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張毅等:浙江農(nóng)村土地股份制改革思考

[ 作者:張毅?張新寶?任洪昌?  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點擊數(shù): 更新時間:2016-03-21 錄入:12 ]

近年來,農(nóng)村土地股份制改革已經(jīng)是創(chuàng)新農(nóng)村集體土地所有權(quán)實現(xiàn)形式的主要模式之一。該模式在保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保和繼承權(quán)等方面,為今后農(nóng)村土地股份制改革方向進行了有益的探索。

“股改”探索始于20世紀八九十年代的廣東。其后,浙江、江蘇、北京、上海、四川和湖北等省市陸續(xù)展開。盡管各省做法不一、各具特色,成效與問題并存,但是都面臨著國家層面的法律困境。筆者先后赴杭州市余杭區(qū)、紹興市紹興縣和寧波市鄞州區(qū)3個區(qū)縣實地調(diào)研,基本掌握了農(nóng)村土地股份制改革“浙江模式”的特點和實施障礙,并提出進一步規(guī)范發(fā)展的建議。

股改的基本特征

股份合作經(jīng)濟實體組織有三種,且法律地位不一:一是由部分農(nóng)村集體成員組建的土地股份合作社,其主要分布在城市遠郊區(qū)、傳統(tǒng)型農(nóng)區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)和具有豐厚旅游資源的農(nóng)區(qū)等。二是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織整體改制而成的村(社區(qū))股份合作社,如杭州市余杭區(qū)喬司鎮(zhèn)五星村,其主要分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村地區(qū)。三是按《公司法》組建的土地股份有限公司,其主要分布在城中村,總體占比較小。以上三種實體組織,只有第三種經(jīng)過工商部門登記并依法取得法人資格,其他兩種多數(shù)未能通過工商退出登錄登記。

入股要素以農(nóng)村土地各項權(quán)利為主、資金技術(shù)等要素為輔,且資產(chǎn)都可量化。調(diào)研發(fā)現(xiàn),浙江省農(nóng)村土地股改目前涉及的土地要素主要有:農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán),個別地方也隱含著宅基地使用權(quán),甚至是集體土地所有權(quán)。并且,多數(shù)地區(qū)已經(jīng)將集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)作為集體資產(chǎn)量化入股。也有的以承包土地入股,并吸收資金、技術(shù)等參股,聯(lián)合成立土地股份經(jīng)濟組織,農(nóng)民按入股土地所占股份參與分配。如紹興縣柯橋鎮(zhèn)新風村土地股份合作社,按照農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有水平和追加投資預測,尚需投入資金73.54萬元,以現(xiàn)金投入計股,每100元一股,合7354股。

禁止股權(quán)流轉(zhuǎn)或僅限于集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。由于現(xiàn)行法律對集體土地權(quán)利的處分權(quán)能是有所限制的,而土地股份制改革中股權(quán)的流轉(zhuǎn)包含著土地權(quán)利的讓渡與處分,因此,各地對股權(quán)流轉(zhuǎn)普遍持慎重態(tài)度,實行封閉性流通,如規(guī)定不能流轉(zhuǎn)或只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)等。

實施困境

“拆村建居”后,城市社區(qū)股份經(jīng)濟組織所保留的部分原集體土地的所有權(quán)及其主體確定存在法律障礙。法律規(guī)定的集體土地所有權(quán)主體包括村民小組、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織,而“拆村建居”整體改制后成立的社區(qū)股份合作經(jīng)濟組織已經(jīng)不屬于這三種形式,其所保留的部分土地性質(zhì)難以確定。如果認定其為國有土地,卻沒有辦理過征收;如果仍舊認定其為集體土地,但是集體土地的主體已經(jīng)滅失。事實上,這部分土地已由“拆村建居”后的社區(qū)股份經(jīng)濟組織繼受。但是,在現(xiàn)有法律框架內(nèi),在集體經(jīng)濟組織的撤銷機制和成員的退出機制不健全的情況下,這部分剩余土地的所有權(quán)主體和使用處分等權(quán)利存在法律障礙。

股權(quán)使集體土地成員權(quán)實化,但土地利用和流轉(zhuǎn)仍存在法律風險。土地股份制改革采用實化的股權(quán)代替虛化的集體土地成員權(quán),實現(xiàn)了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,使土地資源更加優(yōu)化配置。然而,目前我國法律法規(guī)對集體土地的處分權(quán)能存在嚴格限制,所以用此種方式實現(xiàn)集體土地流轉(zhuǎn)仍存在法律風險。譬如,土地承包經(jīng)營權(quán)入股后,土地股份合作社利用土地抵押獲得貸款,可一旦出現(xiàn)風險金融機構(gòu)如何將這些集體土地變現(xiàn)?同時,在浙江多數(shù)地區(qū)存在集體建設(shè)用地上物業(yè)出租的情況下,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、出租和抵押,導致了農(nóng)村集體土地利用粗放、收益分配不合理、遇到矛盾糾紛時難以調(diào)處等問題。

股權(quán)管理靜態(tài)化與社區(qū)人口動態(tài)化之間矛盾突出。村級股份經(jīng)濟合作社在股權(quán)管理上采用全省相對統(tǒng)一的“生不增、死不減及遷入不增、遷出不減”的靜態(tài)管理辦法,但它在形態(tài)上又維持了社區(qū)的性質(zhì),沒有徹底割斷集體經(jīng)濟與社區(qū)管理的關(guān)系,股份經(jīng)濟合作社依然是社區(qū)治理的經(jīng)濟支撐。由于集體經(jīng)濟是社區(qū)內(nèi)戶籍人員共有的傳統(tǒng)認識,產(chǎn)生了類似“戶籍關(guān)系在本村的農(nóng)民就是社員”的慣性思維,認為社內(nèi)資產(chǎn)前人、后人都應有份。從而引發(fā)對靜態(tài)管理模式的爭論甚至否認,給社會穩(wěn)定造成了較大壓力。

規(guī)范化建議

認可農(nóng)村股份經(jīng)濟組織的法律地位。對土地股份合作社、村(社區(qū))股份合作社等非公司形式的農(nóng)村股份經(jīng)濟組織,應該根據(jù)其實際情況,允許其通過工商退出登錄登記依法取得企業(yè)法人資格,確定其法律地位和責任;或者出臺專項扶助政策,明確其作為非法人團體的特殊地位及權(quán)益。

建立農(nóng)村集體組織及其成員的退出機制。目前,城鄉(xiāng)結(jié)合部的很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也已經(jīng)轉(zhuǎn)為社區(qū)股份合作社,但是其仍承擔著原農(nóng)村組織的職能。也就是說,農(nóng)村變社區(qū),村民變居民之后,社區(qū)的管理模式還是原來農(nóng)村那一套,很難擺脫農(nóng)村集體組織的影子,從而影響了城市的發(fā)展和管理。因此,建議從法律層面建立農(nóng)村集體組織的退出機制,真正實現(xiàn)農(nóng)村集體組織向社區(qū)股份組織甚至是股份有限公司的轉(zhuǎn)變,農(nóng)村集體組織成員或社區(qū)居民(股東)也可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓完全脫離原集體組織,從而真正融入城市。

清晰界定土地要素,因地制宜量化土地權(quán)利。土地要素是土地股份制改革的關(guān)鍵所在,調(diào)研發(fā)現(xiàn),各地對土地是以資產(chǎn)、資源還是權(quán)利形式入股,認識很不一致。從浙江的實踐看,建議以土地權(quán)利作為要素入股,包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。至于土地權(quán)利的量化,土地承包經(jīng)營權(quán)可按承包地面積折算,也可按承包地質(zhì)量等級折算,或按該土地的農(nóng)業(yè)收益進行量化,還可以三者統(tǒng)籌考慮。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以參照國有土地價格評估予以量化;也可以采用成本法,按投資成本進行量化;還可以不量化土地價值,只對集體建設(shè)用地增值收益部分量化。

優(yōu)化股權(quán)配置,促進股權(quán)流轉(zhuǎn)。關(guān)于人口股的配置,各地基本采用“增人不增股,減人不減股”的方法,但是該方法的實施剝奪了股改后新出生的集體經(jīng)濟組織成員享有的包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)的權(quán)利。因此,要按照十八屆三中全會提出的賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保和繼承權(quán)的要求,一方面,從政策法律層面對這一做法進行優(yōu)化和規(guī)范;另一方面,促進股權(quán)流轉(zhuǎn),進一步激發(fā)股份合作社活力。

(作者分別供職于中國人民大學公共管理學院、國土資源部咨詢研究中心)

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國土地


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