摘要：我國現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地實行"一戶一宅",而在廣大農(nóng)村"一戶多宅"現(xiàn)象普遍存在。以福建省晉江市T鎮(zhèn)W村"一戶多宅"的典型農(nóng)戶為研究對象,分析"一戶多宅"形成的原因。研究表明,"一戶多宅"的形成原因表現(xiàn)在建新不拆舊、繼承父輩遺產(chǎn)、經(jīng)營用地改用為宅基地、村內(nèi)流轉(zhuǎn)、沒有分戶五個方面。解決"一戶多宅"問題,應(yīng)從重構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善配套政策兩方面發(fā)力,對有合法產(chǎn)權(quán)和沒有合法產(chǎn)權(quán)的"一戶多宅"問題應(yīng)采取差別化的措施。
研究和解決“一戶多宅”問題,對于解決農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用、盤活閑置宅基地,平衡人口經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境空間,促進(jìn)區(qū)域發(fā)展具有重要意義。 2015 年1 月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、 宅基地制度改革試點工作的意見》,全國15 個試點縣(市、區(qū))被授權(quán)試點宅基地制度改革。 福建省晉江市是宅基地制度改革的試點單位之一,也是國家64 個新型城鎮(zhèn)化綜合試點之一。 這里以晉江市為研究對象,分析宅基地制度改革相關(guān)議題。 “一戶多宅”涉及的對象是農(nóng)戶。 研究和探索“一戶多宅”的解決辦法,必須深入細(xì)致地分析“一戶多宅”的形成原因和機(jī)理。 這里通過對T鎮(zhèn)W村 “一戶多宅”典型的農(nóng)戶進(jìn)行個案分析, 以尋找和歸納 “一戶多宅”形成的原因,進(jìn)而提出切實可行的“一戶多宅”產(chǎn)權(quán)處置措施。
一、“一戶一宅”的理論認(rèn)識及政策闡釋
這里從兩個維度剖析人們對“一戶一宅”的認(rèn)知。
(一)學(xué)術(shù)界關(guān)于“一戶一宅”的闡釋
現(xiàn)階段, 國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村宅基地利用或管理存在的“一戶多宅”、空心化浪費、布局分散化、違法占地、隱性交易等問題已有較為充分的認(rèn)識。 對于問題的原因的分析,基本上指向產(chǎn)權(quán)制度、市場機(jī)制、規(guī)劃管理這些方面。 如朱明芬、鄧容認(rèn)為, 在農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)過程中,“一戶多宅”、隱性占用、違法出售等隱性流轉(zhuǎn)行為仍在繼續(xù)發(fā)生。 這些隱性流轉(zhuǎn)行為之所以長期存在, 根本原因在于宅基地產(chǎn)權(quán)制度模糊、 宅基地法律產(chǎn)權(quán)和事實產(chǎn)權(quán)不一致以及政策監(jiān)管缺位、借位和不到位。 規(guī)制宅基地隱性流轉(zhuǎn)的可行途徑是進(jìn)一步完善法律規(guī)制、 調(diào)適利益分配機(jī)制以及嚴(yán)格監(jiān)督管理。[1]
學(xué)術(shù)界關(guān)于解決“一戶多宅”問題、優(yōu)化宅基地利用的思路主要集中在 “產(chǎn)權(quán)+市場化”的改革路徑上。
產(chǎn)權(quán)改革方面,學(xué)者們主張明確產(chǎn)權(quán)規(guī)制。如黃日生、陳明紅認(rèn)為,針對“一戶多宅”問題,應(yīng)進(jìn)行制度創(chuàng)新以充分界定宅基地使用權(quán)主體,并明確宅基地的法定地上權(quán)。[2]也有學(xué)者指出,農(nóng)民可以享有更多的土地財產(chǎn)權(quán)利,但是需要警惕高度財產(chǎn)權(quán)化的宅基地制度變革方向可能會導(dǎo)致“產(chǎn)權(quán)失靈”。 印子指出,高度財產(chǎn)權(quán)化的宅基地制度變革方向不僅忽視了宅基地地權(quán)實踐的多樣性和復(fù)雜性, 而且有悖于現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律, 放大了宅基地制度的變遷需求, 低估了宅基地財產(chǎn)權(quán)化制度變革的社會風(fēng)險和不良后果。[3]賀雪峰認(rèn)為,不能照搬“私有化+市場”的教條,農(nóng)民更大的土地權(quán)利可能使個體土地利益固化,集體行動難以達(dá)成。[4]
市場化改革方面, 學(xué)者們主張建立退出機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制和有償使用制度。 如張德龍?zhí)岢隽苏厥褂脵?quán)原始取得的無償取得和有償取得相結(jié)合的制度,構(gòu)建了有償回收、無償回收和補(bǔ)償回收的宅基地使用權(quán)的退出機(jī)制。[5]劉楝子和陳悅認(rèn)為, 探索農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制對于盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)、 深化農(nóng)村宅基地制度改革具有重要現(xiàn)實意義。[6]
有學(xué)者對“一戶一宅”制度中的“戶”進(jìn)行研究,提出應(yīng)完善“戶”的認(rèn)定。 周洪亮、陳曉筠指出,現(xiàn)行立法對“戶”的規(guī)定可以概括為“同主管人共同居住一處或者單身居住或者居住在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位內(nèi)部和公共宿舍的相關(guān)人員所組成的單位”。 這一規(guī)定導(dǎo)致“一戶一宅” 的立法原則無法得到貫徹和落實。因此,他們提出應(yīng)對“戶”的概念作出擴(kuò)大解釋,或者對“一戶一宅” 的立法原則作出例外規(guī)定,以消除法律規(guī)定與現(xiàn)實運作之間的沖突。[7]
學(xué)者們對“一戶多宅”的研究主要從實證角度進(jìn)行。 郭亞群、劉兆德基于山東省新泰市龍廷鎮(zhèn)的實例調(diào)查,分析了“一戶多宅”現(xiàn)象的形成和原因,提出如下對策:加強(qiáng)立法、執(zhí)法力度;對”一戶多宅”的“多宅”堅決執(zhí)行有償使用制度; 健全信訪制度; 加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,強(qiáng)化“專款專用”;合理制定規(guī)劃,嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃。[8]黃桂雄(2007)從莆田市涵江區(qū)的區(qū)情出發(fā), 以 《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》為依據(jù),提出了強(qiáng)化“一戶一宅”管理的措施辦法:增強(qiáng)用地規(guī)劃約束手段;強(qiáng)化行政經(jīng)濟(jì)管理手段;實行宅基地審批公開制;采取靈活手段收回宅基地;規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn);加快舊村改造步伐;加強(qiáng)政策扶持力度。 馬俊科、鄒謝華、郭威分析了東部沿海地區(qū)的改革措施及成效。[9]
已有研究盡管從不同角度指出了 “一戶多宅”這一問題的存在,并探索解決這一問題的辦法,為進(jìn)一步的研究和解決“一戶多宅”奠定了基礎(chǔ),提供了理論指導(dǎo),但是對“一戶一宅”制度進(jìn)行專題研究的文獻(xiàn)并不多。 “一戶多宅”是宅基地粗放利用的一種形態(tài), 與其他的宅基地粗放利用形態(tài)相比,有特殊的形成原因,因此在深化宅基地制度改革的大背景下應(yīng)作專門研究。
(二)現(xiàn)行法律對“一戶一宅”制度的規(guī)定
《土地管理法》對“一戶一宅”進(jìn)行過明確規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地, 其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。 ”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)。 ”
“一戶一宅”制度的規(guī)定不僅體現(xiàn)在現(xiàn)行的法律當(dāng)中, 一系列的政策文件也對此進(jìn)行了重申與強(qiáng)調(diào)。 1997 年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》 提出,“農(nóng)村居民建住宅要嚴(yán)格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),依法取得宅基地。 農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地, 多出的宅基地,要依法收歸集體所有。 ”2004 年國土資源部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定:“嚴(yán)格宅基地申請條件。 堅決貫徹 ‘一戶一宅’的法律規(guī)定。 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”,“農(nóng)村村民將原有住房出賣、 出租或贈與他人后,再申請宅基地的,不得批準(zhǔn)”。 2007 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》 中規(guī)定:“農(nóng)村住宅只能分配給本村的村民。 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。 農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)。 ” 2008 年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》 中規(guī)定:“嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村‘一戶一宅’政策。 各地要結(jié)合本地實際完善人均住宅面積等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn), 控制農(nóng)民超用地標(biāo)準(zhǔn)建房,逐步清理歷史遺留的‘一戶多宅’問題,堅決防止產(chǎn)生超面積占用宅基地和新的 ‘一戶多宅’現(xiàn)象。 ”2008 年《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定:“嚴(yán)格落實農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規(guī)定。 除繼承外,農(nóng)村村民一戶申請第二宗宅基地使用權(quán)登記的,不予受理。” 2015 年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》 在關(guān)于改革完善農(nóng)村宅基地制度的內(nèi)容中提出,要“科學(xué)制定‘一戶一宅’的分配原則”。
二、晉江市T鎮(zhèn)W村宅基地利用情況
晉江市T鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛, 先后被列為福建省首批小城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點鎮(zhèn)、 全省沿海十個重點規(guī)劃鎮(zhèn)、全國50 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范區(qū)之一、首屆全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資環(huán)境100 強(qiáng)、全國小城鎮(zhèn)建設(shè)綜合示范點等。 全鎮(zhèn)現(xiàn)有企業(yè)1000余家,企業(yè)向?qū)I(yè)化、規(guī)模化、集團(tuán)化方向發(fā)展,名牌產(chǎn)品、龍頭企業(yè)增多。 其中,規(guī)模以上企業(yè)100 家,年產(chǎn)值超億元企業(yè)17 家, 福建名牌產(chǎn)品企業(yè)10 家。
W村位于安海鎮(zhèn)西部,地處晉江、南安兩市的交界處, 距安海鎮(zhèn)區(qū)六七里, 東與西邊村接壤, 西與南安市溪尾村交界, 北靠福廈高速公路,大深公路從村前經(jīng)過,通往福廈公路僅2 公里,交通極為便利。 村落面積1.5 平方公里,全村人口1552 人,村民413 戶,設(shè)5 個村民小組,為呂姓及曾姓所居。 農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)中家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)為主的占40%,務(wù)工的占50%,村內(nèi)家庭經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)的占1.7%,村外家庭經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)的占7.26%。 W村現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)12 家,其中規(guī)模以上企業(yè)1 家,主要類型包括機(jī)械制造、建筑材料、 包裝等。 由于位于省裝備基地安海園旁邊,緊鄰大深公路,區(qū)位地域優(yōu)勢明顯。 該村采取合作開發(fā)的方式, 先后投資1200 多萬元,利用預(yù)留發(fā)展用地中的0.67 公頃建設(shè)了外曾村廉租房、標(biāo)準(zhǔn)廠房等項目,每年可為村財政增收91 萬元,大大提高了自我“造血”能力。
(一)宅基地占有情況
W村村域面積1.5平方公里,其中居住區(qū)面積116.64公頃。宅基地塊數(shù)1200塊,戶均宅基地2.91塊,平均每塊面積300平方米,超過晉江市規(guī)定150平方米的上限。根據(jù)課題組調(diào)查,全村面積超過150平方米的宅基地所占比重達(dá)90%以上,人均宅基地面積300平方米,遠(yuǎn)超過國家村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),未批先建的宅基地數(shù)360塊,有兩塊及兩塊以上宅基地的農(nóng)戶占全部農(nóng)戶比重95%以上,而宅基地頒證比例僅為50%。在農(nóng)民住房使用中,86%為自住,6%為工商業(yè)經(jīng)營性用途,4%為外來人口租住。可見,外曾村的宅基地利用具有“一戶多宅”、未批先建、面積超標(biāo)、頒證比例低、住房兼具經(jīng)營和居住功能、宅基地私下流轉(zhuǎn)、宅基地利用閑置等問題。由于人均宅基地和戶均宅基地面積較高,“一戶多宅”情況普遍,因而有較大的土地整治空間。
(二)宅基地流轉(zhuǎn)與退出情況
一是存在宅基地村內(nèi)流轉(zhuǎn)。 由于 “一戶多宅”現(xiàn)象普遍,宅基地利用不僅僅停留在自住功能上,還出現(xiàn)了基于發(fā)展工商業(yè)的宅基地轉(zhuǎn)讓、房屋出租的宅基地流轉(zhuǎn)情況, 房屋的市場價值已經(jīng)顯現(xiàn)。 近3 年發(fā)生轉(zhuǎn)讓宅基地塊數(shù)是12塊, 全部為村內(nèi)私下買賣, 沒有通過村委會批準(zhǔn),轉(zhuǎn)讓價格平均在100 元/平方米,轉(zhuǎn)讓后用于工商業(yè)經(jīng)營。 由于位于省裝備基地安海園旁邊,存在外來務(wù)工人員到村里租房子的情況。
二是存在“空心村”。 宅基地閑置率為4%,盡管不嚴(yán)重,但是存在“空心村”現(xiàn)象,常年閑置的宅基地住房多為年久失修的老宅、 年代久遠(yuǎn)的舊石頭房子,居住設(shè)施不齊全,環(huán)境相對臟、亂、差,其戶主幾乎都擁有多塊宅基地。 對于石頭房子,存在所有者想要翻建,但因面積超標(biāo)政府對此不予批準(zhǔn)的情況。
三是存在新增宅基地需求。 需求來自幾個兄弟共居或兒子結(jié)婚的住房緊張, 經(jīng)濟(jì)狀況較好者改善居住條件,2014 年全村有235 戶申請宅基地,較少獲批。
四是居住模式以獨立居住為主。 該村的住房基本是通過村民個體在宅基地上建設(shè)的 “一家一戶式”獨立居住模式,沒有農(nóng)村新社區(qū)或農(nóng)民公寓等集中居住區(qū)。
三、晉江市T鎮(zhèn)W村農(nóng)戶個案分析
該戶共有15 名家庭成員,父親、母親,3 個兒子(已婚育),3 個兒媳,2 個女兒,5 個孫子(女)。 大女兒已婚,嫁到內(nèi)坑鎮(zhèn),但是戶口沒有遷走,仍有宅基地產(chǎn)權(quán);小女兒未婚在家。 家庭成員收入情況為:父親經(jīng)營一個板材加工廠,但近三年效益不好;大兒子在長沙做貿(mào)易生意,二兒子在家里經(jīng)營床上用品加工生意, 年經(jīng)營收入少于10 萬元, 三兒子在家里開牙醫(yī)診所;自建房屋出租給務(wù)工者,門面出租有一部分收入。該戶共擁有四處宅基地(建設(shè)用地),來源途徑有繼承、征地補(bǔ)償、申請、本村內(nèi)部買賣、經(jīng)營用地改用五種情況。
第一處宅基地是經(jīng)營性建設(shè)用地第1 次征收的補(bǔ)償。 1987 年在國家鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大背景下,父親開始投資建廠,建廠的土地是用自己質(zhì)量較好的承包地?fù)Q得的其他村民質(zhì)量較差的山地,交換方式是等面積交換,獲得了0.13公頃山地(廠址的選擇與父親開辦的食品加工廠的經(jīng)營項目有關(guān),食品加工主要做面餅,需要通風(fēng)的曬場,所以將廠址選在山地)。 廠房最初建筑面積為160 平方米, 之后隨著經(jīng)營收入的增加,逐年擴(kuò)建,最后擴(kuò)建到2000 多平方米。 為經(jīng)營需要,1993 年父親又在廠房周邊向村集體購買1.73 公頃半耕半廢的土地, 價格為21 萬元/公頃。 父親個人擁有的經(jīng)營性土地擴(kuò)張到1.87 公頃。 90 年代以后由于修建福廈高速和縣道,這部分土地納入被征收范圍,先后經(jīng)歷了4次征收,第1 次征收是1994 年,土地被征走一半以上,征收補(bǔ)償為三塊宅基地,這三塊宅基地位于新村規(guī)劃區(qū),有土地動用證,但是該戶尚未建房。
第二處宅基地是該戶所擁有的經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)過幾次征收后剩余的部分。 第2 次征收是在2000 年縣道建設(shè)綠化用地租用一部分土地,租用期為25 年,該戶未拿到租金。 第3 次征收是2008 年, 高速公路擴(kuò)建和兩旁綠化帶建設(shè),土地被征走0.31 公頃,該戶與鎮(zhèn)政府商談的條件是放棄征收補(bǔ)償款(150 萬元/公頃),允許在剩下的土地上建住宅,并提供齊全的手續(xù),雙方達(dá)成一致,但是建房手續(xù)審批在市里受阻,至今未獲得宅基地手續(xù)。 第4 次征收是2010~2011 年的服務(wù)區(qū)建設(shè), 被征收土地0.16 公頃,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是93 萬元/公頃的貨幣補(bǔ)償。 經(jīng)過4次征地,該戶剩下的土地為0.4 公頃。
在縣道建好后,由于臨街區(qū)位優(yōu)勢,該戶開始在剩余經(jīng)營用地上建房。 2005~2010 年先后建了三棟樓房, 房屋地面面積分別為401 平方米、401 平方米和200 平方米,相應(yīng)的房屋建筑面積分別為2300 平方米(5.5 層)、3550 平方米(7 層)和1800 平方米(7 層),建房的成本共約1000 萬元。 這三棟樓房的用途為:一處(2300 平方米)自主;一處(1800 平方米)出租給務(wù)工者;一層門面出租給超市、廣告經(jīng)營商、不銹鋼經(jīng)營商、門框經(jīng)營商,租金為500 元/間/月。
第三處宅基地是繼承祖輩的祖屋, 父親的產(chǎn)權(quán)為50 平方米左右,分散在祖屋的幾間房子中。 祖屋無人居住,處于荒廢狀態(tài)。
第四處宅基地是1983 年在自留地上建設(shè)的石頭房(房屋為一層,面積為257 平方米),三證手續(xù)齊全。 目前處于閑置狀態(tài),該戶計劃翻建,但是位置和配套設(shè)施不好,周邊道路早被占堵。
綜上所述, 該戶共擁有四處實際占有的宅基地,來源途徑有征地補(bǔ)償、本村內(nèi)部買賣、經(jīng)營用地改用、繼承、申請五種情況。 其中三處有手續(xù),一處沒有手續(xù),沒有手續(xù)的這處宅基地是通過土地買賣獲得了事實上的經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán), 房屋建設(shè)時間為2005~2010 年(1998年以后,鎮(zhèn)里已經(jīng)不再審批新宅基地)。
該農(nóng)戶的情況是W村的一個典型代表:“一戶多宅”,宅基地閑置,存在集體成員之間的土地交易,宅基地手續(xù)不齊全,宅基地房屋兼具居住功能和經(jīng)營功能。
四、晉江市W村農(nóng)戶“一戶多宅”形成的現(xiàn)實原因
通過分析,可發(fā)現(xiàn)晉江市W村農(nóng)戶“一戶多宅”的原因,大體可以歸納為:“建新不拆舊”、繼承父輩遺產(chǎn)、經(jīng)營用地改用為宅基地、村內(nèi)流轉(zhuǎn)、沒有分戶。
(一)“建新不拆舊”
該戶有兩處舊宅基地(祖屋和自留地上建造的石頭房),隨后在經(jīng)營性用地上建造新房居住,并在征地補(bǔ)償中獲得三塊新宅基地,新房建好, 舊房并未騰退舊宅基地, 形成 “建新不拆舊”。 該戶在經(jīng)營性用地上建住房,盡管沒有合法手續(xù)和證書, 但是經(jīng)過鎮(zhèn)里默許并實際發(fā)揮著居住功能,也就是說該戶異地遷建,建造了新的住房,居住需求在新的地塊得到了滿足,但是并沒有騰退舊有的宅基地,形成“一戶多宅”。關(guān)于農(nóng)村村民審批宅基地的資格,在《中華人民共和國土地管理法》以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》中都無明確規(guī)定。 2011 年福建省新修訂的 《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》 對省域內(nèi)宅基地用地要求作出了相關(guān)規(guī)定, 第九條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。 農(nóng)村村民在原宅基地之外申請新建住宅的, 其原有的空閑宅基地由村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織收回,并結(jié)合村莊土地整理,重新規(guī)劃后統(tǒng)一安排使用。 ”該辦法詳細(xì)規(guī)定了村民建房申請和審批條件。 也就是說,在地方性法規(guī)中,明確要求建新拆舊。
在對晉江385 戶農(nóng)民的實際調(diào)查走訪中,我們發(fā)現(xiàn), 申請新宅基地后打算將舊宅基地退出的意愿并不強(qiáng), 打算將舊宅基地退還給村集體的占44.94%,沒有打算將舊宅基地退還給村集體的占55.06%。
(二)繼承父輩遺產(chǎn)
父親在祖輩住房里有一部分產(chǎn)權(quán)。 祖屋依然保留,歸父親的兄弟們共同所有,這處宅基地的存在也是形成該戶“一戶多宅”的原因。
新中國成立以后,自1962 年國家提出“宅基地”概念至今,宅基地使用經(jīng)歷了三個占有階段(見表1,下頁)。 改革開放以前是宅基地的第一次占有階段: 宅基地政策的核心內(nèi)容是產(chǎn)權(quán)制度的確立,確立了農(nóng)民宅基地的私有產(chǎn)權(quán)。 土地改革時期,實行農(nóng)民土地所有制,農(nóng)民獲得了土地的所有權(quán)并由政府頒發(fā)土地所有證, 宅基地作為農(nóng)民私有土地的一部分,受到平等、合法保護(hù)。 在社會主義改造時期,宅基地的私有產(chǎn)權(quán)是相對的:初級合作社階段,房屋農(nóng)民私有;人民公社時期,提出“宅基地”概念,宅基地產(chǎn)權(quán)與房屋產(chǎn)權(quán)分離,宅基地所有權(quán)歸集體,宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸農(nóng)民。 改革開放以后是宅基地的第二次占有階段: 宅基地的產(chǎn)權(quán)延續(xù)改革開放前形成的“三權(quán)分離”,宅基地政策的核心內(nèi)容是完善管理制度。 這一階段宅基地利用的主要矛盾是新宅基地的取得和宅基地使用權(quán)的認(rèn)定,相關(guān)政策對宅基地的申請、審批、繼承、處置、管制作了詳細(xì)規(guī)定。 第三次占有階段是20世紀(jì)90 年代末至今,這一階段宅基地利用的主要矛盾是房子的翻建, 宅基地政策的核心內(nèi)容是宅基地利用管制。
改革開放以后宅基地利用中已經(jīng)出現(xiàn)繼承問題。 關(guān)于宅基地繼承問題,早在1989 年《國家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》中就指出“通過房屋繼承取得的宅基地,繼承者擁有使用權(quán)”。 按照我國法律規(guī)定,宅基地使用和房屋所有權(quán)是無償、無期限的,可以作為遺產(chǎn)繼承給子代, 子代便擁有了父輩宅基地的使用權(quán)和房屋的所有權(quán)。 與此同時,若子代戶籍也隸屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織, 子代在分戶時可向村集體提出申請, 經(jīng)審批后劃得一塊宅基地另立門戶[10],這樣在客觀上就形成子代擁有兩處宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán),也就造成了“一戶多宅”。
(三)經(jīng)營用地改用為宅基地
晉江市農(nóng)村的一大特點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá),農(nóng)業(yè)經(jīng)營在家庭收入中所占的比重較低, 而支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的則是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。曾某農(nóng)戶的父親是晉江農(nóng)民積極創(chuàng)辦二三產(chǎn)業(yè)的代表,在20 世紀(jì)80 年代開辦工廠,土地來源是農(nóng)地轉(zhuǎn)用, 這是符合當(dāng)時國家集體轉(zhuǎn)用政策的,90 年代向村集體購買土地也獲得了村里批準(zhǔn),并擁有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。 2005 年以后, 父親在經(jīng)過幾次征收后剩余的經(jīng)營性建設(shè)用地上建住房, 就是典型的經(jīng)營用地改用為宅基地(由于歷史原因,該處宅基地一直沒有合法身份)。 該處經(jīng)營用地緊鄰福廈高速和縣道,臨街區(qū)位優(yōu)勢明顯, 是激勵該戶建造房屋的重要利益驅(qū)動。 這一情況不是個案,代表了晉江市農(nóng)村房屋建造的一類普遍性情況, 即商業(yè)價值驅(qū)動。 從該農(nóng)戶目前擁有的唯一一處具備居住功能的宅基地和房屋的用途來看,既有自住,又有出租, 這種利用模式也是晉江市宅基地上房屋兼具經(jīng)營和居住功能的特點的一個典型反映。
由于交通比鄰優(yōu)勢和商業(yè)價值, 許多農(nóng)民將經(jīng)營性建設(shè)用地私下轉(zhuǎn)為宅基地建房使用,在建成的沿路房屋內(nèi)長期居住, 并將其中一部分出租出售, 使經(jīng)營性用地變?yōu)榫幼∮玫厥切纬伞耙粦舳嗾钡脑蛑弧?/p>
(四)村內(nèi)流轉(zhuǎn)
曾某農(nóng)戶的父親占有的建設(shè)用地除繼承、征地補(bǔ)償外,主要是通過本村內(nèi)部買賣獲得,但是該戶買賣的并非是宅基地本身, 而是經(jīng)營性建設(shè)用地。 盡管該戶沒有涉及宅基地轉(zhuǎn)讓,但是在調(diào)查中,發(fā)現(xiàn)該村近3 年有12 塊宅基地發(fā)生轉(zhuǎn)讓,并且都是私下買賣,沒有正式變更登記,沒有通過村委會批準(zhǔn),轉(zhuǎn)讓價格較低,僅為100元/平方米,轉(zhuǎn)讓后的用途都是工商業(yè)經(jīng)營。
關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓, 國家政策經(jīng)歷了轉(zhuǎn)讓管制和資格管制兩個階段(見表2,下頁)。 在轉(zhuǎn)讓管制階段(1962~1982 年), 明確規(guī)定宅基地不能轉(zhuǎn)讓,但是房屋可以買賣或租賃,宅基地使用權(quán)隨著房屋的買賣和租賃而轉(zhuǎn)移。 在資格管制階段(1983 年至今),權(quán)利結(jié)構(gòu)上繼續(xù)堅持房屋農(nóng)民所有,農(nóng)民對房屋擁有買賣、出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利,但是由于實行”一戶一宅”,農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓后,不能再申請和獲得宅基地。
由此可見,在宅基地的權(quán)利關(guān)系中,農(nóng)民只擁有占有權(quán)和使用權(quán),沒有所有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán),盡管農(nóng)戶對房屋有所有權(quán),可以轉(zhuǎn)讓,轉(zhuǎn)讓時地隨房走,但是農(nóng)民把房屋轉(zhuǎn)讓后,不能申請新的宅基地。
(五)沒有分戶
該戶共有15 名家庭成員。 按照相關(guān)規(guī)定,該戶三個兒子具備分戶的條件。 晉江市每戶2.97 人, W村戶籍戶數(shù)為413,戶籍人口1552人,平均每戶3.76 人,該戶戶籍人數(shù)遠(yuǎn)超過該地區(qū)平均情況。 由于沒有分戶、戶籍人數(shù)多也是形成“一戶多宅”的形因之一。
五、“一戶多宅”的解決對策
2015 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出, “ 改革政策要實,要加大力度推動改革落地”,并鼓勵“把握好改革試點, 加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào), 調(diào)動地方積極性,允許地方進(jìn)行差別化探索,發(fā)揮基層首創(chuàng)精神”,這為當(dāng)下正在實施的地方土地制度試點改革提供了敢想敢干的氛圍。 以此為契機(jī),“一戶多宅” 問題的解決應(yīng)從重構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善配套政策兩方面發(fā)力。
(一)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證
解決“一戶多宅”的有效手段是明確產(chǎn)權(quán)。明確宅基地權(quán)屬能保護(hù)現(xiàn)有宅基地權(quán)利人合法權(quán)益,能剔除不符合政策的宅基地占有,有助于實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)和退出。 這就需要進(jìn)行地籍調(diào)查工作,規(guī)范完成農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證。 在確權(quán)登記發(fā)證過程中,應(yīng)進(jìn)行全面的調(diào)查登記,并區(qū)分情況進(jìn)行登記發(fā)證。 在登記發(fā)證過程中,應(yīng)區(qū)分情況處理:
第一,區(qū)分是否違規(guī)。 對于符合村莊建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃, 面積不超過所在省(區(qū)、市)的用地指標(biāo)限制,依法進(jìn)行處罰后,辦理土地登記手續(xù); 對于不符合規(guī)劃或用地標(biāo)準(zhǔn)超過所在省(區(qū)、市)規(guī)定的,不予辦理土地登記,責(zé)令自行拆除。
第二,區(qū)分形成原因。 繼承的宅基地可以登記, 受理這類土地登記時可以在土地使用證記事欄中加蓋“遺產(chǎn)繼承”字樣。 建新不拆舊的,發(fā)放書面通知要求拆除舊房領(lǐng)取新房土地使用證,必要時可以依法向人民法院申請拆除。 私下轉(zhuǎn)讓或買賣宅基地的,區(qū)別對待,符合安排宅基地條件的, 按法律法規(guī)規(guī)定先辦理房產(chǎn)變更登記再辦理土地變更登記;不符合條件的“只登記造冊,不發(fā)證書”[11]。
第三,區(qū)分占地時間節(jié)點。 超標(biāo)準(zhǔn)建房造成“一戶多宅”的,系1982 年 《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》 實施前建房超占但至今未擴(kuò)大用地面積的, 直接按現(xiàn)有實際使用面積進(jìn)行登記;1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987 年《土地管理法 》實施時止,超過規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的, 超過部分已按當(dāng)時國家和地方有關(guān)規(guī)定處理的,按實際使用面積進(jìn)行登記。 對1987 年《土地管理法》實施后,超過規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的,按照實際批準(zhǔn)面積進(jìn)行登記。 超標(biāo)部分在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明, 待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時,再按相關(guān)規(guī)定處理。[12]
(二)明確“戶”的概念
申請宅基地是以戶為單位作為前置條件,而現(xiàn)有法律對“一戶”的概念模糊,沒有作深入的解釋和擴(kuò)展。 是以公安系統(tǒng)的戶口登記簿一個為一戶呢,還是以婚姻關(guān)系中的夫妻為一戶,抑或以產(chǎn)權(quán)人為一戶?今后《土地管理法》修訂時應(yīng)予以明確。 有學(xué)者認(rèn)為, 申請農(nóng)村宅基地“一戶”的概念,不等于也不應(yīng)該等于戶口簿的“一戶”概念,戶籍上的一戶,有一人的一戶,二人的一戶,三人及以上的一戶,但申請宅基地的“一戶”,應(yīng)該是具備申請宅基地基本條件的 “一戶”。 戶在本質(zhì)上是一個家庭,這個家庭是自然人的聯(lián)合,自然人因血緣、婚姻等關(guān)系而共同生活居住在一處,具備申請宅基地基本條件的“一戶”是一個完整的基本家庭單位(元)的“一戶”,根據(jù)子女結(jié)婚獨立門戶的傳統(tǒng)文化和既往結(jié)婚分戶可以申請宅基地的政策, 對戶的標(biāo)準(zhǔn)的界定,應(yīng)以夫妻婚姻關(guān)系為一戶。
(三)有合法產(chǎn)權(quán)的“一戶多宅”的解決辦法
1.建立宅基地集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制
開放宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,既有法律基礎(chǔ),又有現(xiàn)實基礎(chǔ),更有政策環(huán)境。 《物權(quán)法》將宅基地列為用益物權(quán), 中央政策文件一再強(qiáng)調(diào)保證農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。 用益物權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán),而宅基地只在法律上予以“占有權(quán)和使用權(quán)” 的賦權(quán), 宅基地使用權(quán)不能單獨流轉(zhuǎn),宅基地基本上只有居住功能,少了用益物權(quán)中的“收益權(quán)”一項。 國家對于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)問題上從來沒有爭議, 一直堅持農(nóng)村房屋由農(nóng)民所有,而且農(nóng)民對房屋可以買賣、出租、贈與、抵押、繼承、轉(zhuǎn)讓等[13],由于房屋與宅基地存在實物上的不可分割, 在住房轉(zhuǎn)讓的過程中宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是打通的, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以隨農(nóng)房所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移, 宅基地使用權(quán)實際發(fā)生著流轉(zhuǎn)。 開放宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是大勢所趨。
宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的開放, 須考慮各種風(fēng)險,不能進(jìn)入完全開放的另一個極端,應(yīng)該進(jìn)行限制、有條件地開放。 第一,宅基地流轉(zhuǎn)必須在本集體內(nèi)部,繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”的規(guī)定,避免出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象和拉美國家的“貧民窟”現(xiàn)象。 宅基地涉及戶籍管理、居住功能,不能允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織之間的宅基地流轉(zhuǎn)。 第二,宅基地流轉(zhuǎn)的原則。房地的流轉(zhuǎn)遵循自愿、合法原則,要尊重農(nóng)民意愿, 不能采取強(qiáng)制手段逼迫農(nóng)民進(jìn)行房地的轉(zhuǎn)讓。第三,宅基地流出、流入的主體。流出方必須具有兩處以上的宅基地,或已在城鎮(zhèn)落戶,或隨子女生活的老年農(nóng)民且自己有宅基地, 流轉(zhuǎn)不損害其居住條件;根據(jù)“一戶一宅”的要求,受讓、 承租人應(yīng)為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合宅基地申請條件的成員。 第四,流轉(zhuǎn)的管理。 宅基地的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織的同意; 基層政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的指導(dǎo), 使農(nóng)村集體的房地流轉(zhuǎn)市場良性運轉(zhuǎn)。
2.建立宅基地自愿有償退出機(jī)制
解決“一戶多宅”問題的目的是使閑置的宅基地退出, 這就必須要建立宅基地的有償退出機(jī)制。 為此,應(yīng)把握好幾個關(guān)鍵點:第一,宅基地的退出應(yīng)當(dāng)遵循自愿、有償原則。 不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件, 不得在退出過程中壓價、克扣農(nóng)民的補(bǔ)償費用,侵害農(nóng)民權(quán)益。 第二,有償退出的宅基地必須有合法的產(chǎn)權(quán)。 “合法”在現(xiàn)實認(rèn)定中要區(qū)分情況:對于有合法產(chǎn)權(quán)的宅基地在退出時進(jìn)行補(bǔ)償; 對于不合法的不屬于有償退出范疇; 對于因歷史原因形成超標(biāo)占用和“一戶多宅”的,以及非集體成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用的宅基地,退出前先遵照有償使用原則管理,補(bǔ)交有償使用費后認(rèn)定為合法產(chǎn)權(quán), 再納入有償退出范疇; 對于由于歷史客觀原因造成的沒有合法產(chǎn)權(quán)的宅基地,首先對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行認(rèn)定,如果符合條件的確權(quán)登記,納入有償退出范疇。 第三,建立宅基地退出的補(bǔ)貼與補(bǔ)償機(jī)制, 確保農(nóng)民退出宅基地的收益。 農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)后,可以獲得貨幣補(bǔ)貼、養(yǎng)老生活補(bǔ)助,或獲得進(jìn)入城鎮(zhèn)購買經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、保障性住房的優(yōu)惠,以及獲得城鎮(zhèn)醫(yī)療、社保優(yōu)惠等。[14]第四,集體經(jīng)濟(jì)組織回購宅基地價格由集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定。
3. 落實宅基地“拆舊建新”
對于不及時拆除或退出舊宅基地的, 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定,動用行政權(quán)力,由集體經(jīng)濟(jì)組織和基層土地管理部門督促使用人拆除,具體辦法有:第一,在確權(quán)登記發(fā)證工作中,以拆除退出舊房作為領(lǐng)取新房產(chǎn)權(quán)證書的條件,否則,退出新宅基地。 第二,收取拆舊押金,在房屋拆除后,及時退還拆舊押金。 第三,村干部以身作則,帶頭落實建新拆舊。 第四,集體可以在劃定地塊后, 要求村民拆除舊房并交回原宅基地后,方可在新宅基地上動工建設(shè),集體經(jīng)濟(jì)組織可以采取周轉(zhuǎn)用地方法解決建房戶在建房期間無房可住的問題,周轉(zhuǎn)用地實行“先增后減,增減掛鉤,到期歸還”。 第五,對于農(nóng)民住宅用地“拆舊建新”工作的實施,借鑒 “增減掛鉤”的經(jīng)驗,預(yù)下達(dá)一定的用地計劃周轉(zhuǎn)指標(biāo),引導(dǎo)農(nóng)民在規(guī)劃預(yù)留區(qū)建房,同時逐步復(fù)墾舊村莊用地,歸還建新區(qū)占用的用地計劃指標(biāo)。
針對村民在取得宅基地使用權(quán)后沒有立即建造房屋的, 應(yīng)通過政策規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得與建造房屋之間的期限。 一是明確規(guī)定宅基地使用權(quán)取得后到房屋動工建設(shè)之前的時間, 二是明確規(guī)定房屋動工建設(shè)到房屋建設(shè)完成之間的期限。
( 四) 沒有合法產(chǎn)權(quán)的 “ 一戶多宅” 的解決辦法
1.建立宅基地流轉(zhuǎn)有償使用制度
針對因歷史原因造成的沒有合法產(chǎn)權(quán)的“一戶多宅”,需要在地籍調(diào)查環(huán)節(jié)進(jìn)行排查,區(qū)分“一戶多宅”是否符合政策,分情況處理:對于產(chǎn)權(quán)獲得途徑合法、符合村莊整理布局、符合當(dāng)時村莊建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃、 沒有頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書系土地管理部門客觀原因、 用地面積不超過各時期所在省(區(qū)、市)的用地指標(biāo)限制的,補(bǔ)辦相關(guān)的用地手續(xù)后進(jìn)行登記發(fā)證。 對于因歷史造成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、未批先建,以及非本集體成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用的宅基地, 在對其違法行為進(jìn)行處理(罰款)后,規(guī)定面積內(nèi)實行無償取得,超出部分實行有償使用。
有償使用制度的建立應(yīng)注意如下方面:第一,有償使用的適用范圍。 對于因歷史原因造成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和“一戶多宅”,通過有償使用解決; 對于違法占地和違建房屋原則上不適用有償使用制度,應(yīng)該拆除取締,但是對于超過用地面積標(biāo)準(zhǔn)不是很大的“一戶多宅”的宅基地,只要符合村莊規(guī)劃,在對其違法行為進(jìn)行處理(罰款)后,可以納入有償使用范圍,由村集體收取超占的宅基地使用費。 第二,有償使用可以參照城市劃撥土地入市補(bǔ)交土地出讓金的做法,農(nóng)戶買入宅基地的產(chǎn)權(quán)。 第三,明確有償使用標(biāo)準(zhǔn),宅基地區(qū)位不同,價格就不一樣,有償使用標(biāo)準(zhǔn)可以參照省(區(qū)、市)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合有償使用年限、 宅基地區(qū)位及集體土地基準(zhǔn)地價等情況來制定。
2.嚴(yán)格拆除取締
對于不符合規(guī)劃或超過面積過大的、 私自圈占土地建房的,不予辦理土地登記,責(zé)令自行拆除。 對于房屋已經(jīng)建成實際發(fā)揮居住功能的住房,進(jìn)行處罰,并進(jìn)行登記,只保留其房屋的使用權(quán),不登記宅基地使用權(quán),宅基地使用權(quán)由村委會或村內(nèi)組織依法合理行使。 待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時,再按相關(guān)規(guī)定處理。[15]
(五)開展農(nóng)村居民點整治
合理規(guī)劃村莊土地利用, 在符合土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上,編制宅基地整理規(guī)劃。 建立閑置宅基地的盤活機(jī)制,村莊內(nèi)部退出的閑置宅基地實行統(tǒng)一規(guī)劃改造、統(tǒng)籌使用或復(fù)耕還田。 第一,預(yù)留一定面積用于宅基地再分配,對尚可繼續(xù)使用的舊房,可推行調(diào)劑制度,調(diào)劑給鰥寡老人和貧困戶使用,減少新建房占用土地的壓力, 或者對符合宅基地申請條件購買閑置住宅的農(nóng)戶, 給予一定的補(bǔ)貼。 第二,通過土地整治后在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用,用于統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化建設(shè)用地指標(biāo),為城鎮(zhèn)化提供支撐。 第三,開展復(fù)墾項目,復(fù)耕還田。 第四,探索市場機(jī)制,整理出來的農(nóng)村建設(shè)用地,在符合規(guī)劃、 滿足農(nóng)民建房及新農(nóng)村建設(shè)所需公益事業(yè)用地的基礎(chǔ)上, 允許村集體開展農(nóng)村宅基地有償競價選位。 允許由國家統(tǒng)一征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地, 有關(guān)出讓收入全額返還村集體,合理分配宅基地盤活產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益。[16]
此外, 完善宅基地管理制度是推動改革必不可少的措施。 應(yīng)通過信息化建設(shè)、責(zé)任巡查、責(zé)任追究等制度,強(qiáng)化土地管理部門的職能。 改革宅基地審批管理制度, 明確各級主管部門的審批權(quán)限,建立審批報備制度,建設(shè)宅基地審批信息系統(tǒng)平臺,探索建立集體土地(宅基地)評估體系。 通過規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置與運行,發(fā)揮村民自治組織和村委會的監(jiān)督作用,制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配及資產(chǎn)運作管理辦法等措施, 落實集體內(nèi)部管理和監(jiān)督制度。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2016年01期
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