摘要：我國現行《土地管理法》規定農村宅基地實行"一戶一宅",而在廣大農村"一戶多宅"現象普遍存在。以福建省晉江市T鎮W村"一戶多宅"的典型農戶為研究對象,分析"一戶多宅"形成的原因。研究表明,"一戶多宅"的形成原因表現在建新不拆舊、繼承父輩遺產、經營用地改用為宅基地、村內流轉、沒有分戶五個方面。解決"一戶多宅"問題,應從重構產權關系和完善配套政策兩方面發力,對有合法產權和沒有合法產權的"一戶多宅"問題應采取差別化的措施。
研究和解決“一戶多宅”問題,對于解決農村建設用地粗放利用、盤活閑置宅基地,平衡人口經濟和資源環境空間,促進區域發展具有重要意義。 2015 年1 月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、 集體經營性建設用地入市、 宅基地制度改革試點工作的意見》,全國15 個試點縣(市、區)被授權試點宅基地制度改革。 福建省晉江市是宅基地制度改革的試點單位之一,也是國家64 個新型城鎮化綜合試點之一。 這里以晉江市為研究對象,分析宅基地制度改革相關議題。 “一戶多宅”涉及的對象是農戶。 研究和探索“一戶多宅”的解決辦法,必須深入細致地分析“一戶多宅”的形成原因和機理。 這里通過對T鎮W村 “一戶多宅”典型的農戶進行個案分析, 以尋找和歸納 “一戶多宅”形成的原因,進而提出切實可行的“一戶多宅”產權處置措施。
一、“一戶一宅”的理論認識及政策闡釋
這里從兩個維度剖析人們對“一戶一宅”的認知。
(一)學術界關于“一戶一宅”的闡釋
現階段, 國內學者對農村宅基地利用或管理存在的“一戶多宅”、空心化浪費、布局分散化、違法占地、隱性交易等問題已有較為充分的認識。 對于問題的原因的分析,基本上指向產權制度、市場機制、規劃管理這些方面。 如朱明芬、鄧容認為, 在農村宅基地使用權隱性流轉過程中,“一戶多宅”、隱性占用、違法出售等隱性流轉行為仍在繼續發生。 這些隱性流轉行為之所以長期存在, 根本原因在于宅基地產權制度模糊、 宅基地法律產權和事實產權不一致以及政策監管缺位、借位和不到位。 規制宅基地隱性流轉的可行途徑是進一步完善法律規制、 調適利益分配機制以及嚴格監督管理。[1]
學術界關于解決“一戶多宅”問題、優化宅基地利用的思路主要集中在 “產權+市場化”的改革路徑上。
產權改革方面,學者們主張明確產權規制。如黃日生、陳明紅認為,針對“一戶多宅”問題,應進行制度創新以充分界定宅基地使用權主體,并明確宅基地的法定地上權。[2]也有學者指出,農民可以享有更多的土地財產權利,但是需要警惕高度財產權化的宅基地制度變革方向可能會導致“產權失靈”。 印子指出,高度財產權化的宅基地制度變革方向不僅忽視了宅基地地權實踐的多樣性和復雜性, 而且有悖于現代產權發展的內在規律, 放大了宅基地制度的變遷需求, 低估了宅基地財產權化制度變革的社會風險和不良后果。[3]賀雪峰認為,不能照搬“私有化+市場”的教條,農民更大的土地權利可能使個體土地利益固化,集體行動難以達成。[4]
市場化改革方面, 學者們主張建立退出機制、流轉機制和有償使用制度。 如張德龍提出了宅基地使用權原始取得的無償取得和有償取得相結合的制度,構建了有償回收、無償回收和補償回收的宅基地使用權的退出機制。[5]劉楝子和陳悅認為, 探索農民宅基地有償退出機制對于盤活農村閑置資產、 深化農村宅基地制度改革具有重要現實意義。[6]
有學者對“一戶一宅”制度中的“戶”進行研究,提出應完善“戶”的認定。 周洪亮、陳曉筠指出,現行立法對“戶”的規定可以概括為“同主管人共同居住一處或者單身居住或者居住在機關、團體、學校、企業、事業等單位內部和公共宿舍的相關人員所組成的單位”。 這一規定導致“一戶一宅” 的立法原則無法得到貫徹和落實。因此,他們提出應對“戶”的概念作出擴大解釋,或者對“一戶一宅” 的立法原則作出例外規定,以消除法律規定與現實運作之間的沖突。[7]
學者們對“一戶多宅”的研究主要從實證角度進行。 郭亞群、劉兆德基于山東省新泰市龍廷鎮的實例調查,分析了“一戶多宅”現象的形成和原因,提出如下對策:加強立法、執法力度;對”一戶多宅”的“多宅”堅決執行有償使用制度; 健全信訪制度; 加大農村基礎設施建設投入,強化“?？顚Ｓ谩?合理制定規劃,嚴格執行規劃。[8]黃桂雄(2007)從莆田市涵江區的區情出發, 以 《福建省農村村民住宅建設用地管理辦法》為依據,提出了強化“一戶一宅”管理的措施辦法:增強用地規劃約束手段;強化行政經濟管理手段;實行宅基地審批公開制;采取靈活手段收回宅基地;規范宅基地流轉;加快舊村改造步伐;加強政策扶持力度。 馬俊科、鄒謝華、郭威分析了東部沿海地區的改革措施及成效。[9]
已有研究盡管從不同角度指出了 “一戶多宅”這一問題的存在,并探索解決這一問題的辦法,為進一步的研究和解決“一戶多宅”奠定了基礎,提供了理論指導,但是對“一戶一宅”制度進行專題研究的文獻并不多。 “一戶多宅”是宅基地粗放利用的一種形態, 與其他的宅基地粗放利用形態相比,有特殊的形成原因,因此在深化宅基地制度改革的大背景下應作專門研究。
(二)現行法律對“一戶一宅”制度的規定
《土地管理法》對“一戶一宅”進行過明確規定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地, 其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。 ”“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。 ”
“一戶一宅”制度的規定不僅體現在現行的法律當中, 一系列的政策文件也對此進行了重申與強調。 1997 年國務院下發的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》 提出,“農村居民建住宅要嚴格按照所在的省、自治區、直轄市規定的標準,依法取得宅基地。 農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地, 多出的宅基地,要依法收歸集體所有。 ”2004 年國土資源部印發的《關于加強農村宅基地管理的意見》規定:“嚴格宅基地申請條件。 堅決貫徹 ‘一戶一宅’的法律規定。 農村村民一戶只能擁有一處宅基地,面積不得超過省(區、市)規定的標準”,“農村村民將原有住房出賣、 出租或贈與他人后,再申請宅基地的,不得批準”。 2007 年《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》 中規定:“農村住宅只能分配給本村的村民。 農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。 農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。 ” 2008 年《國務院關于促進節約集約用地的通知》 中規定:“嚴格執行農村‘一戶一宅’政策。 各地要結合本地實際完善人均住宅面積等相關標準, 控制農民超用地標準建房,逐步清理歷史遺留的‘一戶多宅’問題,堅決防止產生超面積占用宅基地和新的 ‘一戶多宅’現象。 ”2008 年《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》規定:“嚴格落實農村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規定。 除繼承外,農村村民一戶申請第二宗宅基地使用權登記的,不予受理?！?2015 年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的 《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》 在關于改革完善農村宅基地制度的內容中提出,要“科學制定‘一戶一宅’的分配原則”。
二、晉江市T鎮W村宅基地利用情況
晉江市T鎮經濟發展勢頭迅猛, 先后被列為福建省首批小城鎮機構改革試點鎮、 全省沿海十個重點規劃鎮、全國50 個鄉鎮企業示范區之一、首屆全國鄉鎮企業投資環境100 強、全國小城鎮建設綜合示范點等。 全鎮現有企業1000余家,企業向專業化、規模化、集團化方向發展,名牌產品、龍頭企業增多。 其中,規模以上企業100 家,年產值超億元企業17 家, 福建名牌產品企業10 家。
W村位于安海鎮西部,地處晉江、南安兩市的交界處, 距安海鎮區六七里, 東與西邊村接壤, 西與南安市溪尾村交界, 北靠福廈高速公路,大深公路從村前經過,通往福廈公路僅2 公里,交通極為便利。 村落面積1.5 平方公里,全村人口1552 人,村民413 戶,設5 個村民小組,為呂姓及曾姓所居。 農戶收入結構中家庭經營農業為主的占40%,務工的占50%,村內家庭經營二三產業的占1.7%,村外家庭經營二三產業的占7.26%。 W村現有工業企業12 家,其中規模以上企業1 家,主要類型包括機械制造、建筑材料、 包裝等。 由于位于省裝備基地安海園旁邊,緊鄰大深公路,區位地域優勢明顯。 該村采取合作開發的方式, 先后投資1200 多萬元,利用預留發展用地中的0.67 公頃建設了外曾村廉租房、標準廠房等項目,每年可為村財政增收91 萬元,大大提高了自我“造血”能力。
(一)宅基地占有情況
W村村域面積1.5平方公里,其中居住區面積116.64公頃。宅基地塊數1200塊,戶均宅基地2.91塊,平均每塊面積300平方米,超過晉江市規定150平方米的上限。根據課題組調查,全村面積超過150平方米的宅基地所占比重達90%以上,人均宅基地面積300平方米,遠超過國家村鎮規劃標準,未批先建的宅基地數360塊,有兩塊及兩塊以上宅基地的農戶占全部農戶比重95%以上,而宅基地頒證比例僅為50%。在農民住房使用中,86%為自住,6%為工商業經營性用途,4%為外來人口租住?？梢?外曾村的宅基地利用具有“一戶多宅”、未批先建、面積超標、頒證比例低、住房兼具經營和居住功能、宅基地私下流轉、宅基地利用閑置等問題。由于人均宅基地和戶均宅基地面積較高,“一戶多宅”情況普遍,因而有較大的土地整治空間。
(二)宅基地流轉與退出情況
一是存在宅基地村內流轉。 由于 “一戶多宅”現象普遍,宅基地利用不僅僅停留在自住功能上,還出現了基于發展工商業的宅基地轉讓、房屋出租的宅基地流轉情況, 房屋的市場價值已經顯現。 近3 年發生轉讓宅基地塊數是12塊, 全部為村內私下買賣, 沒有通過村委會批準,轉讓價格平均在100 元/平方米,轉讓后用于工商業經營。 由于位于省裝備基地安海園旁邊,存在外來務工人員到村里租房子的情況。
二是存在“空心村”。 宅基地閑置率為4%,盡管不嚴重,但是存在“空心村”現象,常年閑置的宅基地住房多為年久失修的老宅、 年代久遠的舊石頭房子,居住設施不齊全,環境相對臟、亂、差,其戶主幾乎都擁有多塊宅基地。 對于石頭房子,存在所有者想要翻建,但因面積超標政府對此不予批準的情況。
三是存在新增宅基地需求。 需求來自幾個兄弟共居或兒子結婚的住房緊張, 經濟狀況較好者改善居住條件,2014 年全村有235 戶申請宅基地,較少獲批。
四是居住模式以獨立居住為主。 該村的住房基本是通過村民個體在宅基地上建設的 “一家一戶式”獨立居住模式,沒有農村新社區或農民公寓等集中居住區。
三、晉江市T鎮W村農戶個案分析
該戶共有15 名家庭成員,父親、母親,3 個兒子(已婚育),3 個兒媳,2 個女兒,5 個孫子(女)。 大女兒已婚,嫁到內坑鎮,但是戶口沒有遷走,仍有宅基地產權;小女兒未婚在家。 家庭成員收入情況為:父親經營一個板材加工廠,但近三年效益不好;大兒子在長沙做貿易生意,二兒子在家里經營床上用品加工生意, 年經營收入少于10 萬元, 三兒子在家里開牙醫診所;自建房屋出租給務工者,門面出租有一部分收入。該戶共擁有四處宅基地(建設用地),來源途徑有繼承、征地補償、申請、本村內部買賣、經營用地改用五種情況。
第一處宅基地是經營性建設用地第1 次征收的補償。 1987 年在國家鼓勵發展鄉鎮企業的大背景下,父親開始投資建廠,建廠的土地是用自己質量較好的承包地換得的其他村民質量較差的山地,交換方式是等面積交換,獲得了0.13公頃山地(廠址的選擇與父親開辦的食品加工廠的經營項目有關,食品加工主要做面餅,需要通風的曬場,所以將廠址選在山地)。 廠房最初建筑面積為160 平方米, 之后隨著經營收入的增加,逐年擴建,最后擴建到2000 多平方米。 為經營需要,1993 年父親又在廠房周邊向村集體購買1.73 公頃半耕半廢的土地, 價格為21 萬元/公頃。 父親個人擁有的經營性土地擴張到1.87 公頃。 90 年代以后由于修建福廈高速和縣道,這部分土地納入被征收范圍,先后經歷了4次征收,第1 次征收是1994 年,土地被征走一半以上,征收補償為三塊宅基地,這三塊宅基地位于新村規劃區,有土地動用證,但是該戶尚未建房。
第二處宅基地是該戶所擁有的經營性建設用地經過幾次征收后剩余的部分。 第2 次征收是在2000 年縣道建設綠化用地租用一部分土地,租用期為25 年,該戶未拿到租金。 第3 次征收是2008 年, 高速公路擴建和兩旁綠化帶建設,土地被征走0.31 公頃,該戶與鎮政府商談的條件是放棄征收補償款(150 萬元/公頃),允許在剩下的土地上建住宅,并提供齊全的手續,雙方達成一致,但是建房手續審批在市里受阻,至今未獲得宅基地手續。 第4 次征收是2010~2011 年的服務區建設, 被征收土地0.16 公頃,補償標準是93 萬元/公頃的貨幣補償。 經過4次征地,該戶剩下的土地為0.4 公頃。
在縣道建好后,由于臨街區位優勢,該戶開始在剩余經營用地上建房。 2005~2010 年先后建了三棟樓房, 房屋地面面積分別為401 平方米、401 平方米和200 平方米,相應的房屋建筑面積分別為2300 平方米(5.5 層)、3550 平方米(7 層)和1800 平方米(7 層),建房的成本共約1000 萬元。 這三棟樓房的用途為:一處(2300 平方米)自主;一處(1800 平方米)出租給務工者;一層門面出租給超市、廣告經營商、不銹鋼經營商、門框經營商,租金為500 元/間/月。
第三處宅基地是繼承祖輩的祖屋, 父親的產權為50 平方米左右,分散在祖屋的幾間房子中。 祖屋無人居住,處于荒廢狀態。
第四處宅基地是1983 年在自留地上建設的石頭房(房屋為一層,面積為257 平方米),三證手續齊全。 目前處于閑置狀態,該戶計劃翻建,但是位置和配套設施不好,周邊道路早被占堵。
綜上所述, 該戶共擁有四處實際占有的宅基地,來源途徑有征地補償、本村內部買賣、經營用地改用、繼承、申請五種情況。 其中三處有手續,一處沒有手續,沒有手續的這處宅基地是通過土地買賣獲得了事實上的經營性建設用地使用權, 房屋建設時間為2005~2010 年(1998年以后,鎮里已經不再審批新宅基地)。
該農戶的情況是W村的一個典型代表:“一戶多宅”,宅基地閑置,存在集體成員之間的土地交易,宅基地手續不齊全,宅基地房屋兼具居住功能和經營功能。
四、晉江市W村農戶“一戶多宅”形成的現實原因
通過分析,可發現晉江市W村農戶“一戶多宅”的原因,大體可以歸納為:“建新不拆舊”、繼承父輩遺產、經營用地改用為宅基地、村內流轉、沒有分戶。
(一)“建新不拆舊”
該戶有兩處舊宅基地(祖屋和自留地上建造的石頭房),隨后在經營性用地上建造新房居住,并在征地補償中獲得三塊新宅基地,新房建好, 舊房并未騰退舊宅基地, 形成 “建新不拆舊”。 該戶在經營性用地上建住房,盡管沒有合法手續和證書, 但是經過鎮里默許并實際發揮著居住功能,也就是說該戶異地遷建,建造了新的住房,居住需求在新的地塊得到了滿足,但是并沒有騰退舊有的宅基地,形成“一戶多宅”。關于農村村民審批宅基地的資格,在《中華人民共和國土地管理法》以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》中都無明確規定。 2011 年福建省新修訂的 《福建省農村村民住宅建設管理辦法》 對省域內宅基地用地要求作出了相關規定, 第九條規定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地。 農村村民在原宅基地之外申請新建住宅的, 其原有的空閑宅基地由村委會或村集體經濟組織收回,并結合村莊土地整理,重新規劃后統一安排使用。 ”該辦法詳細規定了村民建房申請和審批條件。 也就是說,在地方性法規中,明確要求建新拆舊。
在對晉江385 戶農民的實際調查走訪中,我們發現, 申請新宅基地后打算將舊宅基地退出的意愿并不強, 打算將舊宅基地退還給村集體的占44.94%,沒有打算將舊宅基地退還給村集體的占55.06%。
(二)繼承父輩遺產
父親在祖輩住房里有一部分產權。 祖屋依然保留,歸父親的兄弟們共同所有,這處宅基地的存在也是形成該戶“一戶多宅”的原因。
新中國成立以后,自1962 年國家提出“宅基地”概念至今,宅基地使用經歷了三個占有階段(見表1,下頁)。 改革開放以前是宅基地的第一次占有階段: 宅基地政策的核心內容是產權制度的確立,確立了農民宅基地的私有產權。 土地改革時期,實行農民土地所有制,農民獲得了土地的所有權并由政府頒發土地所有證, 宅基地作為農民私有土地的一部分,受到平等、合法保護。 在社會主義改造時期,宅基地的私有產權是相對的:初級合作社階段,房屋農民私有;人民公社時期,提出“宅基地”概念,宅基地產權與房屋產權分離,宅基地所有權歸集體,宅基地使用權和房屋所有權歸農民。 改革開放以后是宅基地的第二次占有階段: 宅基地的產權延續改革開放前形成的“三權分離”,宅基地政策的核心內容是完善管理制度。 這一階段宅基地利用的主要矛盾是新宅基地的取得和宅基地使用權的認定,相關政策對宅基地的申請、審批、繼承、處置、管制作了詳細規定。 第三次占有階段是20世紀90 年代末至今,這一階段宅基地利用的主要矛盾是房子的翻建, 宅基地政策的核心內容是宅基地利用管制。
改革開放以后宅基地利用中已經出現繼承問題。 關于宅基地繼承問題,早在1989 年《國家土地管理局關于確定土地權屬問題的若干意見》中就指出“通過房屋繼承取得的宅基地,繼承者擁有使用權”。 按照我國法律規定,宅基地使用和房屋所有權是無償、無期限的,可以作為遺產繼承給子代, 子代便擁有了父輩宅基地的使用權和房屋的所有權。 與此同時,若子代戶籍也隸屬于該集體經濟組織, 子代在分戶時可向村集體提出申請, 經審批后劃得一塊宅基地另立門戶[10],這樣在客觀上就形成子代擁有兩處宅基地使用權和房屋所有權,也就造成了“一戶多宅”。
(三)經營用地改用為宅基地
晉江市農村的一大特點是鄉鎮企業發達,農業經營在家庭收入中所占的比重較低, 而支撐鄉鎮企業發展的則是集體經營性建設用地。曾某農戶的父親是晉江農民積極創辦二三產業的代表,在20 世紀80 年代開辦工廠,土地來源是農地轉用, 這是符合當時國家集體轉用政策的,90 年代向村集體購買土地也獲得了村里批準,并擁有經營性建設用地使用權。 2005 年以后, 父親在經過幾次征收后剩余的經營性建設用地上建住房, 就是典型的經營用地改用為宅基地(由于歷史原因,該處宅基地一直沒有合法身份)。 該處經營用地緊鄰福廈高速和縣道,臨街區位優勢明顯, 是激勵該戶建造房屋的重要利益驅動。 這一情況不是個案,代表了晉江市農村房屋建造的一類普遍性情況, 即商業價值驅動。 從該農戶目前擁有的唯一一處具備居住功能的宅基地和房屋的用途來看,既有自住,又有出租, 這種利用模式也是晉江市宅基地上房屋兼具經營和居住功能的特點的一個典型反映。
由于交通比鄰優勢和商業價值, 許多農民將經營性建設用地私下轉為宅基地建房使用,在建成的沿路房屋內長期居住, 并將其中一部分出租出售, 使經營性用地變為居住用地是形成“一戶多宅”的原因之一。
(四)村內流轉
曾某農戶的父親占有的建設用地除繼承、征地補償外,主要是通過本村內部買賣獲得,但是該戶買賣的并非是宅基地本身, 而是經營性建設用地。 盡管該戶沒有涉及宅基地轉讓,但是在調查中,發現該村近3 年有12 塊宅基地發生轉讓,并且都是私下買賣,沒有正式變更登記,沒有通過村委會批準,轉讓價格較低,僅為100元/平方米,轉讓后的用途都是工商業經營。
關于宅基地轉讓, 國家政策經歷了轉讓管制和資格管制兩個階段(見表2,下頁)。 在轉讓管制階段(1962~1982 年), 明確規定宅基地不能轉讓,但是房屋可以買賣或租賃,宅基地使用權隨著房屋的買賣和租賃而轉移。 在資格管制階段(1983 年至今),權利結構上繼續堅持房屋農民所有,農民對房屋擁有買賣、出租、抵押、轉讓等權利,但是由于實行”一戶一宅”,農民將房屋轉讓后,不能再申請和獲得宅基地。
由此可見,在宅基地的權利關系中,農民只擁有占有權和使用權,沒有所有權、處分權和收益權,盡管農戶對房屋有所有權,可以轉讓,轉讓時地隨房走,但是農民把房屋轉讓后,不能申請新的宅基地。
(五)沒有分戶
該戶共有15 名家庭成員。 按照相關規定,該戶三個兒子具備分戶的條件。 晉江市每戶2.97 人, W村戶籍戶數為413,戶籍人口1552人,平均每戶3.76 人,該戶戶籍人數遠超過該地區平均情況。 由于沒有分戶、戶籍人數多也是形成“一戶多宅”的形因之一。
五、“一戶多宅”的解決對策
2015 年中央經濟工作會議指出, “ 改革政策要實,要加大力度推動改革落地”,并鼓勵“把握好改革試點, 加強統籌協調, 調動地方積極性,允許地方進行差別化探索,發揮基層首創精神”,這為當下正在實施的地方土地制度試點改革提供了敢想敢干的氛圍。 以此為契機,“一戶多宅” 問題的解決應從重構產權關系和完善配套政策兩方面發力。
(一)農村宅基地確權發證
解決“一戶多宅”的有效手段是明確產權。明確宅基地權屬能保護現有宅基地權利人合法權益,能剔除不符合政策的宅基地占有,有助于實現宅基地流轉和退出。 這就需要進行地籍調查工作,規范完成農村宅基地確權登記發證。 在確權登記發證過程中,應進行全面的調查登記,并區分情況進行登記發證。 在登記發證過程中,應區分情況處理:
第一,區分是否違規。 對于符合村莊建設規劃和土地利用總體規劃, 面積不超過所在省(區、市)的用地指標限制,依法進行處罰后,辦理土地登記手續; 對于不符合規劃或用地標準超過所在省(區、市)規定的,不予辦理土地登記,責令自行拆除。
第二,區分形成原因。 繼承的宅基地可以登記, 受理這類土地登記時可以在土地使用證記事欄中加蓋“遺產繼承”字樣。 建新不拆舊的,發放書面通知要求拆除舊房領取新房土地使用證,必要時可以依法向人民法院申請拆除。 私下轉讓或買賣宅基地的,區別對待,符合安排宅基地條件的, 按法律法規規定先辦理房產變更登記再辦理土地變更登記;不符合條件的“只登記造冊,不發證書”[11]。
第三,區分占地時間節點。 超標準建房造成“一戶多宅”的,系1982 年 《村鎮建房用地管理條例》 實施前建房超占但至今未擴大用地面積的, 直接按現有實際使用面積進行登記;1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987 年《土地管理法 》實施時止,超過規定的面積標準的, 超過部分已按當時國家和地方有關規定處理的,按實際使用面積進行登記。 對1987 年《土地管理法》實施后,超過規定的面積標準的,按照實際批準面積進行登記。 超標部分在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明, 待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時,再按相關規定處理。[12]
(二)明確“戶”的概念
申請宅基地是以戶為單位作為前置條件,而現有法律對“一戶”的概念模糊,沒有作深入的解釋和擴展。 是以公安系統的戶口登記簿一個為一戶呢,還是以婚姻關系中的夫妻為一戶,抑或以產權人為一戶?今后《土地管理法》修訂時應予以明確。 有學者認為, 申請農村宅基地“一戶”的概念,不等于也不應該等于戶口簿的“一戶”概念,戶籍上的一戶,有一人的一戶,二人的一戶,三人及以上的一戶,但申請宅基地的“一戶”,應該是具備申請宅基地基本條件的 “一戶”。 戶在本質上是一個家庭,這個家庭是自然人的聯合,自然人因血緣、婚姻等關系而共同生活居住在一處,具備申請宅基地基本條件的“一戶”是一個完整的基本家庭單位(元)的“一戶”,根據子女結婚獨立門戶的傳統文化和既往結婚分戶可以申請宅基地的政策, 對戶的標準的界定,應以夫妻婚姻關系為一戶。
(三)有合法產權的“一戶多宅”的解決辦法
1.建立宅基地集體內部流轉機制
開放宅基地使用權轉讓,既有法律基礎,又有現實基礎,更有政策環境。 《物權法》將宅基地列為用益物權, 中央政策文件一再強調保證農民宅基地用益物權。 用益物權包括占有權、使用權和收益權,而宅基地只在法律上予以“占有權和使用權” 的賦權, 宅基地使用權不能單獨流轉,宅基地基本上只有居住功能,少了用益物權中的“收益權”一項。 國家對于農民住房財產權問題上從來沒有爭議, 一直堅持農村房屋由農民所有,而且農民對房屋可以買賣、出租、贈與、抵押、繼承、轉讓等[13],由于房屋與宅基地存在實物上的不可分割, 在住房轉讓的過程中宅基地使用權和房屋所有權是打通的, 農村宅基地使用權可以隨農房所有權的轉移而轉移, 宅基地使用權實際發生著流轉。 開放宅基地使用權轉讓是大勢所趨。
宅基地使用權轉讓的開放, 須考慮各種風險,不能進入完全開放的另一個極端,應該進行限制、有條件地開放。 第一,宅基地流轉必須在本集體內部,繼續嚴格執行“農民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”的規定,避免出現逆城市化現象和拉美國家的“貧民窟”現象。 宅基地涉及戶籍管理、居住功能,不能允許非本集體經濟組織之間的宅基地流轉。 第二,宅基地流轉的原則。房地的流轉遵循自愿、合法原則,要尊重農民意愿, 不能采取強制手段逼迫農民進行房地的轉讓。第三,宅基地流出、流入的主體。流出方必須具有兩處以上的宅基地,或已在城鎮落戶,或隨子女生活的老年農民且自己有宅基地, 流轉不損害其居住條件;根據“一戶一宅”的要求,受讓、 承租人應為本集體經濟組織內部符合宅基地申請條件的成員。 第四,流轉的管理。 宅基地的流轉應當經過集體經濟組織的同意; 基層政府機關應當進行必要的指導, 使農村集體的房地流轉市場良性運轉。
2.建立宅基地自愿有償退出機制
解決“一戶多宅”問題的目的是使閑置的宅基地退出, 這就必須要建立宅基地的有償退出機制。 為此,應把握好幾個關鍵點:第一,宅基地的退出應當遵循自愿、有償原則。 不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶條件, 不得在退出過程中壓價、克扣農民的補償費用,侵害農民權益。 第二,有償退出的宅基地必須有合法的產權。 “合法”在現實認定中要區分情況:對于有合法產權的宅基地在退出時進行補償; 對于不合法的不屬于有償退出范疇; 對于因歷史原因形成超標占用和“一戶多宅”的,以及非集體成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用的宅基地,退出前先遵照有償使用原則管理,補交有償使用費后認定為合法產權, 再納入有償退出范疇; 對于由于歷史客觀原因造成的沒有合法產權的宅基地,首先對產權進行認定,如果符合條件的確權登記,納入有償退出范疇。 第三,建立宅基地退出的補貼與補償機制, 確保農民退出宅基地的收益。 農戶退出宅基地使用權后,可以獲得貨幣補貼、養老生活補助,或獲得進入城鎮購買經濟適用房、公租房、保障性住房的優惠,以及獲得城鎮醫療、社保優惠等。[14]第四,集體經濟組織回購宅基地價格由集體經濟組織與宅基地使用權人協商確定。
3. 落實宅基地“拆舊建新”
對于不及時拆除或退出舊宅基地的, 應當嚴格執行政策規定,動用行政權力,由集體經濟組織和基層土地管理部門督促使用人拆除,具體辦法有:第一,在確權登記發證工作中,以拆除退出舊房作為領取新房產權證書的條件,否則,退出新宅基地。 第二,收取拆舊押金,在房屋拆除后,及時退還拆舊押金。 第三,村干部以身作則,帶頭落實建新拆舊。 第四,集體可以在劃定地塊后, 要求村民拆除舊房并交回原宅基地后,方可在新宅基地上動工建設,集體經濟組織可以采取周轉用地方法解決建房戶在建房期間無房可住的問題,周轉用地實行“先增后減,增減掛鉤,到期歸還”。 第五,對于農民住宅用地“拆舊建新”工作的實施,借鑒 “增減掛鉤”的經驗,預下達一定的用地計劃周轉指標,引導農民在規劃預留區建房,同時逐步復墾舊村莊用地,歸還建新區占用的用地計劃指標。
針對村民在取得宅基地使用權后沒有立即建造房屋的, 應通過政策規定宅基地使用權的取得與建造房屋之間的期限。 一是明確規定宅基地使用權取得后到房屋動工建設之前的時間, 二是明確規定房屋動工建設到房屋建設完成之間的期限。
( 四) 沒有合法產權的 “ 一戶多宅” 的解決辦法
1.建立宅基地流轉有償使用制度
針對因歷史原因造成的沒有合法產權的“一戶多宅”,需要在地籍調查環節進行排查,區分“一戶多宅”是否符合政策,分情況處理:對于產權獲得途徑合法、符合村莊整理布局、符合當時村莊建設規劃和土地利用總體規劃、 沒有頒發產權證書系土地管理部門客觀原因、 用地面積不超過各時期所在省(區、市)的用地指標限制的,補辦相關的用地手續后進行登記發證。 對于因歷史造成的超標準占用宅基地、未批先建,以及非本集體成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用的宅基地, 在對其違法行為進行處理(罰款)后,規定面積內實行無償取得,超出部分實行有償使用。
有償使用制度的建立應注意如下方面:第一,有償使用的適用范圍。 對于因歷史原因造成的超標準占用宅基地和“一戶多宅”,通過有償使用解決; 對于違法占地和違建房屋原則上不適用有償使用制度,應該拆除取締,但是對于超過用地面積標準不是很大的“一戶多宅”的宅基地,只要符合村莊規劃,在對其違法行為進行處理(罰款)后,可以納入有償使用范圍,由村集體收取超占的宅基地使用費。 第二,有償使用可以參照城市劃撥土地入市補交土地出讓金的做法,農戶買入宅基地的產權。 第三,明確有償使用標準,宅基地區位不同,價格就不一樣,有償使用標準可以參照省(區、市)征地補償標準,結合有償使用年限、 宅基地區位及集體土地基準地價等情況來制定。
2.嚴格拆除取締
對于不符合規劃或超過面積過大的、 私自圈占土地建房的,不予辦理土地登記,責令自行拆除。 對于房屋已經建成實際發揮居住功能的住房,進行處罰,并進行登記,只保留其房屋的使用權,不登記宅基地使用權,宅基地使用權由村委會或村內組織依法合理行使。 待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時,再按相關規定處理。[15]
(五)開展農村居民點整治
合理規劃村莊土地利用, 在符合土地利用總體規劃、鄉鎮規劃、村莊規劃的基礎上,編制宅基地整理規劃。 建立閑置宅基地的盤活機制,村莊內部退出的閑置宅基地實行統一規劃改造、統籌使用或復耕還田。 第一,預留一定面積用于宅基地再分配,對尚可繼續使用的舊房,可推行調劑制度,調劑給鰥寡老人和貧困戶使用,減少新建房占用土地的壓力, 或者對符合宅基地申請條件購買閑置住宅的農戶, 給予一定的補貼。 第二,通過土地整治后在縣域范圍內統籌使用,用于統籌城鎮化建設用地指標,為城鎮化提供支撐。 第三,開展復墾項目,復耕還田。 第四,探索市場機制,整理出來的農村建設用地,在符合規劃、 滿足農民建房及新農村建設所需公益事業用地的基礎上, 允許村集體開展農村宅基地有償競價選位。 允許由國家統一征收轉為國有建設用地, 有關出讓收入全額返還村集體,合理分配宅基地盤活產生的經濟利益。[16]
此外, 完善宅基地管理制度是推動改革必不可少的措施。 應通過信息化建設、責任巡查、責任追究等制度,強化土地管理部門的職能。 改革宅基地審批管理制度, 明確各級主管部門的審批權限,建立審批報備制度,建設宅基地審批信息系統平臺,探索建立集體土地(宅基地)評估體系。 通過規范農村集體經濟組織的設置與運行,發揮村民自治組織和村委會的監督作用,制定農村集體經濟組織收益分配及資產運作管理辦法等措施, 落實集體內部管理和監督制度。
中國鄉村發現網轉自：改革2016年01期
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