從外在形式來看，扶貧貸款是普惠金融的實現方式之一。但在現實中，國家向低收入農戶提供的扶貧貸款，在某些情況下，卻轉化成農信社向地方政府平臺提供的融資。在現有約束條件下，這種套利機制是微觀個體的謹慎、理性選擇。然而這種套利的可持續性，卻以中央財政的輸血為前提，并且積累了更多潛在風險。對此，需要從市場約束條件的扭曲、金融市場和實體經濟之間互動機制的阻滯來進行反思。
1、普惠金融的變形
扶貧貸款是一項政策性貸款業務，由政府依托相關金融機構進行操作，是我國扶貧開發的重要政策工具，屬于普惠金融范疇。其中，發放到戶的小額扶貧貸款，是扶貧貸款的重要形式之一。但是實際上，在扶貧貸款政策的落實過程中，在某些場景中，普惠金融的本質出現了變形和扭曲。
2016年筆者在某縣調研，該地得到一筆國家扶貧貸款額度（比如1億元）。扶貧貸款政策的初衷，是想將這筆貸款提供給低收入農戶。在實際落實過程中，由于農戶并沒有好的經營項目，如果勉強放款，農戶也未必具有償還的能力，甚至反而導致低收入者的債務負擔加重。基層官員頗具金融意識，他們觀察到，一方面低收入農戶缺乏有效的融資需求，另一方面，地方政府融資平臺又極度缺乏資金、融資成本高企。
在此背景下，當地政府“因地制宜”，創造了以下通道機制：首先，按國家扶貧貸款利率（比如3%），給每戶農民提供5萬元的扶貧貸款。然后，農戶再將這些資金提供給當地農信社，用于購買理財產品并獲得較高收益率（比如6%）。最后，農信社使用這筆資金為地方政府融資平臺提供融資，從而獲取更高的收益率（比如9%）。
如此，相關各方均獲得了收益，形成了“多贏”局面。低收入農戶獲得了額外的、穩定的收入來源，在上面的例子中是每年1500元的凈收入。農信社也獲得了額外的利潤，在上述例子中是每年300萬元。地方政府融資平臺則獲得了額外的資金，緩解了緊繃的償債壓力。這種局面似乎皆大歡喜，但是其背后卻隱含了不少問題。甚至其中一些矛盾，相當具有代表性，值得反思。
2、變形之后，還是普惠金融嗎？
普惠金融之變“形”，是否導致了變“性”？
扶貧貸款本身確實屬于普惠金融的典型形式，甚至是傳統形式。早在20世紀50年代，一些發展中國家就開始為低收入群體提供補貼性的小額貸款。到20世紀60年代，一些國際組織也在全球范圍推廣微型貸款。20世紀70年代，孟加拉的銀行家穆罕穆德·尤努斯，通過其格萊珉銀行成功地向當地農村貧困婦女提供了小額、較低利率的貸款。而前述的扶貧貸款，顯然也具有小額、低利率、向低收入群體提供等特點，這完全符合普惠金融的包容性特征。從這個角度來看，扶貧貸款就是普惠金融，似乎毋庸置疑。
但是在前述事例中，扶貧貸款還是普惠金融嗎？我們觀察普惠金融，不僅要看其形式，還要從其本質來觀察。普惠金融的目的，是為了消除貧困，而且是以可持續的方式來消除貧困，以這樣的目標來配置金融資源，這才是普惠金融。而在前述事例中，扶貧貸款變形之后的實質，對于中央政府而言，其效果相當于：（1）直接給予低收入農戶每年每戶1500元的財政轉移支付；（2）直接給予當地農信社每年300萬的轉移支付；（3）間接向地方政府融資平臺提供了1億元的融資。
上述變形導致扶貧貸款的普惠金融本質發生了變異：一方面，財政轉移支付的變異形式，與扶貧貸款旨在形成造血功能的初衷相去甚遠；另一方面，上述套利游戲是否具有可持續性，也取決于地方政府融資平臺本身是否具有可持續性。因此，上述變形的事例，并不符合可持續、消除貧困的初衷，甚至演變成了制度套利，導致扶貧政策落實過程中出現扭曲。如果地方政府融資平臺出現違約，則低收入農戶不僅收入無法保障，而且債務負擔還將加重。所以在此情形中，扶貧貸款在形式上仍然滿足普惠金融的特點，但實際上這種變形已經導致變性。
3、普惠金融變形的反思
國家向低收入農戶提供的扶貧貸款，為什么會轉化成農信社向地方政府平臺提供的融資？從上述事例來看：
第一，對低收入農戶而言，其缺乏勞動技能、缺少好的經營項目，拿到錢了只能消費、不知道能干什么。這也是普惠金融所面臨的典型問題，需要扶持的低收入群體，通常缺乏好的經營項目；需要幫助的實體經濟，也往往因為缺少投資項目而缺乏融資需求。
第二，地方政府融資平臺債務高企，需要通過融資來借新還舊，因此旺盛的資金需求抬高了利率，吸引社會資金流入的同時，抬高了市場收益率，擠出、排斥了其他項目。在上述例子中，即使農戶使用扶貧貸款投入一些經營項目，比如養豬，也未必能夠獲得6%的年收益。在這個例子中，農戶使用扶貧貸款的財務成本是3%，但是機會成本卻是6%。而機會成本之高，恰恰是由于地方政府融資平臺的需求高企所致。
因此，普惠金融變形的例子，至少揭示了兩個方面的問題。一頭是欠發達地區、低收入群體缺乏好的經營項目，進而缺乏有效的融資需求。另一頭是亢奮依舊的地方政府融資需求，帶來了金融市場收益率的扭曲。扶貧貸款的低利率和地方政府融資平臺的高利率，兩者之間的落差形成了一個誘人的套利空間。而這種套利的可持續性，以中央財政的輸血為前提。
上述事例中，金融機構的通道業務創新，并不是道德敗壞。從微觀的角度來看，由于低收入農戶缺乏有效的融資需求，地方政府融資平臺存在旺盛的融需求，同時兩端的收益率存在顯著利差。因此，從微觀角度來看，這種通道業務創新，不僅是多贏的，而且在地方政府債務獲得隱性擔保的背景下，還不失為一種謹慎和理性的選擇。因此，我們要進行反思，并不是從微觀主體的道德層面、落實政策的思路來反思，而要從市場上一些約束條件的扭曲、一些傳導機制的阻滯來進行反思。
4、如何讓普惠金融真正服務實體經濟？
普惠金融領域所面臨的問題，也反映了2017年7月全國金融工作會議上提出的三方面結構失衡問題：其一，需要扶持的融資對象沒有投資項目，或者項目收益率較低，因而沒有融資需求。這反映了實體經濟結構的失衡。其二，金融市場上地方政府平臺融資需求旺盛，隱藏的道德風險、隱性擔保，扭曲了金融市場的收益率和資金配置。這反映了金融市場上的結構失衡。其三，地方政府融資平臺利率高企，擠出了其他收益率相對較低的項目。這反映了實體經濟和金融市場互動、循環中也存在問題。
如何讓金融更好的服務于實體經濟？對于普惠金融而言，不是它是否具有普惠金融的外在形式，而是如何讓普惠金融不忘初衷，真正服務于可持續的消除貧困。具體地，筆者從以下三個方面給出建議：
第一，扶貧貸款要和扶貧項目結合，臺灣的工研院模式具有借鑒意義。
一般而言，需要扶持的貧困地區、貧困人群，普遍缺乏技術、創業項目和市場理念。在這樣的情況下，扶貧貸款對象如果獲得貸款，也只能用于一次性消費，這甚至可能惡化貸款者未來的財務狀況。因此，作為普惠金融的扶貧貸款，并不是簡單地提供小額、低利率的貸款，而應該與可持續的、包容性的項目進行結合。
在這方面，中國臺灣地區的工研院模式，具有一定借鑒意義。在這種模式下，除了作為貸款方的金融機構、接受貸款的貧困地區和低收入群體之外，臺灣工業技術研究院也是極為重要的第三方。臺灣工業技術研究院，是臺灣半導體產業發展的先驅，也是臺灣最大的產業技術研發機構。該機構不僅從事高端技術的研發，而且還為臺灣少數民族地區、經濟欠發達地區的很多項目提供了技術支持，因地制宜地設計出了很多特色項目。
例如，在花蓮地區，臺灣工研院為當地的深層海水開發提供了技術支持，開發的深層海水用于生產食品、飲料、保健品、化妝品等產品。同時，臺灣工研院還在臺東市開發了猓子貍咖啡的項目，利用猓子貍身上提取的胃液對咖啡豆進行發酵，其原理類似于貓屎咖啡。工研院的研發團隊，還將深層海水的礦泉水與猓子貍咖啡技術相結合，進一步開發出了深層海水猓子貍咖啡及其便攜的粉末包。像這樣的項目還有很多，包括利用當地一些資源，比如竹林，開發出碳包、精油、工藝品等周邊產品。這些例子，如果沒有工研院的參與、沒有技術項目的支持，資金的供給和需求將無從對接。同時，開發的技術完全基于當地的優勢資源，避免了各地重復建設、惡性競爭和產能過剩，形成了各地比較均衡發展的良性局面。
第二，金融創新要切合經濟發展的階段性特征、解決實體經濟發展面臨的痛點。
從理論上來看，金融服務于實體經濟是一個動態的過程。伴隨著經濟發展在不同階段的演進，金融創新、金融市場結構也需要進行相應調整，以適應實體經濟在不同發展階段的特點。這也是普惠金融要遵循的規律。
例如，在經濟處于趕超階段，生產技術處于學習、模仿階段，這時候的融資需求至少具有兩種特點，一是技術和市場較為成熟，研發風險較低，項目預期收益率的不確定性相對較小；二是該階段的經濟發展主要體現為工業化進程，生產者的融資需求具有足額的資本品作為抵押。在此背景下，以銀行貸款為主的融資來源比較適合支持實體經濟的發展。
隨著經濟不斷發展，一個國家生產技術逐漸接近全球前沿水平。這時，一方面該國生產技術的創新、研發具有越來越多的技術不確定性、市場需求不確定性。同時，另一方面，新技術、新產品的研發，需要大量資金投入，但是在研發成功之前卻往往缺乏抵押品；伴隨工業化發展起來的現代服務業，通常不是資本密集型產業，因此也同樣面臨抵押品匱乏的問題。在此階段，股權融資將比銀行貸款更適合支持實體經濟的發展。與之相適應，金融衍生品工具也需要獲得適當的發展。
2014年中央經濟工作會議，習近平主席關于“新常態”九大特征的論述當中就提到：模仿型排浪式消費階段基本結束，個性化、多樣化消費漸成主流；基礎設施互聯互通和一些新技術、新產品、新業態、新商業模式的投資機會大量涌現；環境承載能力已達到或接近上限，必須加快形成綠色低碳循環發展新方式；新興產業、服務業、小微企業作用更凸顯，生產智能化、專業化、小型化將成為產業組織新特征。上述判斷，對于金融市場改革、普惠金融的發展創新，都具有重要啟示。2017年7月全國金融工作會議也指出，要優化金融市場結構，完善金融市場、金融機構、金融產品體系。要堅持質量優先，引導金融業發展同經濟社會發展相協調，促進融資便利化、降低實體經濟成本、提高資源配置效率、保障風險可控。“新常態”關于經濟結構變化的論述，就為金融市場結構的優化，以及普惠金融的發展創新提供了思考的起點。
第三，要對金融市場的一些根本性扭曲進行梳理。
鄧小平同志指出：“金融很重要，金融是現代經濟的核心。金融搞好了，一招棋活，全盤皆活。”現代市場經濟的最重要作用，就是要與政府的宏觀調控相結合，提高資源配置的效率。具體地，現代經濟要通過供求關系、價格機制發揮資源配置作用。而金融在現代經濟中的核心角色，就是通過資金的融通，將資金在各部門進行配置，從而將資金對應的經濟資源在橫向各部門進行配置。不僅如此，金融部門決定的市場收益率還將決定資金的時間價值，從而決定經濟資源在縱向的跨期配置。
但是，當前中國經濟也存在一些根本性的扭曲。這些問題導致我們的金融資源配置功能出現了問題，并且導致普惠金融的可持續消除貧困功能也出現了問題。例如，扶貧貸款變形的事例當中，由于道德風險和隱性擔保，亢奮的地方政府融資平臺擠出了一部分實體經濟的融資需求，包括普惠金融的貸款需求。此外，部分國有企業的過度負債、僵尸企業的大而不倒，這些扭曲環節也對金融體系產生了諸多消極影響。這些問題的存在，導致金融市場的正常資金流向被打亂，結果資金配置不但無法顧及效率，甚至也無法顧及機會的公平。而后者則正是普惠金融所強調的目標。因此，我們要下決心對金融市場的一些根本性扭曲進行梳理。
作者系社科院世界經濟與政治研究所研究員
中國鄉村發現網轉自:《金融市場研究》第9期
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