求，一方面，從政策法律層面對這一做法進行優化和規范；另一方面，促進股權流轉，進一步激發股份合作社活力。
（作者分別供職于中國人民大學公共管理學院、國土資源部咨詢研究中心）
中國鄉村發現網轉自：中國土地
(掃一掃，更多精彩內容！)
