——以福建省晉江市為例
摘要：在廣大農村一戶多宅現象普遍存在。以宅基地制度改革試點縣福建省晉江市為研究對象,分析一戶多宅的類型及原因,并從重構產權關系的角度提出疏解一戶多宅的辦法。研究表明,晉江市的一戶多宅可以分為沒有分戶的"一戶多宅"、有合法產權的"一戶多宅"、沒有合法產權的"一戶多宅"三種類型。"一戶多宅"問題的解決必須從理順產權關系入手,構建產權處置的制度和機制。對于有合法產權的一戶多宅,重在建立宅基地集體內部流轉機制、建立宅基地自愿有償退出機制和落實宅基地"拆舊建新"。對于沒有合法產權的一戶多宅,因歷史原因造成的,建立宅基地流轉有償使用制度;不符合規劃或超過面積過大的、私自圈占土地建房的,嚴格拆除取締;通過開展農村居民點整治,盤活閑置宅基地。
《土地管理法》對宅基地的取得和利用做出了“一戶一宅”的管理規定, 在現實中一戶一宅難以實施, 尤其是在城市化快速地區, 一戶多宅的情況普遍存在。隨著農村人口外流、分配土地建房時的人地關系已經發生了改變, 而宅基地隨著人口的出生、分戶在增加, 卻不隨著人口的死亡和遷出而減少, 分配、占有、繼承關系的永久性已經不適應當前的人口分布情況。在城鎮化對建設用地需求和耕地紅線外延約束的形勢下, 亟須轉變土地粗放利用方式, 農村閑置、低效使用的建設用地中的一類———宅基地, 無疑吸引了政府和專家的注意力。如何在“空心村”上做文章, 盤活這部分建設用地, 使宅基地的使用順應人口流動和資源集約利用的發展方式, 是一個擺在改革者面前的棘手的現實課題。2015年全國15個試點縣 (市、區) 行政區試點宅基地管理制度改革。2016年10月10日, 國土資源部召開《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》, 邁出“允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”的改革步伐。宅基地制度改革的根本目的是解決當前的人地關系配置不合理的問題 (取得困難、利用粗放、退出不暢) , 一戶多宅是在資源稟賦條件下新增住房需求得不到滿足的一個直接原因, 是粗放利用的典型表現, 是進城農民土地不退的結果。晉江不僅表現出了經濟發達地區宅基地利用特質, 而且是全國土地制度改革試點和新型城鎮化綜合試點。在實證調研的基礎上, 歸納該地區一戶多宅形成的類型, 分析各種類型的制度、管理、利用、認知等層面的原因, 對該類問題的解決具有啟示性意義。
一、“一戶一宅”的制度要義
(一) “一戶一宅”制度的產生
“一戶一宅”的制度規定是在20世紀90年代出臺的。改革開放以后, 農村首先實行的家庭聯產承包制改革使農村經濟和農民收入大大提高, 隨著農民收入的增加, 改善居住條件要求高漲, 造成宅基地不斷擴大, 甚至占用大量農業用地。與此同時, 80年代國家對農地非農化的管理較為寬松。據統計, 1985-1987年, 農民建房占用農地年均8.87萬公頃, 超過國家征地、鄉鎮企業建設規模。為了解決農村經濟發展和耕地利用的矛盾, 國家出臺一系列對農村建設進行管理的土地政策, 農村土地進入集體非農使用從初期的自動自發轉變為納入政府行政管理。在一定程度上規范了農村建設用地合理使用, 壓制了亂占耕地的勢頭, 緩解了農村由于建房引發的矛盾。統計數據表明, 1988年以后, 農民建房占用耕地的數量有所減少, 基本保持在3萬公頃的水平。1990年國務院發出《關于加強農村宅基地管理工作的通知》, 1991年農民建房占地減少到2.05萬公頃, 較1990年減少了三成。1992年國家加快了經濟建設的步伐, 農民建房的發展又出現了反彈, 雖然沒有達到80年代中期農民建房的占地水平, 但是遠高于1991年的占地面積。因此, 1997年以后國家加強對宅基地利用的管制, 提出“一戶一宅”的管理原則。
(二) “一戶一宅”的涵義
“一戶一宅”是對農民擁有的宅基地規模的限制。其中包含四層涵義:
1.“戶”指的是農戶。
宅基地是農民憑借集體經濟組織成員權獲得的居住權, 1999年之前的相關政策還是對城鎮非農業戶口居民開放的, 經縣級人民政府批準, 面積不超標, 支付相關費用后可以建住宅, 但是1998年《土地管理法》關閉了這個口子, 1999年下發的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定“農民住宅不得向城市居民出售, 也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”。
2. 法律允許的農民取得宅基地的方式是“依法申請、無償獲得”。
按照《土地管理法》的規定, 有宅基地需求的農民, “向村、鄉 (鎮) 提出申請, 逐級審核, 批量報縣 (市) 批準”后, 即能獲得合法產權, 如果涉及轉用農用地的, 還需要縣 (市) 向省 (區、市) 申請辦理農地轉用審批手續。目前, 國家政策剛剛放開集體經濟組織內部可以交易和轉讓宅基地的口子, 但是非集體經濟組織成員間是不允許的。
3. 宅基地的功能是居住。
宅基地在最初的認識上是基于“房屋”而存在的, 新中國成立后, 國家關于農村土地的政策文件中沒有提到過“宅基地”, 提的是“房屋”, 1956年《農村生產合作社示范章程》提出“房屋地基”一詞, 表明地基是隨房屋的附屬物。1962年出臺的《農村人民公社工作條例》才首次使用“宅基地”一詞, 并且從這一時間開始講宅基地所有權、使用權和房屋所有權“三權分離”。宅基地的取得方式自制度創立之初至今都是無償申請。可見從“宅基地”一詞的出現到宅基地的獲得方式, 都表明宅基地的基本功能是自住。
4. 以戶為單位, 每戶擁有的宅基宗數是一宗。
對于宅基地的使用者以“戶”為基本單元, 每個基本單元只能有一處宅基地, 多出的宅基地, 要依法收歸集體所有。沒有宅基地的農戶, 有獲得宅基地的權利, 國家法律保障農民戶有所居, 滿足農民居住條件。
5. 每宗宅基地面積不能超標。
法定面積國家未做統一規定, 由各省的地方性法規制定。各省 (區、市) 都制定了戶均宅基地標準。如《福建省農村村民住宅建設管理辦法》 (閩政辦[2011]189號) 第十條規定:“村民建房每戶宅基地面積限額為80平方米至120平方米。利用空閑地、荒坡地和其他未利用地建設住宅, 或者對原舊住宅進行改建的, 每戶可以增加不超過30平方米的用地面積。”
“一戶一宅”制度具有極強的針對性, 目的是為了解決農民住房建設和土地利用過度的矛盾, 既要滿足農民合理的居住需求, 又對農民個體的建房行為進行干預, 避免“公共”利益的破壞。
二、晉江宅基地“一戶多宅”的客觀現實
根據福建省晉江市農村居民點的地理分布和經濟發展水平, 我們在城鎮規劃區外選取10個鎮100個行政村, 就村域和農戶情況、宅基地利用情況 (現狀、申請與審批、流轉與退出) 及農戶意愿幾個方面, 在當地土地管理部門大力協助下, 向村委和村民分別發放“晉江市農村宅基地現狀調查現狀問卷”和“晉江市農村宅基地現狀調查村委會問卷”, 并且組織調查人員分組與村委訪談、入戶調查, 進一步詳細了解宅基地利用情況及影響因素, 確保了數據的真實性、信息的客觀性。
通過實證數據分析, 發現晉江市農村宅基地一戶多宅情況普遍, 且一戶多宅比例相差較大。在調查的行政村中, 有兩塊及兩塊以上宅基地的農戶占全部農戶比重的平均值約為9.45%。其中, 一戶多宅比例最大的是T鎮W村, 為95%, 最小的一戶多宅比例為0.00%。與此同時, 各村的戶均宅基地宗數相差較大, 有45%的村沒有達到“一戶一宅”, 在55%戶均宅基地宗數超過1宗/戶的村中, 戶均宅基地宗數偏高, 這說明宅基地占有嚴重不均。另外, 在對晉江385戶農民的走訪中, 超過半數的農民存在“建新不拆舊”的意識。
三、晉江“一戶多宅”形成的類型及原因
一戶多宅雖然與國家“一戶一宅”的政策規定相悖, 但是在性質認定上要區分情況:分戶和沒有分戶的;產權合法和不合法的;產權不合法中又要區分歷史客觀原因造成、屬于農戶正當利益獲得、可以給予產權的宅基地和農戶不當得利的宅基地部分。因此, 透過W村曾某農戶“一戶多宅”形成的案例, 可以將“一戶多宅”形成的類型分為三類:沒有分戶的“一戶多宅”、有合法產權的“一戶多宅”、沒有合法產權的“一戶多宅”。
(一) 沒有分戶的“一戶多宅”
一戶的戶籍人口具備分戶條件但沒有分戶, 法律規定的一處宅基地面積無法滿足戶籍人口居住需求的情況下, 該戶擁有兩處或兩處以上宅基地。這種由于“戶”的界定導致的“一戶多宅”主要有以下制度性原因。
1. 法律對“一戶”的解釋比較模糊
《土地管理法》只對“一戶一宅”做了限制性規定, 地方性法規對宅基地面積做了圈定, 但是國家對“戶”并未做確切定義, “一戶”的概念在現實中包含不同數量的人口, 有面積規定的“一宅”就會存在“現實合理”對“制度合理”的挑戰。
2. 戶籍意義上沒有分戶
“一戶一宅”的“戶”是按照戶籍備案所說的, 但是實際中不乏很多子女成家而不單立門戶的情況, 即在戶籍登記上沒有分戶。例如, 課題組在調研中發現晉江一個一戶多宅的典型案例, 形成的一種重要原因就是沒有分戶。
3. 戶籍管理和宅基地審批使用的時間不一致
戶籍管理是以居住地為依托的, 對于需要分戶申請宅基地的農民來說, 首先要做的是申請新居住地, 新宅基地下來后到戶籍管理部門辦理分戶手續才算是分戶, 等確實分戶完成, 新宅基地才屬于了新戶主。如果新宅基地申請下來, 原戶沒有及時辦理分戶手續, 或者由于辦理周期等原因, 就會出現戶籍管理和宅基地審批使用時間的不銜接, 造成統計數字中“一戶多宅”。
(二) 有合法產權的“一戶多宅”
部分“一戶多宅”擁有相關證書, 主要是由歷史性原因及管理體制缺陷所造成的。
1. 基層管理人員的尋租和疏忽
農民獲得宅基地是通過申請審批制度, 改革開放初期, 宅基地的審批權限主要在生產隊, 具體可見1982年《村鎮建房用地管理條例》。20世紀八、九十年代, 村或鄉鎮干部掌握著重要的審批權限, 在農民建房熱情高漲, 農村宅基地用地管制尚不成熟的情況下, 出現只要交錢就可得到一處宅基地, 并頒發相應證書的情況。90年代以后宅基地申請權限收到鄉鎮土地管理部門, 不乏一些鄉鎮土管部門違規收費, 使“一戶多宅”的違法行為獲得合法身份, 政策執行大打折扣。基層土管部門未能嚴格審批宅基地的行為也助長了一戶多宅現象的產生。
2. 頒證時間早于政策管制時間
一些一戶多宅的宅基地證書是上世紀90年代以前頒發的, 例如, 調查中發現, W村一戶多宅比例高達95%, 面積超標的也高達90%, 但是宅基地頒證比例卻達到50%, 未批先建違規情況僅占到1/3。這就是因為其中有相當一部分是上世紀90年代以前頒的證。
3.“建新退舊”政策出臺時間和執行障礙
福建省下發的《福建省農村村民住宅建設管理辦法》是在2004年, 其中提到“一戶一宅”和“建新退舊”的相關內容。但是對于2004年之前申請宅基地的卻沒有規定要求退出和拆除舊的宅基地和房屋。
由于村民存在宅基地私有觀念, 加之基層土管部門疏于監管, 一些農戶得到新的宅基地后仍占用舊宅基地, 而沒有交還給集體的意識。還有一種情況是新宅基地批準后, 長期閑置未建, 仍占用舊宅基地, 其中既有農民自利行為的因素, 也有制度和監管的問題, 因為法律并沒有對建房的時間限期做明確的規定, 農戶遲遲沒有在新批準宅基地上建房也就沒有有關部門進行督查。
4. 繼承父輩宅基地卻又閑置
繼承父輩遺產是“一戶多宅”常見的形成方式。宅基地繼承權沒有異議, 問題是這部分宅基地和房屋并沒有得到充分利用。這主要由于:一是沒有農民放棄繼承權的激勵機制, 農民無償、無期限地享有宅基地繼承權。二是從父輩繼承的宅基地, 由于產權關系是兄弟共有, 對于翻建很難達成統一意見, 翻建阻力較大。三是住宅環境臟、亂、差。老宅本身房屋居住功能較差, 又位于農村舊宅區, 基礎設施不完善, 交通條件不好, 有些甚至沒有出行道路, 多數人都希望到新的規劃區或交通條件稍微好一些的區域建新房子, 舊宅區即形成所謂的“空心村”。
5. 宅基地的無償退出政策
宅基地的無償退出政策致使無論是何種原因導致的一戶多宅都沒有有效的化解機制。可以看到, 一方面缺乏有效的管理和政策落實, 使歷史遺留的一戶多宅問題久拖不辦、沒有統一的處理標準、沒有一盤棋的整治行動和確權登記;新的一戶多宅現象又不斷出現。另一方面宅基地的無償退出政策對于化解一戶多宅沒有激勵作用。目前, 宅基地向村集體退還主要體現在兩個方面:一是新農村建設中對宅基地的整治, 依靠的是村和鄉鎮的行政權力, 土地使用權人合法部分的宅基地能得到適當的補償;二是房屋拆除后沒有批準重建的, 空閑或房屋倒塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地, 土地由集體無償收回。
盡管在各地新農村建設中造成宅基地退出的情況會給予相關農戶一定補償, 但是對補償對象以及補償方式, 法律并沒有做出明確的規定, 農民退出宅基地的意愿主要取決于各地的行政力量和補償水平。村集體經濟組織沒有收回宅基地的動力, 因為不僅要補償土地, 還要補償地上的房屋, 如何補償缺乏標準, 而且補償需要村集體有資金支持;村集體主導的宅基地整治會出現違背農民意愿的情況。
(三) 沒有合法產權的“一戶多宅”
1. 歷史客觀原因
在深入調查后, 我們發現, 未批先建的宅基地的建設時期主要是在20世紀80、90年代, 既有舊村改造統一規劃建設的, 也有村民自己建設的, 近十年未批先建的新增宅基地數量較少。歷史客觀原因主要指不是農戶有意違反國家“一戶一宅”政策規定, 出現“一戶多宅”是農戶自身以外的因素所致, 包括:時間節點上, 在國家“一戶多宅”政策和地方性法規、鄉鎮成立土地管理部門 (所) 之前, 形成的至今沒有頒證的“一戶多宅”;存在形態上, 屬于村改造統一規劃建設的, 或村民自建符合村莊的建設規劃和土地利用總體規劃;產權辦理上, 鄉鎮或村領導承諾辦理, 農民并能提供有關證明的。對于歷史客觀原因造成的沒有合法產權的“一戶多宅”既不能完全否定產權關系和占有事實, 也不能完全納入合法范疇, 因為畢竟與國家“一戶一宅”政策相背, 應區分情況, 采取合理的措施。
2. 私自圈占
調查中發現, 由于受到傳統文化、宅基地私權歷史、文化水平的影響, 晉江農民眼中的宅基地所有權實質上是完全的私權, 至少是村莊內部的完全私權。這種私有觀念導致“占有即自己”的行為, 自作主張在其他宅基地、自家的承包田、村閑置土地、半耕半廢土地上強行蓋房, 形成了“一戶多宅”。強占宅基地必須通過加強管理來解決, 然而村和鄉鎮干部疏于管理, 或出于私利多占宅基地, 或幫助他人多占宅基地, 助長了私自圈占行為。
3. 宅基地買賣
“地隨房走”這一規定在人民公社時期就有了, 但在1980年代后的政策中被弱化了, 農民可以在本集體經濟組織、在房屋所有權轉移下進行宅基地使用權轉移。但現實中, 宅基地轉讓沒有合法產權的原因主要有:一是單純的宅基地轉讓與國家禁止宅基地轉讓政策相背;二是房屋及宅基地轉讓私下進行, 沒有經過村委會批準;三是沒有辦理產權變更手續, 僅有農戶之間的契約;四是農房轉讓對象不符合法律要求, 即城鎮居民、非本集體經濟組織成員購買房屋。
四、“一戶多宅”的解決對策
(一) 區分情況確權
由于繼承、私有觀念、疏于監管、歷史遺留等原因, 農村宅基地及其房屋產權關系相當復雜, 大部分農民擁有土地動用證和土地使用權證, 而擁有房屋所有權證的比例較少。解決一戶多宅的銳利武器是明確產權, 明確產權可以保障“一戶一宅”制度的權威性, 剔除不符合政策的宅基地占有, 為宅基地使用權的市場配置提供基礎。現在各地都在紛紛進行宅基地確權和不動產登記發證工作。確權中亟待討論的是兩個問題:
1. 繼承權的產權確權原則。
農村租屋由父輩傳給子女, 產權在兄弟姊妹間繼承和分割是最復雜的, 其中有一些人已經成為城市居民, 不實際使用農村宅基地。按照房屋所有權和繼承權, 這部分人應該享有產權, 但是宅基地所有權是集體的, 宅基地的無償分配取得方式表明其功能是居住, 已經不是集體成員的城市居民繼續享有居住權不符合制度精神, 也不符合公平原則。如果確權就會固化私權認識, 不利于宅基地整理, 增加整理成本;如果不確權又會被認為是剝奪繼承權利。統籌考慮, 以集體成員身份作為確權前提, 集體經濟組織發揮宅基地所有者統籌配置角色, 對于城市居民的房屋繼承權采取無償收回或兄弟購買的方式處理;對于宅基地中農村剩余兄弟的部分產權進行確權頒證;對于長期閑置破舊無法居住的房屋, 集體有償收回集體成員占有的那部分產權, 無償收回城市居民占有的那部分產權。
2. 根據是否違規、形成原因、占地時間節點的情況進行登記發證。
不是所有的違規情況都可以通過有償方式確權。 (1) 對于可以繼續使用, 不影響村莊規劃, 無法分割拆除的違規部分產權, 進行有償確權; (2) 對于影響村莊規劃、可以拆除的違規建房, 不給予產權, 在宅基地整理時不受產權保護。對于客觀歷史情況、管理政策頒布之前出現的超標情況, 只要能提供合理解釋, 本著減少矛盾的原則, 進行有償確權。有償確權不是簡單地通過付費就可以獲得產權, 依據超標部分的情況又分為兩種具體的方式:一是補交土地占用費用, 獲得超出標準部分的宅基地和房屋的產權, 主要針對由于繼承和歷史客觀原因造成的一戶多宅和面積超標情況;二是對違法占用部分進行罰款后, 只登記在冊, 保留超出標準部分的房屋的使用權, 不登記超出部分宅基地使用權, 這針對的是未批先建、不符合建造時政策規定的情況。
(二) 有合法產權的一戶多宅, 通過市場手段盤活
1. 有序放開宅基地流轉市場
開放宅基地使用權轉讓, 既有法律基礎, 也有現實基礎。法律基礎來自于《物權法》中用益物權的定義, 現實基礎來自于國家對于房屋所有權的保護和房屋與宅基地實物上的不可分割。應該開放宅基地使用權轉讓, 豐富集體成員的集體土地的收益權實現形式。
對宅基地使用權轉讓的開放, 應該與對土地市場進行管制同步, 而不能進入另一個極端。 (1) 避免出現私權膨脹。確權強化了農民私有財產, 農民將土地和房屋作為保值增值的手段, 或者作為“鄉愁”家產等保留宅基地。 (2) 避免出現坐地起價。農民憑借強大的土地產權提高地價, 導致“財產價值抬高土地開發成本”的后果, 增加宅基地整理難度。 (3) 避免城市貧民窟現象。市場放開會彰顯宅基地市場價值, 也會激勵農民流出土地, 一旦進城務工失敗就會出現城市貧民窟。因此在市場機制沒有設計完全、其他條件尚未成熟的情況下, 市場放開是循序漸進的, 遵循政府始終能提供保障作為改革前進的原則。宅基地流出方必須具有兩處以上的宅基地, 或已在城鎮落戶、或隨子女生活的老年農民且自己有宅基地, 流轉不損害其居住等條件限制。
2. 建立宅基地自愿有償退出機制
基于利益的考慮, 農民自愿放棄宅基地是不可能的, 尤其是在確權以后, 農民的市場意識也在增強, 因此必須建立有償退出機制。有償的出發點是既收回土地又不激化矛盾。按照這個邏輯, 有償退出機制是建立在農民居住功能剩余、提供補償且合理的前提基礎上的。在制定有償退出政策時就應該: (1) 明確有償退出對象。即一戶多宅、在城市居住農村宅基地閑置、非集體組織成員。 (2) 退出方式可以是農民主動提出或政府動員, 無論哪一種方式都應該有專門的機構和了解鄉情的公職人員推進和落實, 讓農民不抵觸且無后顧之憂地放棄土地。 (3) 有償退出的宅基地必須有合法的產權。“合法”在現實認定中要區分情況, 準確認定:對于有合法產權的宅基地在退出時進行補償, 不合法的則不屬于有償退出范疇;對于因歷史原因形成超標占用和一戶多宅的, 以及非集體成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用的宅基地, 退出時先遵照有償使用原則管理, 補交有償使用費后認定為合法產權的, 再納入有償退出范疇;對于由于歷史客觀原因造成的沒有合法產權的宅基地, 首先對產權進行認定, 如果符合條件的確權登記, 納入有償退出范疇。 (4) 合理設計補償標準。當前在一些地方推行的“房票”模式是宅基地整理補償的有益探索, 應合理設計補償標準, 避免出現征地中的困境并吸取經驗教訓。
(三) 沒有合法產權的一戶多宅, 以相對公平原則處理
對于沒有合法產權的一戶多宅, 在處理時要考慮兩個因素, 一是宅基地占有的相對公平, 二是考慮占有使用實際情況和宅基地居住功能的穩定保障意義, 謹慎使用沒收、收回、拆除等行政手段, 考慮“法律———占有”分離的處理方式, 在法律上對于不合法合規的占有, 不認定產權, 不確權登記, 不對其產權進行國家保護, 在實際占有上有條件地保留實際占有居住事實, 并對其違法行為支付一定“占有成本”, 進而形成自愿退出的經濟激勵, 減少個人抵觸心理。在操作上, 必須和確權工作銜接, 遵循拆除取締、集體收回和有償確權三個原則。基于前文確權登記論述的內容: (1) 無條件不能確權的獨立地塊和房屋, 不予辦理土地登記, 責令自行拆除 (對應確權發證亟待討論的第2個問題中的 (2) 類情況) 。 (2) 無條件不能確權但實際發揮居住功能或非獨立地塊和房屋部分, 集體收回宅基地和房屋產權, 并補交費用進行有償使用 (對應確權發證亟待討論問題中的有償確權的第2種情況) 。 (3) 對于因歷史造成的超標準占用宅基地以及非本集體成員通過繼承房屋占有宅基地并且實際居住使用的, 超出部分實行有償使用 (對應確權發證亟待討論問題中的有償確權的第1種情況) 。
(四) 優化和強化政府管理
1. 明確“戶”的概念
建議修改《土地管理法》, 對戶的概念進行明確。有學者認為, 申請農村宅基地“一戶”的概念, 不等于也不應該等于戶口簿的“一戶”概念, 應該是具備申請宅基地基本條件的“一戶”。 (2)
2. 落實宅基地“拆舊建新”
一方面, 動用行政權力, 加強督查和強制拆除, 嚴格落實政策, 通過行政威懾力增加違規成本, 減少僥幸心理, 形成“拆舊建新”的自覺意識。另一方面, 實行用途管制, 集體可以以拆舊作為新宅基地動工的許可條件。借鑒“增減掛鉤”的經驗, 預先下達一定的用地計劃周轉指標, 引導農民在規劃預留區建房, 同時逐步復墾舊村莊用地歸還建新區占用的用地計劃指標。
3. 開展農村居民點整治
合理規劃村莊土地利用, 編制宅基地整理規劃。宅基地整理規劃要注意:第一, 明確村莊建設發展的方向和定位, 尤其考慮社會主義新農村未來的發展趨勢, 這就需要由上級政府在新村規劃時給予科學的指導。第二, 規劃要可以操作、能夠落地、建設可以承受。第三, 規劃要綜合考慮整理的綜合效益, 對宅基地進行土地的適應性評價, 以確定整理后土地用途。第四, 同時配套道路、通訊、電網改造和環境整治等分項規劃, 解決村莊規劃落地難的問題。
作者單位：中國礦業大學(北京)土地政策研究中心
中國鄉村發現網轉自：東南學術2017年04期
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