從外在形式來看，扶貧貸款是普惠金融的實(shí)現(xiàn)方式之一。但在現(xiàn)實(shí)中，國家向低收入農(nóng)戶提供的扶貧貸款，在某些情況下，卻轉(zhuǎn)化成農(nóng)信社向地方政府平臺提供的融資。在現(xiàn)有約束條件下，這種套利機(jī)制是微觀個(gè)體的謹(jǐn)慎、理性選擇。然而這種套利的可持續(xù)性，卻以中央財(cái)政的輸血為前提，并且積累了更多潛在風(fēng)險(xiǎn)。對此，需要從市場約束條件的扭曲、金融市場和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間互動機(jī)制的阻滯來進(jìn)行反思。
1、普惠金融的變形
扶貧貸款是一項(xiàng)政策性貸款業(yè)務(wù)，由政府依托相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，是我國扶貧開發(fā)的重要政策工具，屬于普惠金融范疇。其中，發(fā)放到戶的小額扶貧貸款，是扶貧貸款的重要形式之一。但是實(shí)際上，在扶貧貸款政策的落實(shí)過程中，在某些場景中，普惠金融的本質(zhì)出現(xiàn)了變形和扭曲。
2016年筆者在某縣調(diào)研，該地得到一筆國家扶貧貸款額度（比如1億元）。扶貧貸款政策的初衷，是想將這筆貸款提供給低收入農(nóng)戶。在實(shí)際落實(shí)過程中，由于農(nóng)戶并沒有好的經(jīng)營項(xiàng)目，如果勉強(qiáng)放款，農(nóng)戶也未必具有償還的能力，甚至反而導(dǎo)致低收入者的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。基層官員頗具金融意識，他們觀察到，一方面低收入農(nóng)戶缺乏有效的融資需求，另一方面，地方政府融資平臺又極度缺乏資金、融資成本高企。
在此背景下，當(dāng)?shù)卣耙虻刂埔恕保瑒?chuàng)造了以下通道機(jī)制：首先，按國家扶貧貸款利率（比如3%），給每戶農(nóng)民提供5萬元的扶貧貸款。然后，農(nóng)戶再將這些資金提供給當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社，用于購買理財(cái)產(chǎn)品并獲得較高收益率（比如6%）。最后，農(nóng)信社使用這筆資金為地方政府融資平臺提供融資，從而獲取更高的收益率（比如9%）。
如此，相關(guān)各方均獲得了收益，形成了“多贏”局面。低收入農(nóng)戶獲得了額外的、穩(wěn)定的收入來源，在上面的例子中是每年1500元的凈收入。農(nóng)信社也獲得了額外的利潤，在上述例子中是每年300萬元。地方政府融資平臺則獲得了額外的資金，緩解了緊繃的償債壓力。這種局面似乎皆大歡喜，但是其背后卻隱含了不少問題。甚至其中一些矛盾，相當(dāng)具有代表性，值得反思。
2、變形之后，還是普惠金融嗎？
普惠金融之變“形”，是否導(dǎo)致了變“性”？
扶貧貸款本身確實(shí)屬于普惠金融的典型形式，甚至是傳統(tǒng)形式。早在20世紀(jì)50年代，一些發(fā)展中國家就開始為低收入群體提供補(bǔ)貼性的小額貸款。到20世紀(jì)60年代，一些國際組織也在全球范圍推廣微型貸款。20世紀(jì)70年代，孟加拉的銀行家穆罕穆德·尤努斯，通過其格萊珉銀行成功地向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村貧困婦女提供了小額、較低利率的貸款。而前述的扶貧貸款，顯然也具有小額、低利率、向低收入群體提供等特點(diǎn)，這完全符合普惠金融的包容性特征。從這個(gè)角度來看，扶貧貸款就是普惠金融，似乎毋庸置疑。
但是在前述事例中，扶貧貸款還是普惠金融嗎？我們觀察普惠金融，不僅要看其形式，還要從其本質(zhì)來觀察。普惠金融的目的，是為了消除貧困，而且是以可持續(xù)的方式來消除貧困，以這樣的目標(biāo)來配置金融資源，這才是普惠金融。而在前述事例中，扶貧貸款變形之后的實(shí)質(zhì)，對于中央政府而言，其效果相當(dāng)于：（1）直接給予低收入農(nóng)戶每年每戶1500元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；（2）直接給予當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社每年300萬的轉(zhuǎn)移支付；（3）間接向地方政府融資平臺提供了1億元的融資。
上述變形導(dǎo)致扶貧貸款的普惠金融本質(zhì)發(fā)生了變異：一方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的變異形式，與扶貧貸款旨在形成造血功能的初衷相去甚遠(yuǎn)；另一方面，上述套利游戲是否具有可持續(xù)性，也取決于地方政府融資平臺本身是否具有可持續(xù)性。因此，上述變形的事例，并不符合可持續(xù)、消除貧困的初衷，甚至演變成了制度套利，導(dǎo)致扶貧政策落實(shí)過程中出現(xiàn)扭曲。如果地方政府融資平臺出現(xiàn)違約，則低收入農(nóng)戶不僅收入無法保障，而且債務(wù)負(fù)擔(dān)還將加重。所以在此情形中，扶貧貸款在形式上仍然滿足普惠金融的特點(diǎn)，但實(shí)際上這種變形已經(jīng)導(dǎo)致變性。
3、普惠金融變形的反思
國家向低收入農(nóng)戶提供的扶貧貸款，為什么會轉(zhuǎn)化成農(nóng)信社向地方政府平臺提供的融資？從上述事例來看：
第一，對低收入農(nóng)戶而言，其缺乏勞動技能、缺少好的經(jīng)營項(xiàng)目，拿到錢了只能消費(fèi)、不知道能干什么。這也是普惠金融所面臨的典型問題，需要扶持的低收入群體，通常缺乏好的經(jīng)營項(xiàng)目；需要幫助的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，也往往因?yàn)槿鄙偻顿Y項(xiàng)目而缺乏融資需求。
第二，地方政府融資平臺債務(wù)高企，需要通過融資來借新還舊，因此旺盛的資金需求抬高了利率，吸引社會資金流入的同時(shí)，抬高了市場收益率，擠出、排斥了其他項(xiàng)目。在上述例子中，即使農(nóng)戶使用扶貧貸款投入一些經(jīng)營項(xiàng)目，比如養(yǎng)豬，也未必能夠獲得6%的年收益。在這個(gè)例子中，農(nóng)戶使用扶貧貸款的財(cái)務(wù)成本是3%，但是機(jī)會成本卻是6%。而機(jī)會成本之高，恰恰是由于地方政府融資平臺的需求高企所致。
因此，普惠金融變形的例子，至少揭示了兩個(gè)方面的問題。一頭是欠發(fā)達(dá)地區(qū)、低收入群體缺乏好的經(jīng)營項(xiàng)目，進(jìn)而缺乏有效的融資需求。另一頭是亢奮依舊的地方政府融資需求，帶來了金融市場收益率的扭曲。扶貧貸款的低利率和地方政府融資平臺的高利率，兩者之間的落差形成了一個(gè)誘人的套利空間。而這種套利的可持續(xù)性，以中央財(cái)政的輸血為前提。
上述事例中，金融機(jī)構(gòu)的通道業(yè)務(wù)創(chuàng)新，并不是道德敗壞。從微觀的角度來看，由于低收入農(nóng)戶缺乏有效的融資需求，地方政府融資平臺存在旺盛的融需求，同時(shí)兩端的收益率存在顯著利差。因此，從微觀角度來看，這種通道業(yè)務(wù)創(chuàng)新，不僅是多贏的，而且在地方政府債務(wù)獲得隱性擔(dān)保的背景下，還不失為一種謹(jǐn)慎和理性的選擇。因此，我們要進(jìn)行反思，并不是從微觀主體的道德層面、落實(shí)政策的思路來反思，而要從市場上一些約束條件的扭曲、一些傳導(dǎo)機(jī)制的阻滯來進(jìn)行反思。
4、如何讓普惠金融真正服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)？
普惠金融領(lǐng)域所面臨的問題，也反映了2017年7月全國金融工作會議上提出的三方面結(jié)構(gòu)失衡問題：其一，需要扶持的融資對象沒有投資項(xiàng)目，或者項(xiàng)目收益率較低，因而沒有融資需求。這反映了實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡。其二，金融市場上地方政府平臺融資需求旺盛，隱藏的道德風(fēng)險(xiǎn)、隱性擔(dān)保，扭曲了金融市場的收益率和資金配置。這反映了金融市場上的結(jié)構(gòu)失衡。其三，地方政府融資平臺利率高企，擠出了其他收益率相對較低的項(xiàng)目。這反映了實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融市場互動、循環(huán)中也存在問題。
如何讓金融更好的服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)？對于普惠金融而言，不是它是否具有普惠金融的外在形式，而是如何讓普惠金融不忘初衷，真正服務(wù)于可持續(xù)的消除貧困。具體地，筆者從以下三個(gè)方面給出建議：
第一，扶貧貸款要和扶貧項(xiàng)目結(jié)合，臺灣的工研院模式具有借鑒意義。
一般而言，需要扶持的貧困地區(qū)、貧困人群，普遍缺乏技術(shù)、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目和市場理念。在這樣的情況下，扶貧貸款對象如果獲得貸款，也只能用于一次性消費(fèi)，這甚至可能惡化貸款者未來的財(cái)務(wù)狀況。因此，作為普惠金融的扶貧貸款，并不是簡單地提供小額、低利率的貸款，而應(yīng)該與可持續(xù)的、包容性的項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)合。
在這方面，中國臺灣地區(qū)的工研院模式，具有一定借鑒意義。在這種模式下，除了作為貸款方的金融機(jī)構(gòu)、接受貸款的貧困地區(qū)和低收入群體之外，臺灣工業(yè)技術(shù)研究院也是極為重要的第三方。臺灣工業(yè)技術(shù)研究院，是臺灣半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先驅(qū)，也是臺灣最大的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)不僅從事高端技術(shù)的研發(fā)，而且還為臺灣少數(shù)民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的很多項(xiàng)目提供了技術(shù)支持，因地制宜地設(shè)計(jì)出了很多特色項(xiàng)目。
例如，在花蓮地區(qū)，臺灣工研院為當(dāng)?shù)氐纳顚雍Ｋ_發(fā)提供了技術(shù)支持，開發(fā)的深層海水用于生產(chǎn)食品、飲料、保健品、化妝品等產(chǎn)品。同時(shí)，臺灣工研院還在臺東市開發(fā)了猓子貍咖啡的項(xiàng)目，利用猓子貍身上提取的胃液對咖啡豆進(jìn)行發(fā)酵，其原理類似于貓屎咖啡。工研院的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，還將深層海水的礦泉水與猓子貍咖啡技術(shù)相結(jié)合，進(jìn)一步開發(fā)出了深層海水猓子貍咖啡及其便攜的粉末包。像這樣的項(xiàng)目還有很多，包括利用當(dāng)?shù)匾恍┵Y源，比如竹林，開發(fā)出碳包、精油、工藝品等周邊產(chǎn)品。這些例子，如果沒有工研院的參與、沒有技術(shù)項(xiàng)目的支持，資金的供給和需求將無從對接。同時(shí)，開發(fā)的技術(shù)完全基于當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢資源，避免了各地重復(fù)建設(shè)、惡性競爭和產(chǎn)能過剩，形成了各地比較均衡發(fā)展的良性局面。
第二，金融創(chuàng)新要切合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征、解決實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的痛點(diǎn)。
從理論上來看，金融服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)是一個(gè)動態(tài)的過程。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不同階段的演進(jìn)，金融創(chuàng)新、金融市場結(jié)構(gòu)也需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)在不同發(fā)展階段的特點(diǎn)。這也是普惠金融要遵循的規(guī)律。
例如，在經(jīng)濟(jì)處于趕超階段，生產(chǎn)技術(shù)處于學(xué)習(xí)、模仿階段，這時(shí)候的融資需求至少具有兩種特點(diǎn)，一是技術(shù)和市場較為成熟，研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較低，項(xiàng)目預(yù)期收益率的不確定性相對較小；二是該階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要體現(xiàn)為工業(yè)化進(jìn)程，生產(chǎn)者的融資需求具有足額的資本品作為抵押。在此背景下，以銀行貸款為主的融資來源比較適合支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，一個(gè)國家生產(chǎn)技術(shù)逐漸接近全球前沿水平。這時(shí)，一方面該國生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新、研發(fā)具有越來越多的技術(shù)不確定性、市場需求不確定性。同時(shí)，另一方面，新技術(shù)、新產(chǎn)品的研發(fā)，需要大量資金投入，但是在研發(fā)成功之前卻往往缺乏抵押品；伴隨工業(yè)化發(fā)展起來的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，通常不是資本密集型產(chǎn)業(yè)，因此也同樣面臨抵押品匱乏的問題。在此階段，股權(quán)融資將比銀行貸款更適合支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與之相適應(yīng)，金融衍生品工具也需要獲得適當(dāng)?shù)陌l(fā)展。
2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議，習(xí)近平主席關(guān)于“新常態(tài)”九大特征的論述當(dāng)中就提到：模仿型排浪式消費(fèi)階段基本結(jié)束，個(gè)性化、多樣化消費(fèi)漸成主流；基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和一些新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的投資機(jī)會大量涌現(xiàn)；環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，必須加快形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式；新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、小微企業(yè)作用更凸顯，生產(chǎn)智能化、專業(yè)化、小型化將成為產(chǎn)業(yè)組織新特征。上述判斷，對于金融市場改革、普惠金融的發(fā)展創(chuàng)新，都具有重要啟示。2017年7月全國金融工作會議也指出，要優(yōu)化金融市場結(jié)構(gòu)，完善金融市場、金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品體系。要堅(jiān)持質(zhì)量優(yōu)先，引導(dǎo)金融業(yè)發(fā)展同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，促進(jìn)融資便利化、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本、提高資源配置效率、保障風(fēng)險(xiǎn)可控。“新常態(tài)”關(guān)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的論述，就為金融市場結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及普惠金融的發(fā)展創(chuàng)新提供了思考的起點(diǎn)。
第三，要對金融市場的一些根本性扭曲進(jìn)行梳理。
鄧小平同志指出：“金融很重要，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。金融搞好了，一招棋活，全盤皆活。”現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的最重要作用，就是要與政府的宏觀調(diào)控相結(jié)合，提高資源配置的效率。具體地，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要通過供求關(guān)系、價(jià)格機(jī)制發(fā)揮資源配置作用。而金融在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的核心角色，就是通過資金的融通，將資金在各部門進(jìn)行配置，從而將資金對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源在橫向各部門進(jìn)行配置。不僅如此，金融部門決定的市場收益率還將決定資金的時(shí)間價(jià)值，從而決定經(jīng)濟(jì)資源在縱向的跨期配置。
但是，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)也存在一些根本性的扭曲。這些問題導(dǎo)致我們的金融資源配置功能出現(xiàn)了問題，并且導(dǎo)致普惠金融的可持續(xù)消除貧困功能也出現(xiàn)了問題。例如，扶貧貸款變形的事例當(dāng)中，由于道德風(fēng)險(xiǎn)和隱性擔(dān)保，亢奮的地方政府融資平臺擠出了一部分實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資需求，包括普惠金融的貸款需求。此外，部分國有企業(yè)的過度負(fù)債、僵尸企業(yè)的大而不倒，這些扭曲環(huán)節(jié)也對金融體系產(chǎn)生了諸多消極影響。這些問題的存在，導(dǎo)致金融市場的正常資金流向被打亂，結(jié)果資金配置不但無法顧及效率，甚至也無法顧及機(jī)會的公平。而后者則正是普惠金融所強(qiáng)調(diào)的目標(biāo)。因此，我們要下決心對金融市場的一些根本性扭曲進(jìn)行梳理。
作者系社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《金融市場研究》第9期
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